Лекция № 6. ПРАВО ВНЕШНИХ СНОШЕНИЙ.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 

 

1. Основные понятия дипломатического и консульского права.

2. Дипломатическое право.

3. Консульское право.

 

1. Дипломатическое и консульское право (право внешних сношений) можно определить как отрасль международного права, регулирующую официальные связи и отношения между субъектами международного права, устанавливаемые и под­держиваемые их органами внешних сношений. Право внешних сношений - одна из наиболее старых отраслей МП. Она является результатом дипломатической дея­тельности, которая возникла как совокупность официальных контактов между государствами в мирное время еще в глубокой древности. В индийском правовом памятнике первого тысячелетия до н.э. - Законах Ману - говорилось о том, что дипломатическое искусство состоит в умении предотвращать войну и укреплять мир. В разделе “Царь” записано, что “мир и его противоположность (война) за­висят от послов, ибо только они создают мир и ссорят. В их власти находятся те дела, из-за которых происходят мир или война”. В Древнем Риме появилось юри­дическое понятие святости посольства и договоров (jus et sacra legationis). Были созданы специальные органы внешних сношений - особая жреческая комиссия  - фециалы.

В дальнейшем дипломатическая деятельность еще более усовершенство­валась и усложнилась. При этом следует отметить, что право внешних сношений возникло и развивалось прежде всего как посольское право, т.е. как совокуп­ность норм, определявших положение посла. И только к началу XX в. можно го­ворить о процессе превращения посольского права в дипломатическое, т.е. в со­вокуп­ность норм, все больше и больше регулирующих все официальные сноше­ния го­сударств. Параллельно с возникновением и развитием посольского права воз­никла и развивалась дипломатическая служба. В конце XIX - начале XX в. на­блюдается начало процесса слияния дипломатической и консульской службы. Это приводит к созданию единой внешнеполитической службы, организация ди­пло­матических сношений и консульских связей становится единой, хотя функции консульских представителей и дипломатических представителей еще сильно от­личались.

Право внешних сношений включает в себя четыре взаимосвязанные под­отрасли: а) дипломатическое право; б) право специальных миссий; в) дипломати­ческое право в его применении к отношениям государств с международными ор­гани­зациями или в рамках международных конференций; г) консульское право.

Объектом права внешних сношений являются те междувластные, полити­че­ского характера отношения, в которых взаимодействуют участники, обла­дающие свойствами субъектов МП и представленные их официальными, специ­ально соз­данными для осуществления этих сношений органами. Дипломатиче­ские пред­ставительства, например, ответственны за осуществление общего внешнеполи­тического курса по отношению к стране пребывания, тогда как кон­сульства хотя и могут при определенных условиях выполнять дипломатические функции, но все же как правило, занимаются защитой прав и интересов представ­ляемого госу­дарства и его граждан в экономической, социальной, гуманитарной и правовой областях.

Важным является то, что внешние сношения государства, имеющие офици­альный характер и осуществляются специальными органами, следует отличать от так называемых интернациональных связей, в которых могут участвовать индивиды и общественные организации (“народная дипломатия”).

Основными источниками права внешних сношений являются договор и обычай. Причем, если в дипломатическом праве почти все до недавнего времени реша­лось на основе обычных норм, то в праве консульском, напротив, опреде­ляющей всегда была роль двусторонних консульских конвенций. Попытки коди­фициро­вать право внешних сношений наблюдались на протяжении всего XX в. Ключе­выми в этом отношении являются универсальная Венская конвенция о ди­пломатиче­ских сношениях 1961 г. (для дипломатического права); Конвенция о специальных мис­сиях 1969 г. (для права специальных миссий); Каракасская кон­венция о консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских чи­новниках 1928 г., Европейская конвенция о консульских функциях 1967 г., и осо­бенно - универсальная Венская кон­венция о консульских сношениях 1963 г. (СССР присоединился в 1989 г.) (для кон­сульского права); еще не вступившая в силу Венская конвенция о представительстве государств в их отношениях с меж­дународными организациями универсального ха­рактера 1975 г. (для дипломати­ческого права в его применении к международным организациям). Помимо ука­занных кодифицированных актов важное значение имеет также Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользую­щихся междуна­родной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г.

Что касается консульского права, то на его развитие большое влияние оказывают двусторонние договоры и конвенции по консульским вопросам. Сей­час их число в мире достигает нескольких тысяч. К 1991 г. СССР заключил с дру­гими государствами около 70 таких договоров. Россия в 1992-1993 гг. заключила консульские конвенции с Республикой Корея, Литвой, Эстонией, Украиной.

На источниковую базу права внешних сношений влияет национальное право. Действительно, весь аппарат для ведения внешних сношений создается и наделяется определенной компетенцией каждым государством самостоятельно, на основе существующих в нем актом внутреннего права. Для функционирования этих органов руководящими являются внутригосударственные предписания. Та­ким образом, “если международное право прямо регулирует международные от­ношения, то внутригосударственное право осуществляет регулирование этих от­ношений опосредованно”.1

Во внешних сношениях государство выступает как целостное образование, как единый социальный организм, обладающий в силу своего суверенитета меж­дународно-правовой правосубъектностью, которая как и сам суверенитет, не может расщепляться на отдельные части в виде правосубъектности на междуна­родной арене органов государства, выполняющих функции организации внешних сношений. Государственные органы внешних сношений - это действующие на тер­ритории страны и за ее пределами органы, представляющие государство в его офи­циальных отношениях с другими государствами и иными субъектами международ­ного права и обеспечивающие выполнение его внешнеполитических целей мир­ными, предусмотренными международным правом, средствами, защиту прав и за­конных интересов данного государства, а также его организаций и граждан, нахо­дящихся за рубежом. Постоянный аппарат внешних сношений сложился во всех государствах на исходе средних веков и на заре нового времени (XVI-XVIII вв.) как следствие развития торговли, расширения международных связей и создания централизованных государств.

Все органы внешних сношений любого государства подразделяются на две большие группы - внутригосударственные (центральные) и зарубежные.

Внутригосударственные органы внешних сношений постоянно находятся на территории данного государства и в свою очередь разделяются на конститу­ционные и специализированные. Первые образуются каждым государством авто­номно. Их существование прямо предусмотрено конституцией государства, кото­рая определяет объем их полномочий. Создание вторых, специализированных органов внешних сношений оформляется также актами внутреннего права, од­нако само их появление зависит в определенной степени от существования соот­ветствующих международных договоров, на основании которых данное государ­ство, будучи их участником, осуществляет внешние сношения в какой-либо спе­циальной области. Иногда такие органы называю еще “конвенционными”, что не представляется оправданным.

К внутригосударственным конституционным органам внешних сношений относятся высший законодательный орган (парламент), глава государства, прави­тельство, глава правительства, ведомство иностранных дел).  Эти органы в целом осуществляют политическое руководство внешними сношениями, их организацию и регулирование их деятельности.

Традиционными полномочиями парламентов в области внешних сношений считаются: решение вопросов войны, мира, территориальных изменений, рати­фикация международных договоров, определение расходов на внешнеполитиче­ские мероприятия. В ряде стран предусмотрена подотчетность правительства парламенту в вопросах внешних сношений, проводятся парламентские дебаты по вопросам внешней политики и дипломатии, практикуются запросы депутатов правительству или отдельным его членам (интерпелляция). Существуют и непо­средственные формы участия парламентов в международном общении: парла­ментские делегации в другие государства, зарубежные поездки и встречи от­дельных парламентариев, участие парламентских делегаций в работе Европар­ламента и др. Согласно ст. 106 Конституции РФ “обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам...  ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.” Более подробно внешнеполитические функции россий­ского Федерального собрания определены в главе 24 Регламента Совета Феде­рации и главе 24 Регламента Государственной Думы.

Глава государства осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях. Разделенная между главой государства и парла­ментом компетенция включает такие, например, вопросы, как объявление войны, ратификация международных договоров и др. Ряд полномочий составляет ис­ключительную компетенцию главы государства в области внешних сношений. Обычно именно этот орган официально назначает и освобождает от должности послов и посланников данного государства в других странах, принимает вери­тельные и отзывные грамоты аккредитованных при нем послов и посланников иностранных государств. Особенностью правового положения главы госу­дарства в международном общении является то, что он без специальных полно­мочий лично встречается с главами других государств, ведет с ними переписку и переговоры. Согласно международному праву, глава государства (равно как и глава правительства и министр иностранных дел) представляет свою страну по вопросам внешних сношений ex officio (по должности).

Ст. 80 российской Конституции указывает, что “Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях”. Согласно ст.86 Конституции президент РФ осуществляет руководство внешней политикой РФ; ведет переговоры и под­писывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные гра­моты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем ди­пломатических представителей.

Глава правительства и правительство в целом являются органами внешних сношений, в деятельности которых наиболее тесно переплетаются функции руко­водства и практического осуществления внешнеполитического курса госу­дарства. Именно правительства намечают основные направления внешней поли­тики и вносят соответствующие предложения на рассмотрение и утверждение парламента и главы государства, организуют выполнение и контроль за приня­тыми внешнеполитическими решениями. Конституция РФ (п. “д” части 1 ст. 114) определяет компетенцию в области внешних сношений Правительства в самом общем виде. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспече­нию обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней поли­тики РФ. Более подробно его компетенция закреплена в Законе РФ “О Совете Министров - Правительстве РФ” от 22 декабря 1992 г. Закон о Правительстве (п.5 ст.20) устанавливает, что Правительство: а) осуществляет руководство в об­ласти отношений РФ с иностранными государствами и международными органи­зациями; б) обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, заключает межправительственные соглашения, принимает меры к исполнению международных договоров РФ; в) осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

 В структуре правительства в этой связи выделяется ведомство ино­странных дел - орган непосредственного оперативного руководства внешними сношениями государства. Повседневная оперативная деятельность в области внешних сношений проводиться дипломатической службой государства, ее цент­ральным аппаратом и заграничными учреждениями, входящими в состав ве­домства иностранных дел. Типичными функциями ведомств иностранных дел яв­ляются: непосредственное представительство и защита интересов государства, равно как и его прав, в международном общении; поддержание установленных по соглашению между правительствами дипломатических и консульских отноше­ний; осуществление по поручению своего правительства связей и отношений, вы­текающих из членства государства в международных организациях и участия в работе международных конференций; дача руководящих указаний, наблюдение и контроль за деятельностью всех дипломатических, консульских и иных офици­альных представительств государства за рубежом; обработка поступающей ин­формации от заграничных представительств, используемой как в текущих опера­тивных целях, так и для планирования и прогнозирования внешнеполитических шагов; поддержание связей и ведение переговоров с иностранными дипломати­ческими представительствами, аккредитованными в данной стране, а также спе­циальными миссиями и делегациями, прибывающими для ведения переговоров и (или) заключения договоров.

Ведущая роль Министерства иностранных дел РФ в области внешних сношений основывается на статусе МИД как федерального органа исполнитель­ной власти, осуществляющего государственное управление в области отношений РФ с иностранными государствами и международными организациями (п. 1 По­ложения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержден­ного Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. № 271). Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 375 “О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации” предусмотрено, что в системе федеральных органов ис­полнительной власти МИД является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств РФ. Министер­ство координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов РФ. Предложения, за­трагивающие внешнеполитические интересы подлежат, как сказано об этом в Указе, “в обязательном порядке” согласованию федеральными органами испол­нительной власти с МИДом до их представления соответственно Президенту или в Правительство.

Основными задачами российского МИД в соответствии с Положением яв­ляются: разработка общей стратегии внешней политики РФ и предоставление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитиче­ского курса РФ; координация международных связей субъектов РФ; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территори­альной целостности, других интересов РФ на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом; обеспечение диплома­тических и консульских отношений РФ с иностранными государствами, сноше­ний с международными организациями; координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов исполнительной власти в целях обеспече­ния проведения единой политической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями (п. 4 Положения). Эти задачи получили в п.5 Положения и более конкретное толкование.

Специальные внутригосударственные органы внешних сношений представ­ляют государство только в одной более-менее обширной области его внешних связей. Примером может служить министерство внешней торговли, существующее в структуре правительств многих государств. Оно осуществляет специальное ру­ководство внешнеэкономическими экспортно-импортными связями государства. Специальными внутригосударственными органами внешних сношений могут быть другие министерства и ведомства в рамках, устанавливаемых внутригосу­дарственным законодательством.

Зарубежные органы внешних сношений государств подразделяются на две группы - постоянные и временные. К первой группе относятся дипломатические представительства государств, аккредитованные в станах, с которыми поддер­живаются дипломатические отношения (посольства и миссии); консульские пред­ставительства, торговые представительства; постоянные представительства го­сударств при международных организациях.

К временным зарубежным органам внешних сношений относятся различ­ные специальные миссии, направляемые в другие государства для участия в це­ремониальных мероприятиях, ведения переговоров и др.; делегации и группы наблюдателей на международных конференциях; делегации для участия в работе сессий международных организаций и их органов и т.д.

 

2. Установление дипломатических отношений влечет за собой обмен ди­пломатическими представительствами. В свою очередь это возможно только в соответствующих политико-правовых условиях, прежде всего при условии при­знания де-юре. Может быть и обратное явление, когда следствием установления дипломатических отношений является т.н. “молчаливое признание”. Так или иначе, но “установление дипломатических отношений между государствами и учреждение постоянных дипломатических представительств осуществляется по взаимному согласию” (ст.2 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.).

Конвенция 1961 г. оперирует термином “представительство”, не раскрывая его. Современная практика знает следующие виды дипломатических и прирав­ненных к ним представительств:

1. Посольства - представительства первого, высшего класса, во главе ко­то­рого находится дипломатический представитель, имеющий класс посла, аккре­дитованного при главе государства. К ним приравниваются представительства Ватикана - нунциатуры, а также представительства, которыми обмениваются государства Британского Содружества, возглавляемые высокими комиссарами, занимающими в дипломатическом корпусе то же положение, что и послы (например, Высокий (Верховный) комиссар Великобритании в Индии).

2. Миссии, возглавляемые посланником, аккредитованным при главе госу­дарства - представительства второго класса. Им соответствуют папские интер­нунциатуры.

3. Миссии, возглавляемые поверенным в делах, аккредитованным при ми­ни­стерстве иностранных дел. 

4. Дипломатические и приравненные к ним официальные представитель­ства, имеющие по тем или иным причинам иное, чем посольство и миссия, назва­ние и некоторые особенности правового положения.

В настоящее время преобладающим видом дипломатических представи­тельств стали посольства. Вопрос об уровне представительств решается заинте­ресованными государствами (ст.2 Венской конвенции 1961 г.). Они же по взаим­ному согласию могут изменить ранее избранный уровень, чаще всего - преобра­зовать миссии в посольства. С точки зрения международного права и посоль­ства, и миссии как органы равноправных суверенных государств могут иметь только одинаковый правовой статус, одни и те же виды привилегий и иммуните­тов.

Постоянные дипломатические представительства имеют следующие от­делы: канцелярия, политический, военный атташат, консульский, экономический, пе­чати и отдел культурных связей, административо-хозяйственный. В некоторых отделах имеются подотделы и секции. В целом все сотрудники дипломатических представительств делятся на три категории: дипломатический, администра­тивно-технический и обслуживающий персонал.

Помимо основного качества - представительного характера - дипломати­ческий персонал имеет еще некоторые отличительные признаки. Согласно ст. 1 Венской конвенции 1961 г., члены дипломатического персонала - это лица, имею­щие дипломатический ранг. Дипломатический ранг - это личный ранг дипломата, который присваивается ему в соответствии с существующими в данном госу­дарстве законами и правилами относительно похождения дипломатической службы. Ранги вводятся внутренним правом каждого государства и предусматри­ваются для всех его должностных лиц, ведущих в рамках ведомства иностранных дел работу по осуществлению официальных сношений с иностранными госу­дарствами.  Этот ранг сохраняется независимо от занимаемой должности, а также после ухода в отставку. Ранг и должностное положение могут совпадать или не совпадать. Существуют следующие общие дипломатические ранги: посол, посланник, советник, секретарь (первый, второй, третий), дипломатический ат­таше (специалист, прикомандированный к дипломатическому представи­тельству). В РФ эти ранги классифицируются более подробно: чрезвычайный и полномочный посол, чрезвычайный и полномочный посланник 1-го (2-го) класса, советник 1-го (2-го) класса, первый секретарь 1-го (2-го) класса, второй секретарь 1-го (2-го) класса, третий секретарь, дипломатический атташе.

Помимо понятия “ранг” существует и определение “класс” дипломатиче­ского представителя. В отличие от первого, второе определяется международ­ным пра­вом и относится только к главам дипломатических представительств. Чаще всего речь идет о трех основных дипломатических классах - посол ( или папский нун­ций), аккредитуемый при главах государств; посланник (интернунций), аккреди­туемый при главах государств; поверенный в делах, ак­кредитуемый при мини­стерствах иностранных дел. Класс, к которому должен от­носиться тот или иной глава дипломатического представительства определяется соглашением между государствами (ст.15 Венской конвенции 1961 г.).

Численность дипломатического персонала в принципе является компетен­цией аккредитующего государства. Венская конвенция 1961 г., правда, допускает возможность предложений со стороны принимающего государства относительно сокращения персонала иностранных представительств (ст. 11), однако на прак­тике такие случаи, как правило, влекли за собой ухудшение отношений между соответствующими государствами.

Члены дипломатического персонала представительства не могут назна­чаться из числа лиц, являющихся гражданами государства пребывания, иначе как с согласия этого государства, причем такое согласие может быть в любое время аннулировано. В равной мере это касается и граждан третьего госу­дарства, которые не являются одновременно гражданами аккредитующего госу­дарства (ст.8 Венской конвенции 1961 г.).

В международно-правовой литературе принято различать понятие “дипломатический корпус” в широком и узком смысле слова. В первом случае имеется в виду, что дипломатический корпус состоит не только из глав предста­вительств, но и из всего дипломатического персонала всех иностранных по­сольств и миссий, находящихся в столице государства пребывания. Иногда сюда же относят также членов семей дипломатических агентов - супруг последних, не­совершеннолетних детей, взрослых, но незамужних дочерей и иногда престаре­лых отца и мать дипломата, которым также могут быть выданы дипломатиче­ские карточки и предоставлены привилегии и иммунитеты. В узком значении к дипломатическому корпусу относятся лишь главы иностранных посольств и мис­сий, аккредитованных в данной стране.

Наиболее оправданным представляется, однако, определение дипломати­ческого корпуса как объединение лиц по профессиональному признаку (без чле­нов их семей) и образующих корпорацию дипломатических агентов, аккредито­ванных в стране пребывания. В этом случае дипломатический корпус выступает как нечто единое целое по вопросам церемониального и организационно-быто­вого харак­тера. От имени дипломатического корпуса в случаях церемониального характера выступает его глава - дуайен. Главам представительств присваи­ваются в их клас­сах по принадлежности старшинство в порядке дат официальных сообщений об их прибытии или представления их верительных грамот, смотря по практике, су­ществующей в стране пребывания, которая должна применяться без дискрими­нации. Согласно п.2 ст.14 Венской конвенции 1961 г. “иначе как в отно­шении старшинства и этикета, не должно проводиться никакого различия между гла­вами представительства вследствие их принадлежности к тому или иному классу”. В подавляющем большинстве случаев дуайеном автоматически стано­вится старший по классу и первый по времени своего пребывания в прини­мающем государстве глава одного из аккредитованных в нем дипломатических представительств.

Во вторую категорию сотрудников дипломатических представительств - ад­министративно-технический персонал - входят референты, переводчики, тех­ниче­ские секретари, стенографистки и другой канцелярский персонал, шифро­валь­щики, лица, обслуживающие узлы связи, счетно-бухгалтерские работники и др. Все эти сотрудники не имеют дипломатических паспортов, но командируются на работу ведомством иностранных дел. В отношении привилегий и иммунитетов современное дипломатическое право и национальное законодательство ряда государств делают значительные шаги в сторону приближения статуса этих лиц к статусу дипломатических агентов.

Третья категория - члены обслуживающего персонала представительств. Это - шоферы, уборщицы, лифтеры, повара, вахтеры, садовники и т.д. К ним примы­кает обособленная группа лиц, не входящих в персонал представительств, но ра­ботающих по найму у самих сотрудников посольства - это так называемые част­ные домашние работники (ст.1 Венской конвенции 1961 г.). Члены обслужи­вающего персонала - это в основном граждане государства пребывания.

Дипломатическая миссия (в широком понимании) начинается после дости­же­ния договоренности между государствами об обмене дипломатическими пред­ставительствами в соответствии с установленным порядком. Обычно порядок вступления в должность главы дипломатического представительства происходи в несколько этапов: подбор кандидатуры посла; запрос агремана; издание акта внутреннего прав, оформляющего назначение; выдача верительных грамот; предварительная, по прибытии в страну пребывания, аудиенция у е министра иностранных дел и передача ему копий верительных грамот; вручение во время официальной церемонии верительных грамот главе государства пребывания как завершение процесса аккредитации и начало дипломатической миссии данного представителя - его “личной миссии” на посту посла или посланника; официаль­ное сообщение в печати о состоявшемся вручении верительных грамот.

Запрос агремана - запрос согласия государства предполагаемого пребы­ва­ния на назначение данного лица в качестве посла, посланника или постоян­ного поверенного в делах. В п.1 ст.4 Венской конвенции 1961 г. говориться: “Аккредитующее государство должно убедиться в том, что государство пребы­вания дало агреман на то лицо, которое оно предполагает аккредитовать как главу представительства в этом государстве”. И далее, в п.2 этой статьи указы­вается: “Государство пребывания не обязано сообщать аккредитующему госу­дарству мотивы отказа в агремане”.

После получения агремана посол или посланник, следующий к месту службы, получает подписанный главой его государства и скрепленный визой ми­нистра иностранных дел особый документ - верительные грамоты. Они имеют характер общих полномочий дипломатического представителя, действующих в течение всего периода его пребывания в должности и по всем вопросам, входя­щим в ведение представительства. Верительные грамоты - юридическая основа деятельности главы дипломатического представительства.

С момента вручения верительных грамот, как правило, начинается дипло­ма­тическая миссия главы данного представительства, он считается официально при­ступившим к исполнению своих обязанностей.

Следует отметить иногда встречающуюся особенность дипломатического представительства. Это - институт кумулирования миссии. Под этим термином понимают прежде всего случаи, когда данное лицо представляет несколько стран - свою и некоторое другие страны в третьем государстве. Это международное представительство одного государства другим через свой аппарат.

Венская конвенция 1961 г. (ст.43) предусматривает обстоятельства, вызы­вающие окончание миссии дипломатического агента: а) по инициативе аккреди­тующего государства или самого дипломатического агента (перевод его на дру­гой пост в связи с уходом в отставку и т.д.) - после уведомления в установленном порядке министерства иностранных дел страны пребывания; б) по инициативе государства пребывания - в случае его отказа признавать данного дипломатиче­ского агента сотрудником представительства, как это предусмотрено в п.2 ст.9 Венской конвенции 1961 г., т.е. при объявлении его “персона нон грата” - “нежелательным лицом” (для дипломатического персонала представительства) или лицом неприемлемым (для остальных сотрудников представительства). При­чинами объявления “персона нон грата” могут быть самыми различными, но все они так или иначе связаны с поведением самого дипломата (неуважение к зако­нам государства пребывания, бестактные и оскорбительные заявления и т.п.)

Международное право предусматривает следующие случаи прекращения дея­тельности дипломатических представительств в целом: а) когда дипломатиче­ские отношения между данными государствами разорваны или временно прер­ваны; б) когда между ними возникло состояние войны; в) когда в аккредитующем госу­дарстве или государстве пребывания происходит неконституционная смена власти и не последовало подтверждение готовности поддерживать дипломатиче­ские отношения с новой властью; г) когда одно из двух поддерживавших между собой дипломатические отношения государств прекращает свое существование и, сливаясь с другим, образует новый субъект международного права. 

Функции дипломатических представительств определяются ст.3 Венской конвенции 1961 г.:

- представительство, т.е. выступление от имени своего государства по всем вопросам официальных отношений между двумя данными государствами;

- дипломатическая защита прав и законных интересов аккредитующего го­сударства, его физических и юридических лиц, находящихся на территории страны пребывания данного представительства (но без вмешательства во внут­реннюю компетенцию государства пребывания); 

- ведение переговоров с правительством страны пребывания;

- сбор информации, касающейся страны пребывания и распространение официальной информации, поступающей через представительство от аккреди­тующего государства с помощью законных средств;

- поощрение дружественных отношений между аккредитующим государ­ством и государством пребывания и развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры и науки;

- консульские функции (сравнительно новые).

Из текста Венской конвенции 1961 г. вытекают две основные обязанности дипломатического представительства в отношении страны пребывания: исполь­зовать свои помещения только для официальных целей и вести все официальные отношения с государством пребывания через ведомство иностранных дел и дру­гие ведомства, в отношении которых будет достигнута договоренность. В обя­занность сотрудников дипломатического представительства входит уважение законов и постановлений государства пребывания и невмешательство в его внутренние дела. Дипломату запрещено заниматься в государстве пребывания профессиональной и коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.

Нормы международного права (в том числе и обычные) регулируют осно­вополагающие принципы взаимоотношений дипломатического представитель­ства и принимающего государства в области предоставления первому необходи­мых условий для нормального функционирования. К таким условиям прежде всего относятся: содействие принимающего государства в получении подходящих по­мещений для представительства и его сотрудников (ст.21 Венской конвенции 1961 г.); предоставление сотрудникам представительства свободы передвижения по территории принимающего государства (ст.26 Венской конвенции 1961 г.); предо­ставление свободы сношений дипломатического представительства с ак­креди­тующим государством и его органами как внутри страны, так и за рубежом. Осо­бенное значение имеет последний аспект функционирования представи­тельств. Сношение представительств с аккредитующим государством может осу­щест­вляться как посредством технических средств (телефон, телеграф, телетайп, ра­диопередатчик, факс и т.п.), так и с помощью дипломатической почты, направ­ляемой с профессиональными и непрофессиональными дипкурьерами и лицами, обслуживающими средства связи.

Дипломатический курьер - лицо, надлежащим образом уполномоченное по­сылающим государством либо на регулярной основе, либо для данного случая в качестве курьера ad hoc, которому поручено обеспечить сохранность, доставку и вручение дипломатической почты и который используется для официальных сношений государства со своими миссиями, где бы они не находились. Диплома­тическая почта, “сопровождаемая или не сопровождаемая дипломатическим ку­рьером и используемая для официальных сношений, означает места, содержащие официальную корреспонденцию и документы или предметы, предназначенные исключительно для официального пользования, имеющие видимые внешние знаки, указывающие на их характер”.1

Центральным институтом дипломатического права является институт ди­пломатических иммунитетов и привилегий. Его основой является концепция функ­циональной необходимости иммунитетов и привилегий, поскольку они пре­до­ставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осу­ществления функций дипломатических представительств, представляющих госу­дарства. Об этом, в частности, говориться в Преамбуле Венской конвенции 1961 г. Теория функциональной необходимости берет свое начало из классической доктрины МП (Монтескье, Руссо, Э. де Ваттель). Существуют еще две теории происхождения дипломатических иммунитетов и привилегий. Первая - теория экстерриториальности (внеземельности), сводится к представлению, что послы, если и пребывали физически в другом государстве, в юридическом смысле рас­сматривались как продолжавшие находиться на территории своего суверена и, следовательно, как бы вне территории государства, где они в действительности выполняли свои функции. Вторая - теория представительного характера - наибо­лее ярко выражена в словах великого князя московского Ивана III: “Посол речи говорит и лицо носит государя своего”. “Отец МП” Г.Гроций совместил две эти теории: “... Согласно международному праву, посол представляет особу своего монарха, он находится как бы вне территории того государства, в котором вы­полняет свои функции”.2

Дипломатический иммунитет - особое право дипломатических агентов ино­странных государств на освобождение от местной юрисдикции, непримени­мость к ним мер принуждения, предусмотренных внутренним правом страны пребывания за нарушение ее законов и правил.

Дипломатические привилегии - дополнительные льготы и преимущества, на­правленные на облегчение работы дипломатических представительств и их персо­нала. Если дипломатические иммунитеты представляют собой область пра­вовых гарантий для деятельности дипломатических представительств и их пер­сонала, то дипломатические привилегии связаны с вопросами поддержания ак­кредитую­щего государства в делах церемониального, протокольного характера, которые регулируются в большинстве случаев не с помощью юридически обяза­тельных норм (как иммунитеты), а лишь на основе норм международной вежли­вости или существующих на этот счет в международном общении обычных пра­вил (обыкновений).

Основные дипломатические иммунитеты и привилегии предоставляются соот­ветствующим видам официальных представительств государств и их персо­налу ав­томатически, с момента учреждения таких представительств или с мо­мента при­бытия самих дипломатических агентов, независимо от наличия или от­сутствия спе­циальных соглашений по этому вопросу между государствами-контрагентами.

Ст. 32 Венской конвенции 1961 г. предусматривает возможность отказа от дипломатического иммунитета при соблюдении четырех основных требований:

- от иммунитета могут отказываться не сами дипломатические агенты, а только аккредитующие их государства;

- отказ от иммунитета должен быть всегда определенно выраженным;

- в гражданском судопроизводстве лицо, бесспорно пользующееся иммуни­тетом от юрисдикции страны пребывания, но возбуждающее дело по собствен­ной инициативе, лишается права ссылаться на иммунитет в отношении встреч­ных исков, непосредственно связанных с основным иском;

- отказ от иммунитета от юрисдикции в отношении гражданского или ад­министративного дела не означает отказа от иммунитета в отношении исполне­ния решения, поэтому здесь требуется особый отказ.

Все известные современному международному праву дипломатические им­мунитеты и привилегии делятся на две группы: представительства в целом как органа государства; сотрудников представительства (так называемые личные привилегии иммунитеты).

В группу привилегий и иммунитетов дипломатического представительства входят следующие акты или воздержания от актов:

1. Неприкосновенность помещений дипломатических представительств в соответствии со с. 22 Венской конвенции 1961 г. предполагает с одной стороны обязанность властей страны пребывания воздержаться от всех действий, могу­щих повлечь за собой нарушение неприкосновенности помещений представи­тельства; с другой стороны - активную обязанность принимать любые диктуемые обстановкой меры по предотвращению или ликвидации последствий самочинных действий частных лиц, влекущих за собой противоправное нанесение ущерба иностранным дипломатическим представительствам. Предусмотрена также не­прикосновенность предметов обстановки дипломатических представительств. Таким образом, неприкосновенность представительств носит абсолютный ха­рактер.

2. Неприкосновенность архивов и документов представительства также имеет абсолютный характер. “Архивы и документы представительства,- гово­риться в ст. 24 конвенции,- неприкосновенны в любое время и независимо от их местонахождения”. Неприкосновенность распространяется и на дипломати­ческую почту. Это распространяется и на ситуации, возникающие при разрыве дипломатических отношений и даже при вооруженном конфликте.

3. “Фискальный иммунитет” (налоговые льготы и преимущества, которые более подходят под определение “привилегия”), не являясь безусловно необхо­димым, тем не менее облегчает работу дипломатического представительства. Ст.23 конвенции допускает, правда, исключение: освобождение от налогов не касается таких налогов, сборов и пошлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания. Обычно вопрос об этой привилегии решается на основе принципа взаимности.

4. Таможенные привилегии до вступления в силу конвенции являлись про­явлением международной вежливости. Сейчас п.1 ст 36 Конвенции предусматри­вает, что государство пребывания в соответствии с принятыми им законами и правилами разрешает ввозить и освобождает от всех таможенных пошлин “предметы, предназначенные для официального пользования представитель­ства”.

5. Право представительства пользоваться флагом и эмблемой аккреди­тующего государства на помещениях представительства, а также на его средствах передвижения. Порядок пользования этими символами государствен­ного суверенитета каждое государство определяет в своем законодательстве. (ст.20 Венской конвенции 1961 г.).

6. Почетные привилегии обычно предоставляются на основе принципа взаимности. К ним относятся право на приглашение дипломатических предста­вителей на торжества, юбилеи, парады и другие официальные церемонии в госу­дарстве пребывания; выделение в залах законодательных органов отдельной ложи дипломатическим представителям; право представительства на внеочеред­ную и гарантированную отправку и получение телеграфной и иной корреспон­денции и т.д.

К привилегиям и иммунитетам дипломатического персонала представи­тель­ства относятся:

1. Фундаментальным принципом является личная неприкосновенность ди­пломатических агентов в соответствии со ст. 29 Венской конвенции 1961 г. Он со­держит во-первых, обязанность воздержания частных лиц и органов государства от всякого рода действий, могущих нанести ущерб личности, свободе или досто­инству дипломатического агента (“Личность дипломатического агента непри­косновенна. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме”); во-вторых, - положение, в соответствии с которым “Государство пребы­вания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надле­жащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство”. Гарантии дипломатической неприкосновенности уси­ливаются с возрастанием эффективности применения уголовных норм к преступ­никам, совершившим преступление против личности дипломата, а в МП - с соз­данием новых конвенций (например, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г. и Международная конвенция о борьбе с захва­том заложников 1979 г.).

2. Неприкосновенность частной резиденции дипломатического агента (п.1 ст.30) означает не только постоянное место проживания дипломата, но и времен­ную резиденцию (номер в гостинице). Понятие неприкосновенности частной ре­зиденции предполагает ее распространение на находящиеся в помещении пред­меты, имущество, документы дипломата и т.д. Неприкосновенность жилища не может гарантироваться, если это связано с частнопредпринимательской или коммерческой деятельностью дипломата.

3. Освобождение дипломата от уголовной юрисдикции (п.1 ст.31 конвенции) безотносительно того, действовал ли дипломат при исполнении своих служебных обязанностей или в качестве частного лица.

4. Иммунитеты от гражданской и административной юрисдикции не явля­ются абсолютными. Так, иммунитет не распространяется на случаи, когда к ди­пломатическим агентам предъявляются иски: а) относящиеся к истребованию частного недвижимого имущества, принадлежащего дипломату как частному лицу и находящегося на территории государства пребывания; б) касающиеся на­следования, когда дипломат выступает как исполнитель завещания, хранитель или попечитель наследственного имущества, наследник или отказополучатель (все это - как лицо частное, а не выступающее от имени своего государства); в) относящиеся к профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляе­мой дипломатом вне своих официальных функций, поскольку эта деятельность может быть допущена государством пребывания (ст.42 содержит запрещение такой деятельности в целях личной выгоды),

5. Освобождение дипломатических агентов от обязанности давать свиде­тельские показания в судах страны пребывания о фактах, которые им известны (п.2 ст.31 конвенции 1961 г.).

6. Налоговые льготы предоставляются дипломатическому агенту на тех же основаниях, что и самому представительству.

7. Таможенные привилегии предполагают свободу ввоза и освобождение от уплаты таможенных пошлин за предметы, предназначенные для личного пользования дипломатического агента или членов его семьи, живущих вместе с ним, а также освобождение личного багажа дипломатического агента от тамо­женного досмотра (п. 1 “b” и п.2 ст.36). Однако в крайнем случае при наличии се­рьезных оснований досмотр все же может быть произведен.

8. Другие привилегии, осуществляемые на основе принципа взаимности (например, организация жизни и быта дипломатического представителя на основе обычаев и правил своей страны, право выписывать на свое имя все необ­ходимые издания, включая запрещенные к ввозу в страну пребывания, право иметь в представительстве часовню или церковь своего культа и т.д.)

Члены семей дипломатических агентов получают полные привилегии и им­мунитеты при двух непременных условиях: дипломат и его семья должны про­жи­вать совместно; как и сам дипломат, члены его семьи не должны быть гражда­нами государства пребывания.

Члены административно-технического персонала, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, поль­зуются вместе с членами семей, живущими с ними, неприкосновенностью лич­ности, жилища, фискальным иммунитетом, иммунитетом от уголовной юрисдик­ции, а от гражданской и административной - только в отношении действий, со­вершенных при исполнении служебных обязанностей. Не облагаются тамо­женными пошлинами предметы первоначального обзаведения, адресованные указанным лицам.

Что же касается членов обслуживающего персонала, то они пользуются им­мунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении служебных обязанностей, и освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, по­лучаемый ими по службе. Эти иммунитеты предоставляются им, если они не яв­ляются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно.

Правовое положение специальных дипломатических миссий регулируется в основном обычным правом, часть норм которого, была зафиксирована в Кон­венции о специальных миссиях 1969 г. (вступила в силу 21 июня 1985 г.). Конвен­ция состоит из преамбулы и 55 статей, которые условно можно разделить на три части. Первая часть, охватывающая ст.ст.2-21, содержит положения принципи­ального характера и касается вопросов, связанных с направлением и функциони­рованием специальных миссий. Вторая часть (ст.ст. 2-46) связана главным обра­зом с определением общих преимуществ, привилегий и иммунитетов специальных миссий. Третья часть (ст.ст. 47-55) - положения, воспроизводящие с некоторыми изменениями соответствующие статьи Венских конвенций 1961 и 1963 гг. (уважение законов и постановлений принимающего государства, запрещение за­ниматься в принимающем государстве профессиональной или коммерческой дея­тельностью, недопущение дискриминации, подписание, ратификация и т.д.)

В ст.21 Конвенции 1969 г. предусматривается, что глава государства, воз­главляющий специальную миссию, а также глава правительства, министр ино­странных дел и другие лица высокого ранга, участвующие в специальной миссии, пользуются в принимающем или третьем государстве привилегиями и иммуните­тами, которые признаются за ними МП. Практически конвенция оставляет регу­лирование международных отношений, возникающих в связи с выездом указан­ных лиц в составе специальных миссий, за международным обычаем.

В тех случаях, когда в составе специальных миссий нет лиц высокого ранга, статус этих миссий в принципе аналогичен статусу соответствующих кате­горий персонала дипломатического представительства. Функции, состав и при­вилегии специальных миссий обычно согласуются заинтересованными госу­дарствами.

Вместе с тем в Конвенции 1969 г. закреплены некоторые ограничения иммуни­тетов и привилегий специальных миссий. В частности ее ст. 25 допускает всту­пление в помещения, занимаемые специальной миссией, местных властей в слу­чае пожара или иного стихийного бедствия по существу без согласия главы мис­сии (по этой причине СССР не подписал Конвенцию).

Некоторые отличительные черты имеются в дипломатическом праве в его применении к отношениям государств с международными организациями или в рам­ках международных организаций. В этой области выделяется два аспекта - регу­лирование статуса дипломатических представителей на международных конфе­ренциях и в международных организациях, а также статус должностных лиц международных организаций.

14 марта 1975 г. на конференции ООН в Вене была принята конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организа­циями универсального характера. Она регулирует деятельность четырех видов органов внешних сношений: постоянных представительств государств при меж­дународных организациях, миссий постоянных наблюдателей при международ­ных организациях, делегаций государств в органах международных организаций и на международных конференциях, делегаций наблюдателей в органах между­народных организаций и на международных конференциях.

Для государств-членов учреждение при организации своих постоянных представительств является их правом, но не обязанностью. В ст.6 Венской кон­венции 1975 г. определяется, что в функции постоянных представительств в част­ности входит:

* обеспечение представительства посылающего государства при органи­зации;

* поддержание связи между посылающим государством и организацией;

* ведение переговоров с организацией и в ее рамках;

* выяснение осуществляемой в организации деятельности и сообщение о ней правительству посылающего государства;

* обеспечение участия посылающего государства в деятельности органи­зации;

* защита интересов посылающего государства по отношению к организа­ции;

* содействие осуществлению целей и принципов организации путем со­трудничества с ней и в ее рамках.

 Только принимающее государство вправе дать свое согласие на размещение на его территории штаб-квартиры или отделения той или иной международной органи­зации или отказать в нем. Если такое согласие есть, то оно обычно облекается в форму двустороннего соглашения между организацией и страной ее пребывания. При этом с государством пребывания согласовывается и вопрос о создании при организации постоянных представительств государств-членов. “...Это согласие принимающего государства, полученное однажды, автоматически распростра­няется на все государства, желающие учредить свои постоянные представитель­ства при данной международной организации, и в дальнейшем не требуется в каждом отдельном случае запрашивать его согласие на создание того или иного постоянного представительства”.1 Таким образом аккредитация дипломатических представителей при международных организациях и на международных конферен­циях происходит не в принимающей стране, а в самих организациях и на конферен­циях, содержание функционирования представительств осуществляется в рамках трехсторонних отношений (посылающее государство - организация - принимающее государство).

Из такой особенности вытекают следующие правовые последствия: а) наз­начение представителей не требует получение агремана от организации или принимающего государства, а правовой основой их деятельности являются пол­номочия, которые они вручают генеральному секретарю организации; б) такие представители не могут быть объявлены persona non grata по правилам, приме­няемым к двусторонней дипломатии (однако не означает, что аккредитующее государство не должно отзывать и прекращать деятельность лиц, нарушивших правила поведения и законы страны пребывания по представлению последней доказательства “серьезного и очевидного” нарушения; в) по отношению к ним государство пребывания не может применять принцип взаимности и реторсии.

Привилегии и иммунитеты, которыми пользуется постоянное представи­тельство, в принципе аналогичны дипломатическим. Согласно ст.IV Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 г., представители госу­дарств-членов в главных и вспомогательных органах ООН обладают практиче­ски всеми привилегиями, иммунитетами и льготами, какими пользуются диплома­тические представители. Закрепленный в ст.ст. 28 и 58 Венской конвенции 1975 г. принцип личной неприкосновенности главы и членов дипломатического персо­нала постоянного представительства и делегации в органе и на конференции почти текстуально воспроизводит формулировки ст.29 Венской конвенции о ди­пломатических сношениях 1961 г., но с важным дополнением: предусмотрена также обязанность принимающего государства “преследовать в судебном по­рядке и наказывать лиц, совершивших такие посягательства”.

Объем привилегий и иммунитетов должностных лиц организаций значительно уже в сравнении с дипломатическими. Только Генеральный секретарь ООН, его заместители, а также жены этих лиц и несовершеннолетние дети пользуются при­вилегиями и иммунитетами наравне с дипломатическими представителями. Круг лиц, пользующихся ограниченными привилегиями и иммунитетами в ООН, опре­деляется Генеральным секретарем ООН, о чем затем сообщается правительствам стран-членов ООН. Более широкие иммунитеты и привилегии по сравнению с должностными лицами в штаб-квартире ООН предоставляются экспертам ООН, выезжающим в командировки: иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж; всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими при исполнении служебных обязанностей; неприкосновенность всех бумаг и документов; право пользоваться шифром и получать корреспонденцию посредством курьеров или вализ для сношений с ООН; те же льготы в отношении ограничений на обмен денег, какие предоставляются сотрудникам дипломатических представительств, находящимся во временных служебных командировках; те же иммунитеты и льготы в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатиче­ским представителям.

 

3. Исторически возникновение института консулов связано с развитием контактов между государствами в различных областях жизни, прежде всего в экономике. При этом необходимо было обеспечить хотя бы минимальную защиту интересов граждан одного государства на территории другого. В Древней Гре­ции иностранцы обращались за покровительством к знатным гражданам города - проксенам, которые брали на себя обязанность заботиться о них и защищать их. В средневековье с развитием торговли между странами возник институт тер­риториальных торговых судов, разбиравших дела между иностранными море­плавателями и купцами. Эти суды носили название консульских судов, а судьи назывались консулами. “На основании источников учреждение консульских су­дов как специальных коммерческих, - указывает Ф.Мартенс,- относится к X в., и мы отмечаем их, хоть под разными названиями, в главнейших городах, таких как: Пизе, Амальфи, Венеции, Генуе и т.д.”.1 Консулы долгое время рассматри­вались как выборные или назначаемые государством советники и помощники, призванные оказывать помощь и содействие отечественным купцам и другим частным лицам на территории иностранного государства. За ними практически не признавалось какое-либо право представительства интересов государства как такового. С течением времени, особенно в новое время круг вопросов, входящих в компетенцию консульств расширился. Постепенно сложилась отрасль между­народного права - консульское право.

Консульское право - это совокупность международно-правовых норм, регла­ментирующих деятельность консульских учреждений по защите интересов пред­ставляемых государств в отношениях с государствами пребывания по вопросам главным образом экономического, правового, гуманитарного и культурного харак­тера.

Консульское учреждение - постоянный государственный орган внешних сно­шений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответ­ствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по за­щите интересов своего государства, его граждан и организаций.

Консульские учреждения и дипломатические представительства, несмотря на сближающиеся функциональные характеристики, все же имею немало весомых различий. Если в круг ведения посольства входит все, что касается прав и интере­сов аккредитующего государства на всей территории государства пребывания, то консульство имеет лишь специальную, хотя и весьма широкую компетенцию и действует не на всей территории государства пребывания, на только в пределах отведенного ему консульского округа.  Как правило, консульские округа пред­ставляют собой согласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами.

Посольства поддерживают контакты с центральными органами госу­дарства пребывания, а консульства - лишь с местными, т.е. властями своего кон­сульского округа. При этом посольство аккредитующего государства всегда одно, а консульств может быть несколько.

Для установления консульств необязательно ни признание де-юре, ни на­личие дипломатических отношений. Разрыв дипломатических отношений не вле­чет за собой автоматически разрыва отношений консульских. Так, например, несмотря на то, что у СССР не было отношений до второй половины 80-х гг. с Государством Израиль, в Тель-Авиве, тем не менее периодически работала группа консульских работников. С другой стороны, установление дипломатиче­ских отношений означает, если не оговорено иное, и установление консульских отношений. Эта норма, в частности, содержится в Венской конвенции о консуль­ских сношениях 1963 г. (п.2 ст.2).

  В настоящее время консульская практика знает два вида консульских уч­реждений: консульские отделы дипломатических представительств и самостоя­тельные (отдельные) консульские учреждений. К концу 80-х гг. СССР имел за ру­бежом около 200 консульских представительств, из которых около 70 являлись самостоятельными консульскими представительствами, а остальные - консуль­скими отделами посольств СССР за границей.

Общепринятыми в мировой практике являются следующие классы консуль­ских учреждений:

* генеральные консульства;

* консульства;

* вице-консульства;

* консульские агентства.

Соответственно именуются и главы консульских учреждений. Консулы и вице-консулы, кроме тех, которые возглавляют самостоятельные (соответствующего класса) консульские учреждения, могут входить в состав ге­неральных консульств как обычные должностные лица. В некоторых станах ди­пломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваиваются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями классов консульских учреждений. В СССР консульская и дипломатическая службы с 1918 года были объединены и работникам первой с тех пор стали присваивать дипломатические ранги.

Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в госу­дарстве пребывания.

В соответствии с общим характером деятельности консульства формиру­ется его структура. В составе консульских учреждений всегда есть отделы или во всяком случае сотрудники, занимающиеся таким традиционным для консульств делом, как паспортно-визовые операции, вопросы экономических и культурных связей и т.д.

Под консульским должностным лицом понимается “лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение кон­сульских функций” (п.1 “d” ст.1 Венской конвенции 1963 г.) - генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент, секретарь консульского учреждения, а также лицо, прикомандированное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер). В международно-правовой доктрине чаще употреб­ляется собирательный термин “консул”.

Помимо всего прочего принято различать штатных и нештатных или по­четных консулов. Институт почетных консулов известен мировой практике давно. Нештатный консул не состоит на государственной службе в качестве должност­ного лица. К этому добавляется еще три характерных для нештатных консулов признака: возможность выполнения консульских функций как собственными, так и иностранными гражданами; неполучение нештатными консулами регулярной заработной платы за выполняемые функции; разрешение им, в отличие от штат­ных консулов, заниматься коммерческой и иной приносящей доходы деятель­ностью. Обращение к институту нештатного консула зависит от политической целесообразности и практической необходимости в каждом отдельном случае. Так, например, первое почетное консульство СССР начало действовать в 1990 г. в Боливии.

Членов персонала, выполняющих административно-технические функции или функции по обслуживанию консульства, именуют “сотрудниками консуль­ского учреждения”, либо “работниками обслуживающего персонала”. В ст.1 Вен­ской конвенции 1963 г. они определяются также как “консульские служащие”.

Государства устанавливают консульские отношения в соответствии с принципом взаимного согласия. Консулом может считаться только то лицо, кото­рое должным образом было назначено компетентным органом представляемого го­сударства и признано в этом качестве государством пребывания (ст.10 Венской кон­венции 1963 г.).

Консул должен получить документ, который дает ему соответствующие полномочия и называется консульским патентом. В патенте указывается полное имя назначаемого лица, его гражданство, ранг, занимаемая должность, консуль­ский округ и местонахождение консульства. Это подписываемое в зависимости от принятого в государстве порядка либо министром иностранных дел (как в Рос­сии), либо главой государства свидетельство о назначении направляется в госу­дарство пребывания дипломатическим путем.

Власти государства пребывания, получив консульский патент, рассматри­вают вопрос о допущении консула к исполнению служебных обязанностей в ука­занном консульском округе. Такое допущение или признание консула оформ­ляется обычно путем выдачи экзекватуры, т.е. разрешения государства пребы­вания на отправление консульских функций в данном районе (консульском округе). Порядок и форма выдача экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства. Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на консульском па­тенте. До получения экзекватуры консулу может быть выдано временное разре­шение.

Общепризнанно право государства пребывания отказать в выдаче экзек­ватуры, не мотивируя причин отказа (п.2 ст.12 Венской конвенции 1963 г.).

Начало консульской миссии для главы консульского учреждения определяется моментом выдачи экзекватуры, а для других консульских должностных лиц - уведом­лением о его прибытии с указанием имени, фамилии, должности, по необходимости и ранга и сообщением об этому государству пребывания дипломатическим путем.

Для заведующих консульскими отделами дипломатических представи­тельств, как правило, не требуется направления консульского патента и получе­ния экзекватуры. Они, как и другие сотрудники этих отделов, продолжают оста­ваться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус таковых. Об их назначении извещаются власти государства пребывания.

При изменении пределов консульского округа или класса главы самостоя­тельного консульского учреждения от него требуется получение нового патента и экзекватуры.

В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга опреде­ляется старшинство консула по отношению к другим членам консульского кор­пуса в узком смысле, то есть к главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания. Самый старший по времени и по рангу консул в данном пункте возглавляет консульский корпус, именуясь дуайеном и выполняя в основ­ном церемониальные функции. В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находящихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, нештатных консулов и сотрудников консульских отделов дипломатических представительств.

Окончание миссии консула может иметь место в следующих случаях:

* отзыв консула представляемым государством;

* аннулирование экзекватуры государством пребывания;

* истечение срока консульского патента;

* закрытие консульского учреждения в данном пункте;

* прекращение консульских отношений в целом;

* война между государством пребывания и представляемым государством;

* смерть консула;

* выход территории, где находится консульский округ, из-под суверени­тета государства пребывания.

Согласно ст.23 Венской конвенции 1963 г. консул может быть объявлен persona non grata и перед представляемым государством может быть поставлен вопрос о его отзыве.

Консульские учреждения в современных условиях выполняют роль одного из важнейших каналов практического осуществления принципа сотрудничества между государствами. Об этом свидетельствуют их функции, зафиксированные как в Венской конвенции 1963 г. (ст.5), так и в двусторонних конвенциях о кон­сульских сношениях:

* информирование властей представляемого государства об экономи­ческой, торговой, социальной, культурной, научной и политической жизни станы и округа пребывания;

* информирование находящихся на территории консульского округа со­отечественников о законах и обычаях государства пребывания;

*  учет соотечественников, находящихся на территории консульского округа;

* консультационная деятельность и практическая правовая помощь нахо­дящимся в консульском округе гражданам представляемого государства, пред­ставителям его органов и организаций, а также его военно-морским кораблям, морским и воздушным судам и членам их экипажей;

* паспортно-визовая работа, то есть выдача, возобновление, аннулирова­ние паспортов соотечественников и оформление виз лицам, направляющимся в представляемое государство;

* выполнение функций органов записи актов гражданского состояния;

* нотариальные действия: составление и прием на хранение завещаний граждан своей страны, прием на хранение денег, документов, ценных бумаг и т.д.;

* консульская легализация, то есть установление и засвидетельствование подлинности подписей на документах на документах, исходящих от властей госу­дарства пребывания, и соответствия этих документов его законам и правилам;

* выполнение соответствующих действий по истребованию документов;

* охрана в государстве пребывания прав и интересов несовершеннолетних или лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражда­нами представляемого государства, в особенности когда над ними требуется установление опеки или попечительства;

* меры по обеспечению наследства, открывшегося в стране пребывания (присутствие при описи наследства, участие в принятии мер по его сохранности, представление интересов наследника-согражданина и т.д.);

* совершение необходимых действий по представительству или обеспече­нию представительства соотечественников в судебных или иных учреждениях го­сударства пребывания;

* выполнение поручений следственных или судебных органов представ­ляемого государства.

Консульское учреждение может также в специально установленных и со­гласованных случаях выполнять свои функции от имени и в интересах третьего государства.

Для обеспечения выполнения консульских функций существует целый арсенал средств. Наиболее важное значение имеет свобода сношений консульского уч­реждения с центральными органами внешних сношений представляемого госу­дарства, а также с другими дипломатическими и консульскими представи­тельствами своей страны. Для этого существуют специальные средства связи (дипломатические и консульские курьеры, вализы) и обычные средства связи (телеграф, телефон).

В соответствии с ст.34 Венской конвенцией 1963 г. государство пребывания должно обеспечить всем работникам консульского учреждения свободу пере­движений и путешествий по его территории, “поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности”.

Важное значение имеет также положение, содержащееся в ст.28  Венской конвенции 1963 г.: “Государство пребывания должно предоставлять все возмож­ности для выполнения функций консульского учреждения”.

По аналогии с дипломатическими иммунитетами и привилегиями консуль­ские иммунитеты и привилегии определяются как особые льготы, права и преиму­щества, предоставляемые иностранному консульскому представительству и его официальному персоналу в объеме, определяемом договорными и обычными нормами международного права и законодательством государства пребывания.

Исторически сложившимся и в этом смысле “классическим” остается в практике ряда государств взгляд на консульства как на учреждения, пользую­щиеся ограниченными (по сравнению с посольствами) привилегиями и иммуните­тами. Как правило, и личная неприкосновенность, и иммунитет консулов от юрисдикции государства пребывания гарантируются не во всех случаях, а только тогда, когда совершаемые ими действия не выходят за рамки служебных обязан­ностей, их официальных функций. Такой функциональный подход является глав­ным отличительным признаком консульских привилегий и иммунитетов по срав­нению с дипломатическими.

Другой тенденцией в консульском праве является сближение содержатель­ной стороны дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов.

Так же как и в случае с дипломатическими консульские иммунитеты и при­вилегии подразделяются на привилегии и иммунитеты консульских учреждений и привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц.

Наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений, которая предполагает запрет доступа местных властей в помещения, зани­маемые консульствами и производство а них каких-либо действий принудитель­ного характера (обыск, арест и т.д.) без согласия главы соответствующего ди­пломатического или консульского представительства. Однако п.2 ст.31 Венской конвенции 1963 г. делает исключение из общего правила, допуская порядок, по которому власти государства пребывания могут и без согласия главы консуль­ства вступать в помещения представительства “в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты”.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документы консульств в любое время и независимо от их местонахождения. Правда п.3 ст.35 Венской конвенции 1963 г. предполагает возможность вскрытия консульской вализы “в тех случаях, когда компетентные власти государства пребывания имеют се­рьезны основания полагать, что в вализе содержится что-то другое, кроме кор­респонденции, документов или предметов”, которые квалифицировались конвен­цией как “официальные”.

К числу привилегий консульского учреждения относятся: налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможенные привилегии, анало­гичные дипломатическим; право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке пред­ставляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Исторически сложилось так, что в доктрине, и в практике государств кон­сулы первоначально рассматривались как лица, подлежавшие юрисдикции того государства, в котором они выполняли свои функции (исключение составляли ре­жим капитуляций и связанная с ним консульская юрисдикция на Востоке).

В настоящее время личная неприкосновенность консулов признается большинством государств, но она не простирается так далеко как у дипломатов, не носит абсолютного характера. В соответствии со ст.41 Венской конвенции 1963 г. консулы не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключе­нию иначе, как на основании постановлений компетентных властей за соверше­ние тяжких преступлений. При выполнении своих функциональных обязанностей консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции страны пребывания, кроме некоторых гражданских исков.

Согласно ст.44 Венской конвенции 1963 г., консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут применяться никакие меры взыскания или наказания.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные привилегии (освобождение от таможенного до­смотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от воен­ной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения уста­навливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на исполь­зуемых им в официальных целях транспортных средствах и т.д.

Большое значение в определении консульских иммунитетов и привилегий имеют двусторонние соглашения, которые очень часто основаны на принципе взаимности.