Популярное за неделю

{featured_books}
Советы адвоката. Информация о клубе.
zabolotnyy.ru
adhdportal.com

5. Федерализм и национальные меньшинства

1 2 3 4 5 6 

Развитие событий не только в России, но и во всем мире, го­ворит о том, что защита интересов национальных меньшинств была и остается одной из острых и актуальных проблем совре­менности. Объективный характер процессов интеграции, интерна­ционализации в обществе отнюдь не является гарантией автома­тизма их действия, обязательных успехов. Как ни парадоксально, но распад крупных многонациональных государств, в том числе Советского Союза, проходящий нередко на фоне лозунгов борь­бы с имперскими порядками, утверждения национального равно­правия, не только не снял проблемы национальных меньшинств, но во многом их обострил. Дело дошло в ряде случаев до серьез­ных межэтнических столкновений, даже до вооруженных конф­ликтов.

Впрочем, обострение ситуации можно было при желании про­считать заранее. В условиях, когда не остается этнически чистых регионов и население повсеместно, как правило, многонациональ­но, процессы государственного самоопределения наций, рассмат­риваемых в качестве титульных, каждый раз затрагивают судь­бы других этнических групп, проживающих на территории вновь создаваемых или повышающих свой конституционный ранг госу­дарственных образований. Там, где такие процессы не нарушают принцип национального равноправия, уважения законных инте­ресов всех этнических групп, процессы государственного само­определения идут спокойно. Но там, где усиливается национа­лизм, проводятся в жизнь лозунги приоритета одной нации над другой (или другими), возникают самые серьезные осложнения. Они порождаются попытками открытого или замаскированного вытеснения национальных меньшинств с ведущих позиций в эко­номике, политике, государственном аппарате и даже ограничения национально-культурных прав. «Инородческое» происхождение становится ограничителем в профессиональной карьере людей. Не исключены проявления дискриминации в правовом регулиро­вании имущественных отношений, пенсионном обеспечении, пре­доставлении гражданства. Опасность тем более велика, что на­циональные меньшинства, разочарованные своим положением в рамках новых государственных образований или в связи с изме­нением конституционного статуса того или иного субъекта феде­рации, выдвигают свои ответные политические требования само­определения либо обращаются за защитой непосредственно к на­роду, частью которого они являются.

Предваряя рассмотрение проблемы по существу, следует ска­зать о том, что в науке до сих пор нет общепринятого понятия «национальное меньшинство». Да и «большинство» не имеет чет­кого и достаточно полного определения. Не случайно, что в раз­личных странах термин «меньшинство», в особенности «нацио­нальное меньшинство», трактуется зачастую произвольно, в зави-симоти от сложившейся ситуации, подлежащей урегулированию. Немалое значение имеют такие факторы, как численность мень­шинств и их удельный вес в жизни общества, исторические тра­диции и политическая острота ситуации, социально-экономиче­ский фон и развитость демократии. Если обратиться к опыту международного сообщества, то проблемы меньшинств сводились первоначально к борьбе против расизма, особенно против поли­тики апартеида. Еще в 1965 г. Генеральная Ассамблея ООН при­няла Международную конвенцию о ликвидации всех форм расо­вой дискриминации. Эта Конвенция вступила в силу в 1969 г., после того как 27 государств, в том числе СССР, ратифицирова­ли ее или присоединились к ней. Согласно Конвенции, государ­ства-участники приняли соответствующие обязательства, в част­ности не совершать в отношении лиц, групп или учреждений ка-•ких-либо актов или действий, связанных с расовой дискримина­цией. В последующем проблема была поставлена значительно шире. Запрещение дискриминации распространилось на все мень­шинства, особые права которых формулировались достаточно по­дробно.

О правовой защите меньшинств говорилось в Международном

пакте о гражданских и политических правах, принятом Генераль­ной Ассамблеей ООН в 1966 г. Пакт устанавливал, что в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою ре­лигию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным язы­ком (ст. 27). Среди других международно-правовых документов вопросы, касающиеся меньшинств, затрагивала также Конвенция о правах ребенка (1989 г.).

Как по времени принятия (это самое новое «слово»), так и ,йо содержанию обращает на себя внимание Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиоз­ным и языковым меньшинствам. Этот документ утвержден Гене­ральной Ассамблеей ООН в декабре 1992 г. В Декларации отме­чается, что поощрение и защита прав лиц, принадлежащих к на­циональным или этническим, религиозным и языковым меньшин­ствам, способствует политической и социальной стабильности го­сударств, в которых они проживают. Государства, сказано в ст. 1, охраняют на своих соответствующих территориях существование и национальную или этническую, культурную, религиозную и язы­ковую самобытность меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности.

Человеческое измерение федерализма проявляется в том, что он способствует развитию и защите прав меньшинств одновремен­но в нескольких направлениях. Первое из них — восприятие Российской Федерацией общепризнанных принципов и норм международного права. Характерно, что современный российский подход к их включению в правовую систему федеративного госу­дарства по сравнению с прежним, «советским» подходом изме­нился кардинальным образом. Статья 15 (4) Конституции РФ признает, что общепризнанные принципы и нормы международно­го права и международные договоры Российской Федерации яв­ляются составной частью ее правовой системы. Если международ­ным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между­народного договора.

Отмечая значение международно-правового регулирования, не­обходимо вместе с тем уделить главное внимание развитию внут­ригосударственного законодательства как федерации, так и ее субъектов. К последней группе относятся безусловно не только законы республик в составе Российской Федерации, но и норма­тивные акты, принимаемые в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге, автономной области и автономных округах. Основой распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов федерации является Конституция Российской Федерации.

В настоящее время это распределение выглядит следующим образом. Регулирование и защита прав и свобод человека и граж­данина, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 (п. в)). К со­вместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти 'субъектов федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, прав националь­ных меньшинств (ст. 72 (п. б)).

Итак, ключом решения проблемы распределения полномочий в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств стало отнесение регулирования этих вопросов к ведению Российской Федерации, а защиты прав и сво­бод человека и гражданина и прав национальных меньшинств—к сияю Российской Федерации, а также к совместному ведению хийокой Федерации и ее субъектов. Органы власти субъектов »дерации участвуют в осуществлении данных полномочий в пре-лах и формах, установленных федеральной конституцией и фе-ральными законами

Надо сказать, что в мировой практике далеко не всегда при-аются коллективные права национальных меньшинств Тщет-1ми были бы поиски таких прав в Конституциях США, Герма-[и, Швейцарии. Что это? Игнорирование проблемы или призна-;е ее практической незначительности? Скорее последнее. Харак­терно, что, например, в Канаде, где вокруг франкоязычного насе­ления, составляющего большинство в Квебеке, а также частично "Аборигенов часто складывается кризисная ситуация, Конституция З&одержит положения, касающиеся этнических и языковых мень­шинств.

,   Национальные меньшинства в России отличаются друг от дру-'(•а по многим показателям Очень трудно иметь дело с некой ус­редненной моделью, рассматривать проблемы умозрительно, в

-отрыве от реальных условий. Есть многочисленные и малочислен­ные национальные меньшинства. Характерной чертой российской ^ 'действительности является наличие в республиках в составе фе­дерации крупных и компактных групп русского и русскоязычного ^населения. В Кабардино-Балкарии, например, русские составляют 30% населения, тогда как одна из титульных наций — балкар-

*цы — всего 9%. Одни национальные меньшинства проживают "Компактно, другие распылены по разным регионам. Так, татар-' 1Ская диаспора в настоящее время существует помимо Татарста­на в Башкортостане, Марий-Эл, Чувашии и Ульяновской области. 1Свои особенности привносят и история, язык, культура, религия, Л^ографическое положение.

"'i Нельзя не учитывать региональные условия Особенно острая Ситуация отмечается в Дагестане, где проживает большое коли­чество различных народов и национальных меньшинств. Сувере-^"рйзация республик, сопровождавшаяся распадом «двухнациональ-^||их» структур, превратила в национальные меньшинства новые "уппы населения. В бывшей Чечено-Ингушетии, например, оста-сь десятки тысяч людей, которые стали гражданами другой публики: ингуши в Чечне и, чеченцы в Ингушетии.

Решение проблем развития национальных меньшинств сегодня многом предопределяется ходом экономических реформ, про-сами демократизации государственной жизни и одновременно еобразием хозяйственного, социально-политического и духов-о развития самих национальных меньшинств. С одной сторо-, в Российской Федерации гарантируется единство экономиче-рго пространства, поддержка конкуренции, свободное переме->»ие товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономиче->й деятельности (ст. 8 Конституции РФ). Наряду с этим, с дру-• стороны, необходима поддержка региональных и националь-традиций в ремесле, сельском хозяйстве, создание местных банков, промышленных ассоциаций, кооперативов. Аграрные пре Образования требуют пристального внимания к характеру сель ского хозяйства, землепользования, заселенности территорий. Во многих регионах открываются широкие возможности для туризма

Опыт показывает, что национальные меньшинства обычно со­циально защищены слабее, чем титульные нации. Тем более важны меры, направленные на выравнивание условий жизни, по­лучение образования и профессиональной подготовки, обеспече­ние занятости. Это позволит предотвратить разделение населения на этнические общины, имеющие неодинаковый социальный ста­тус, а следовательно, заранее снять напряженность и конфликты, неизбежные при подобной стратификации.

В сфере духовной жизни также появляются новые, очень серьезные проблемы. Речь идет о том, чтобы развитие государст­венных языков в республиках не вытеснило языки национальных меньшинств.

Отдельного разговора заслуживает вопрос о русском и рус­скоязычном населении в республиках и автономиях в составе Российской Федерации. Строго говоря, такое население — это на­циональные меньшинства, которые отвечают всем критериям дан­ного понятия. Но изучая их положение, никоим образом не сле­дует игнорировать по крайней мере два немаловажных обстоя­тельства. Первое состоит в том, что в большинстве «нерусских» субъектов федерации данное национальное меньшинство факти­чески является большинством населения Из 21 республики на территории федерации только в 7 республиках титульная нация составляет большинство населения, в остальных преобладает рус­ское или в целом русскоязычное население. Другое обстоятель­ство относится к сфере социальной психологии. В недалеком про­шлом русские рассматривались повсеместно как доминирующая нация, старший брат или первая среди равных Были другие определения, превратившиеся в идеологические стереотипы Хо­тя, как отмечалось выше, русские отнюдь не были привилегиро­ванной нацией ни в каком плане и не имели никаких преиму­ществ, в особенности правовых. Более того, они не наделялись многочисленными льготами подобно другим нациям. Однако рус­ское население в любом случае не могло сетовать на дискрими­нацию в прежних автономных образованиях. Отдельные проявле­ния национализма на местах не были исключены, но они не опре­деляли общую ситуацию.

Ныне русское и русскоязычное население значительно острее и чаще ущемляется со стороны националистических и сепаратист­ских сил, особенно если последние овладевают органами государ­ственной власти. Порой русские вытесняются из сферы управле­ния, ограничиваются в возможностях заниматься бизнесом, при­обретать имущество, а то и вообще вынуждаются к отъезду. Су­жается сфера применения русского языка, ограничивается обуче­ние на русском языке. Такого рода политика закономерно вызывает ответную реакцию как среди русского населения в респуб-"дйках и автономиях, так и в основном массиве русского народа. 4 Что же требуется для того, чтобы успешно решить проблемы, цвсающиеся русского населения в республиках и автономиях ^ссийской Федерации? Учитывая их многообразие и сложность, обходимо обеспечить прежде всего комплексный подход к ним, ^считанный на долговременную перспективу. В полной мере яжна быть учтена специфика условий, в которых проживает 'еское население, и в частности то обстоятельство, что в боль-единстве республик это преимущественно городское  население, Нанятое в промышленности, науке, высшей школе Развитие

Soro самоуправления должно учитывать национальный состав еления, а для этого располагать расширенными правами и ма-иальными возможностями В этой связи нельзя оценить иначе Как необоснованные идеи введения на выборах неких преиму­ществ для титульных наций.

Весьма актуальными в ряде регионов России стали проблемы развития казачества. Восстановлены во многом его прежние ор­ганизационные структуры, система управления через выборных атаманов. Казачество существует в Нижнем Поволжье, на Ку­бани, в Сибири, на Урале и в некоторых других регионах Воз­рождение казачества связано с появлением ряда правовых актов, предусматривающих для них не только свое самоуправление, но и особый порядок землепользования, прохождения военной служ­бы, создания своих культурных центров.

Развитие национальных меньшинств вновь выдвигает на пер­вый план проблему соотношения национально-территориальной и национально-культурной автономии. Это не означает, что возмож­ности государственных форм организации нации и национальных меньшинств полностью исчерпаны. Но именно для национальных меньшинств, особенно там, где наблюдается смешанный характер населения, национально-культурная автономия представляет наи­более целесообразное решение проблемы сохранения и развития своей этничности. Национально-культурная автономия способст­вует организации собственных культурных и образовательных центров, сети детских учреждений, школ и театров, в которых используется и развивается родной язык, поддерживается нацио­нальное искусство, сберегаются национальные традиции, особен­ности быта Национально-культурная автономия создает предпо­сылки для развития контактов с основным массивом нации, с другими группами соплеменников. И наконец, такая форма авто-^'Вомии не только не исключает, а, наоборот, предполагает исполь­зование возможностей демократической системы управления для 1редставительства и реализации интересов национальных мень-[инств в органах государственной власти.