3.4.2. Стратегічне управління та формування програми діяльності органу державної влади

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 

Термін «стратегічне управління» виник на початку 70-х років минулого століття як засіб відокремлення управління, що здійснюється на вищому рівні. Сутність стратегічного управління полягає в тому, що основою стратегічних рішень постає визначення поведінки організації в поточний момент, який при цьому розглядається як початок майбутнього. Таким чином, рішення визначається обставинами, які виникли, але в той же момент воно передбачає, що його виконання має надати відповідь не тільки на виклик із зовнішнього середовища, а й забезпечити можливість подальших успішних реакцій на зміни навколишнього середовища.

Великий внесок у розробку методології стратегічного управління зробили І. Ансофф, П. Друкер, X. Мінцберг і М. Портер. Взаємозв'язок між системою управління та зовнішнім середовищем є сутнісною характеристикою змісту стратегії розвитку. Так, X. Мінцберг зазначає, що «формулювання стратегії включає інтерпретацію середовища та розвиток послідовних моделей в потоці організаційних рішень»2. Е. Боумен розглядає стратегію як «інституціональну сферу, що має справу переважно з відносинами між організацією та її навколишнім середовищем»3.

1 Карлофф Б. Деловая стратегия: Пер. с англ. — М.: Экономика, 1991. — С. 144—146.

2 Mlntzberg H. The Structering of Organization. — Prentice Hall, 1979. — P. 25.

3  Bowman E. Epistomology, Corporate Strategy and Academy. — Sloan Management Review, 1974.

 

288                                                                                             Розділ 3.4

О.С. Віханський наводить таке визначення стратегічного управління1: «Стратегічне управлінняце таке управління організацією, що спирається на людський потенціал як основу організації, орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів, гнучко реагує та проводить відповідні своєчасні зміни в організації, що відповідають виклику зі сторони оточення та дають змогу отримати конкурентні переваги, які в сукупності надають можливість організації відповідати потребам споживачів у довгостроковій перспективі, досягаючи при цьому своїх цілей».

Доцільно виокремити певні характерні риси стратегічного управління, що випливають з цього визначення.

Стратегічне управління — це управління організацією. Тим самим засвідчується, що стратегічне управління здійснюється вищим керівництвом певної організації як суб'єктом управління. Сама організація є об'єктом управління. Виокремлення суб'єкта та об'єкта управління встановлює певний комунікативний зв'язок між ними, що зумовлює факт реагування об'єкта на управлінські впливи з боку суб'єкта. Водночас і суб'єкт, і об'єкт інтегровані в одну організацію, тобто в єдиний континуум. Стратегічне управління передбачає цілеспрямований вплив суб'єкта управління на об'єкт.

Спираючись на людський потенціал організації, стратегічне управління впливає на свідомість, поведінку та діяльність особи як члена організації, так і особи — споживача продукту організації. Ця ознака одразу активізує здобутки шкіл управління, пов'язані з людським фактором. Цим самим стратегічне управління орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів, що ще раз підкреслює його цілеспрямований вплив, а також засвідчує, що діяльність організації зумовлена запитами, які йдуть зовні щодо неї. Відповідно, призначення діяльності має трансформуватись у цілі діяльності організації, які відповідають потребам споживачів.

Стратегічне управління зумовлює необхідність постійного гнучкого реагування організації на зовнішні впливи,

1 Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарики, 2000. — 296 с.

 

Стратегічне та ситуаційне управління                                                 289

своєчасно змінюючи внутрішні характеристики організації з метою адаптації до викликів зі сторони оточення.

При цьому стратегічне управління має забезпечити здобуття конкурентних переваг для організації. Останнє означає, що результат діяльності організації, по-перше, настільки цікавий для споживача, що він готовий оплатити його отримання, та, по-друге, споживач готовий отримувати цей результат саме від цієї організації, а не від якої-небудь іншої.

Чинною ознакою стратегічного управління є також властивість організації внаслідок попередніх ознак відповідати потребам споживачів у довгостроковій перспективі.

Наведені риси стратегічного управління збігаються з рисами державного управління, що є похідними з визначення категорії останнього, а саме:

— державне управління — цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією1.

Важливою особливістю концепції стратегічного управління є те, що враховуючи та інтегруючи економічні й соціальні пріоритети держави, а також еволюційний характер розвитку державного управління, слід зосередити увагу на прагматичній природі механізму прийняття рішень і пов'язаною з цим орієнтацією на вибір дій, що гармонізують різнопланові цілі при посиленні зовнішньої нестабільності та обмеженості ресурсного потенціалу.

Стратегічне управління забезпечує організацію:

• методологією формулювання, запровадження, моніторингу та адаптації до зовнішніх впливів стратегії розвитку;

1 Оболенський О. Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо організації та функціонування. — Хмельницький: Поділля, 1999. — 294 с

 

290                                                                            Розділ 3.4

•   інструментарієм для координації та інтегрування заходів, що часто-густо можуть бути диверсифікованими, з метою досягнення цілей організації;

•   засобами передбачення ризиків зовнішніх впливів та адаптації до них.

Головною причиною використання методів стратегічного управління є доведена на практиці їх спроможність забезпечити довгострокову результативність і ефективність.

Досвід запровадження принципів і методів стратегічного управління в діяльності структур органів влади та бізнесі дає змогу виокремити такі позитивні аспекти його впливу на результативність діяльності1.

1. Стратегічне управління передбачає реалістичну модель майбутніх результатів з урахуванням призначення2 організації та дає змогу коригувати стратегії з метою досягнення наперед визначених цілей.

2. Процес стратегічного управління забезпечує чітке усвідомлення цілей діяльності організації та її структурних підрозділів управлінцями всіх організаційних рівнів і підвищує мотивацію їх діяльності.

3.   Цілі діяльності організації декомпозуються на відповідні підцілі, завдання та функції конкретних структурних одиниць організації.

4. Стратегічне управління сприяє посиленню зв'язків між організацією та зовнішнім середовищем, між структурними підрозділами самої організації, поліпшує внутрішню координацію діяльності.

5.  Стратегічне управління конкретизує завдання кожного структурного підрозділу організації, кожного працівника, стимулює їх до кооперативного підходу у вирішенні проблем.

6. Стратегічне управління дає змогу інтегрувати поведінку індивідуумів і колективів усередині організації.

1 Деякі з указаних позитивних аспектів впливу стратегічного управління на результативність діяльності наведено в: Стратегическое управление: принципы и международная практика / Под ред. В.А. Белошапки. — К.: Абсолют-В, 1998. — 352 с.

2 Багато вчених і практиків трактують призначення організації як місію організації.

 

Стратегічне та ситуаційне управління                                                 291

7.  Стратегічне управління спрямоване на підвищення якості управлінських рішень, що зумовлено всебічним аналізом і врахуванням значної кількості релевантних факторів і альтернативних варіантів розвитку.

8.  Стратегічне управління забезпечує здатність до змін, стимулює управлінців до різноманітних обґрунтованих новацій, передбачає формування підходів, що орієнтуються на пошук переваг від зовнішніх впливів, а не на традиційні захисні реакції.

9.  Стратегічне управління забезпечує раціональне використання ресурсів.

Процес стратегічного управління потребує творчого, а точніше, науково обґрунтованого підходу. За Дж. Месоном1, «стратегічне управління не є механістичною та жорстко формалізованою діяльністю. Воно творче, неперервне та гнучке. Іншими словами, це мистецтво, що передбачає стратегічне мислення».

Для органів державної влади та місцевого самоврядування можна запропонувати такі етапи запровадження методології стратегічного управління.

1.  Визначення призначення (місії) органу.

2. Оцінювання умов і факторів зовнішнього середовища.

3. Цільовий, функціональний, організаційний та ресурсний аналіз діяльності органу.

4. Формулювання цілей діяльності органу.

5.  Формування стратегії.

6.  Реалізація стратегії з одночасним моніторингом.

7.  Оцінка досягнення результатів. Розглянемо ці етапи.

Визначення призначення (місії) органу. Розробка призначення органу влади чи органу місцевого самоврядування є першим етапом стратегічного управління.

Як уже згадувалося, призначення органу (його місія) визначається положеннями Конституції держави та відповідними законодавчими актами. Виокремлення цих положень дасть змогу конкретизувати сферу діяльності, визначить певні конституційні та законодавчі принципи, форми та методи функціонування.

1 Mason J. Developing Strategic Thinking // Long Range Planning. — Vol. 19. — June 1986. — P. 72—80.

 

292                                                                                             Розділ 3.4

Зміст призначення базується на таких складових:

•  призначення має бути сформульоване на підставі конституційних і законодавчих положень у достатньо простій і сприйнятній формі1;

•  основою призначення є задоволення певних інтересів і потреб споживачів, надання управлінських послуг на рівні держави або відповідної громади;

•  призначення має базуватися на цінностях суспільства і держави, враховувати напрями розвитку цивілізації;

•  призначення має віддзеркалювати довгострокову перспективу розвитку надання зазначених послуг;

•  призначення має дати відповідь, чому саме ці послуги мають надаватися органами державної влади або органами місцевого самоврядування і не можуть бути делеговані недержавним організаціям.

Роль призначення полягає в тому, що воно:

— орієнтує в одному напрямі інтереси та очікування споживачів послуг і їх виробників;

—  визначає цілеспрямованість діяльності органу, що віддзеркалює, на реалізацію яких конституційних або законодавчих положень вона спрямовується;

— встановлює філософію органу, що виявляється в цінностях, принципах, методах діяльності органу;

— підпорядковує «внутрішні» інтереси потребам споживачів послуг;

—  встановлюється відповідність між очікуваннями споживачів, які сприймають орган зовні, та очікуваннями співробітників органу.

Не менш важливим є факт, що працівники органу усвідомлюють не тільки те, що їм необхідно робити, а й для чого.

Розуміння призначення полягає у визначенні філософії та змісту існування органу.

Філософія органу визначає цінності, принципи та методи діяльності, а також організаційно-правовий статус органу. Зміст

1 Наведене обмеження винятково важливе для забезпечення інформування широких верств населення та забезпечення прозорості діяльності органу.

 

Стратегічне та ситуаційне управління                                                 293

існування — це сформульоване положення про те, для чого та чому існує орган, у чому відмінність цього органу від інших.

Філософія та зміст існування практично не змінюються в часі.

Чітке уявлення призначення органу та законодавче його закріплення забезпечуватимуть стабільність державного апарату та стабільність державної служби.

Оцінка умов і факторів зовнішнього середовища. Аналіз зовнішнього середовища складається з двох складових: аналізу цільового середовища (task environment) та аналізу мак-росередовища (macro-environment). Перший ґрунтується на результатах розробки призначення органу. Це означає, що цілі діяльності органу визначаються у формалізованому вигляді, без конкретизації діагностичності критеріїв їх досягне, ння. Він передбачає аналіз цілей на пріоритетність і доцільність, тобто необхідність задоволення відповідних інтересів та потреб юридичних і фізичних осіб на відповідному організаційно-правовому рівні державного управління.

Аналіз макросередовища1 охоплює політичні, економічні, соціальні, культурні, технологічні, екологічні та інші фактори, що можуть сприяти або загрожувати розвитку відповідної сфери управління.

Цільовий, функціональний, організаційний та ресурсний аналізи діяльності органу. Ці аналізи проводяться на підставі реальних даних функціонування органу.

Цільовий аналіз має засвідчити наявність і правильність визначення діагностованих (тобто таких, що мають чітко виражений критерій оцінки діяльності), науково обґрунтованих (перспективні напрями діяльності органу влади визначені на підставі прийнятих результатів наукових досліджень) і підтриманих громадськістю (наявність, зокрема, результатів незалежних соціологічних досліджень або інших методів вивчення громадської думки) цілей функціонування органу, що мають визначатися відповідними (програмою

1 Аналіз основних факторів макросередовища, як правило, називають PEST-аналізом (Р — political and legal environment (політико-правове середовище), Е — economic environment (економічне середовище), S — sociocultural environment (соціально-культурне середовище), Т — technological environment (технологічне середовище)).

 

294                                                                                             Розділ 3.4

діяльності Кабінету Міністрів України, національними, державними, галузевими, регіональними, місцевими тощо) програмами (планами) діяльності.

Функціональний аналіз передбачає нормативно-правову конкретизацію завдань і функцій органу, її зіставлення з реальною діяльністю органу.

Цільовий та функціональний аналізи надають можливість проведення організаційного, у тому числі структурного, аналізу діяльності. При цьому проводиться не тільки аналіз організаційної структури органу, а й аналіз технологічних і регламентних процесів прийняття управлінських рішень та надання відповідних послуг юридичним і фізичним особам.

Наведені види аналізу закладають базу для проведення аналізу ресурсного забезпечення. При цьому, аналізу підлягають правовий, фінансові, матеріальні, інформаційні, кадрові та інші ресурси, необхідні для реалізації призначення органу.

Інтегрування результатів оцінки факторів зовнішнього середовища, а також сукупного (цільового, функціонального організаційного, ресурсного) потенціалу органу в науковій літературі зі стратегічного управління отримало назву SWOT-аналіз (S — strengths (сильні сторони), W — weaknesses (слабкі сторони), О — opportunities (можливості), Т — threats (загрози)).

Цим практично завершується процес визначення призначення організації та проведення аналізу. Подальший процес стратегічного управління спрямовано на формування стратегії діяльності.

Формулювання цілей діяльності органу. На засадах проведеного SWOT-аналізу можна перейти до формування пропозицій щодо цілей функціонування органу.

Цілі — це конкретний стан окремих показників діяльності органу в певний момент часу, досягнення яких є бажаним і на досягнення яких спрямована діяльність органу. Цілі мають максимально повно віддзеркалювати призначення та охоплювати всі аспекти діяльності органу.

Вони є визначальними характеристиками щодо планування діяльності, побудови організаційної структури на базі цільової та похідної від неї функціональної структури, ресурсного забезпечення діяльності, мотивації та оцінки як

 

Стратегічне та ситуаційне управління                                                 295

функціонування органу взагалі, так і його окремих структурних підрозділів і працівників.

Цілі діяльності державного органу можна класифікувати як стратегічні, тактичні та оперативні. Базою для перших є конституційні та законодавчі положення, легітимізовані програми діяльності вищих посадових осіб держави, уряду, представницьких органів. Стратегічні цілі декомпозуються в тактичні, характерною ознакою яких є їх конкретизація і деталізація в часі (коли виконувати) та просторі (хто і що виконує). Оперативні цілі визначають зміст і характер повсякденної діяльності структурних підрозділів органу та його працівників.

Цілі, як правило, поділяються на довгострокові та короткострокові. Вони суттєво відрізняються за змістом. Досвід розвинутих країн світу, що запровадили стратегічне управління, зокрема СІЛА, засвідчує, що кількість стратегічних (довгострокових) цілей діяльності органу не може перевищувати шести.

При цьому на цілі накладаються певні обмеження. Вони мають бути:

•  конкретними (specific);

•  вимірюваними або діагностованими (measurable);

•  такими, що можуть бути досягнутими (achievable);

•  релевантними (relevant);

•  визначеними в часі (timed).

Формування стратегії. Є два протилежних підходи щодо розуміння процесу вироблення та реалізації стратегії. Перший базується на чіткому визначенні кінцевого стану сфери управління, що має бути досягнутий через певний проміжок часу. Далі визначаються всі заходи, що мають бути реалізовані для досягнення зазначених цілей, створюється план дій із зазначенням термінів. Такий підхід до розуміння стратегії притаманний централізованій плановій економіці. При такому розумінні стратегія — конкретний довгостроковий план досягнення конкретної довгострокової мети, а вироблення стратегії — це визначення цілі та створення довгострокового плану.

Стратегія функціонування органу в ринкових умовах має нести в собі можливість отримання переваг від змін. Це визначальна парадигма другого підходу до розуміння категорії

 

296_______________________________________________Розділ 3,4

«стратегія». За О.С. Віханським1 стратегія — «це довгостроковий якісно визначений напрям розвитку організації, що належить до певної сфери, засобів і форм її діяльності, системи взаємовідносин усередині організації, а також позиції організації щодо оточуючого середовища, що приводить організацію до її цілей».

Таке розуміння стратегії визначає напрям розвитку як домінанту стратегічного управління. При цьому напрям розвитку обов'язково, крім змістової складової, характеризується певною однією ціллю, вимоги до якої наведено вище.

Поряд зі стратегією в стратегічному управлінні органу велику роль відіграють правила (policy), що визначають процедурні (технологічні) аспекти його діяльності та не мають цільового начала.

Вони мають переважно обмежувальний або рекомендаційний характер і встановлюють межі діяльності та поведінки органу, спрямовуючи тим самим орган на реалізацію визначеної стратегії.

Реалізація стратегії з одночасним моніторингом. Ця стадія становить собою процес трансформації стратегії в конкретні дії органу шляхом розробки цільових програм, формування відповідних функціональних і організаційних структур, відповідного ресурсного забезпечення. Цей процес може передбачати зміни в структурі, навіть у системі управління органом.

Важливою особливістю реалізації стратегії є те, що в цей період можуть виникнути не тільки складнощі внаслідок поганого виконання добре розробленої стратегії, а й проблеми, викликані негативними зовнішніми впливами. Це потребує спрямування (навіть коригування) реалізації стратегії в межах визначеного призначення органу.

Оцінка досягнення результатів. Оцінка досягнення результатів передбачає застосування наперед визначених критеріїв результативності, порівняння фактичної результативності з цільовою. За наявності відхилень результативності (коли цільова перевищує фактичну) передбачається запровадження заходів щодо усунення цих відхилень.

1 Виханский О.С. Стратегическое управление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарики, 2000. — 296 с.

 

Стратегічне та ситуаційне управління                                                 297

Оцінка досягнення результатів передбачає проведення моніторингу заходів реалізації стратегії. Тим самим можуть бути виявлені слабкі місця або неефективні заходи в процесі реалізації стратегії на попередніх етапах. Це надає змогу своєчасного усунення або вжиття заходів щодо мінімізації впливу негативних факторів на досягнення цілей діяльності органу.

Процес трансформації стратегії в конкретні дії органу актуалізує проблему формування програми діяльності органу виконавчої влади. Розглянемо це на прикладі формування програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України інтегрує програми діяльності центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій, враховує пріоритетність виконання загальнодержавних програм.

Необхідною передумовою вироблення проекту програми діяльності органу виконавчої влади є врахування інтересів усіх основних економічних суб'єктів, діяльність або певна складова майна яких перебуває у сфері впливу цього органу, та можливих реакцій на неї. Дієвим засобом такого врахування є формування корпоративних інтересів інституціалі-зованими об'єднаннями економічних суб'єктів — створеними об'єднаннями суб'єктів господарювання на рівні галузі чи економіки в цілому.

Розробка проектів програм діяльності органу має базуватися також на аналізі соціальних і економічних проблем сфери впливу, консультаціях між зацікавленими органами, визначенні пропозицій щодо цілей діяльності конкретного органу, основних параметрів їх діагностування та шляхів їх досягнення.

При цьому різні варіанти досягнення цілей органу мають бути економічно, науково, організаційно та адміністративно обґрунтовані, тобто визначені критерії досягнення цілей, витрати, засоби та механізми контролю з відповідними витратами на їх здійснення, засоби адміністративного та економічного впливу, достатні для впровадження цілей, оцінка ризиків, пов'язаних з факторами, що лежать поза впливом органів виконавчої влади.

Перед поданням проекту програми діяльності органу до Кабінету Міністрів України доцільно його узгодити із зацікавленими структурами державного апарату, Міністерством

 

298                                                                                             Розділ 3.4

економіки та з питань європейської інтеграції України щодо відповідності пріоритетним напрямам, державним програмам і Міністерством фінансів України щодо забезпечення фінансової можливості його реалізації.

Подання цього проекту до Кабінету Міністрів завершує підготовчий етап, дає змогу вищому органу виконавчої влади узгодити основні цілі органів між собою та оцінити проекти діяльності щодо їх адекватності пріоритетним напрямам, викладеним у посланні Президента України та бюджетній резолюції Верховної Ради.

Схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України Верховною Радою є підґрунтям для розробки проекту бюджету та оцінки його щодо відповідності визначеним пріоритетам і прийнятності для виконання з фінансового погляду.

Після прийняття Верховною Радою Закону України «Про державний бюджет України» настає період реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів. Найбільш актуальними постають проблеми узгодження дій різних центральних органів виконавчої влади, нівелювання негативних зовнішніх і внутрішніх впливів, раціонального і своєчасного ресурсного забезпечення заходів Програми.

Розглянувши процеси формування та закріплення державної політики, зокрема економічної, треба зазначити, що всі їх етапи в основному проходять у структурах державного апарату — органах державної влади — та виконуються державними службовцями. Це накладає вимоги високого професіоналізму щодо діяльності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, а також нормативного врегулювання процесуальних регламентів формування, закріплення та реалізації положень державної економічної політики.

Таке нормативне врегулювання діяльності на різних рівнях виконавчої влади дає змогу залучити механізми, що включають не тільки правові (юридичні) норми, а й квазі-правові засоби — норми пруденціального (справедливого) характеру, які унормовуються процесуальними регламентами. Завдяки цьому діяльність державного апарату кожного організаційно-правового рівня з формування та реалізації державної економічної політики підпадає під правове врегулювання та контроль, що дає змогу об'єктивно оцінювати її

 

Стратегічне та ситуаційне управління                                                 299

ефективність. Такий захід отримав назву «принципу заміни ненормативних заборон (норм пруденціального характеру) процесуальними нормами».

Особливій процесуальній регламентації підлягають процеси прийняття рішень щодо реалізації проголошеної державної економічної політики. Це стосується механізмів висунення та юридичного закріплення цілей, підготовки альтернатив, їх оцінки та вибору за чітко визначеними та наперед заданими критеріями.

Застосування та поширення використання цього принципу сприятиме вирішенню загального та важливого завдання забезпечення ефективності діяльності державного апарату, зміни іміджу державної служби, формування нової управлінської культури державних службовців.

В умовах трансформаційного періоду реалізація державної політики, у тому числі й економічної, вимагає значно більшого впливу держави, ніж властивий державам зі сталою ринковою економікою. Функції держави, цілі, заходи, засоби, методи, технології тощо з реалізації політики постійно перебувають у динаміці, що має супроводжуватися адекватними, а в цілому випереджаючими змінами цільових, функціональних, структурних, елементних, комунікаційних, управлінських процесуальних настанов державного апарату та державної служби.