6. Правовые аспекты приватизации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 
РЕКЛАМА
<

 

    Создание государственного сектора в этих странах было эко-

    номической закономерностью. Разделенная в результате второй

    мировой войны Европа не располагала достаточньш частным ка-

    питалом для восстановления промышленного и сельскохозяйствен-

    ного производства. Прежде всего это касалось капиталоемких

    отраслей экономики, которые к тому же не сулили каких-либо

    прибылей инвесторам в обозримом будущем. В этих условиях

    обескровленный местный частный капитал не был заинтересован

    в развитии экономической инфраструктуры и только государст-

    венный сектор, функционировавший на базе средств налогопла-

    тельщиков (населения), объективно был в состоянии решить дан-

    ную задачу. С американской помощью (План Маршалла)

    в течение двух-трех десятилетий Франция, Италия, ФРГ и другие

    государства Западной Европы превратились в высокоразвитые

    индустриальные страны. А затем на новом этапе их развития мно-

    гие предприятия государственного сектора в силу ряда причин

    (недостаточного финансирования, бюрократизма в управлении

    и т. п.) оказались не в состоянии конкурировать с частными ком-

    паниями. Отсюда и возникла проблема приватизации.

    Несколько иначе развивались события в странах Азии, Африки

    и Латинской Америки, получивших политическую независимость

    в 60-70-е годы. Во время освобождения от колониального господ-

    ства национальный капитал в этих странах либо вообще отсутст-

    вовал, либо был явно недостаточным для развития самостоятель-

    ной экономики. Получив политическую независимость, эти страны

    продолжали оставаться, а во многих случаях остаются и поныне,

    на положении экономически зависимых от развитых капитали-

    стических государств мира.

    Одной из наиболее перспективных возможностей для них было

    создание государственного сектора. И многие развивающиеся

    страны пошли по этому пути. В сравнительно короткие сроки, в

    ряде случаев при экономической поддержке Советского Союза

    (например, Индия) в них (главным образом в тяжелых отраслях

    промышленности) были построены государственные предприятия,

    которые составили основу инфраструктуры национальной эконо-

    мики. Однако в конце 70-х годов под влиянием обострившейся

    конкуренции на мировых рынках и развития национальной рыноч-

    ной экономики эффективность производства на многих государст-

    венных предприятиях стала падать. Это нередко объяснялось не

    только экономическими причинами, но и усложнившейся полити-

    ческой обстановкой в отдельных странах. Курс на социалистиче-

    скую ориентацию в развитии общества оказался во многом подор-

    ванным, и, наоборот, капиталистический путь развития получал

    дополнительные стимулы. При таких обстоятельствах приватиза-

    ция государственного сектора в ряде социалистических стран ста-

    новилась практически жизненной необходимостью.

    В конце 80-х и начале 90-х годов проблемы приватизации го-

    сударственной собственности, полномочий и функций, осуществ-

    ляемых государственными органами, стали в повестку дня

    Советского Союза и стран Восточной Европы. Отказ от неоправ-

    давшей себя системы социализма, основанной на господстве госу-

    дарственной собственности и административно-командных мето-

    дах управления экономикой, и необходимость перехода к иной

    системе организации общества, функционирующей на базе рыноч-

    ных структур в экономике, явились первопричиной для проведе-

    ния глубоких процессов приватизации в этих странах. В отличие

    от капиталистических и развивающихся стран приватизация в

    данном случае приобретает совершенно иное значение. По суще-

    ству, речь идет не просто о приватизации государственной собст-

    венности, а о создании в процессе ее проведения нового типа об-

    щества. Тезис о том, что приватизация, где бы она ни проводи-

    лась, не является самоцелью, а служит лишь средством для

    достижения более масштабных и далеко идущих целей в области

    переустройства общества, для государств бывшего Советского

    Союза и стран Восточной Европы и)меет качественно иное назна-

    чение.

     Само понятие приватизация в .мировой практике конструи-

    руется весьма широко. Оно охватывает систему связанных между

     собой мероприятий политического, экономического, социального,

    организационного и правового характера, направленных на пере-

    дачу государственной собственности, полномочий и функций, осу-

    ществляемых органами государства, в структуру частного сектора

    общества.

    Приватизация проводится с использованием различных мето-

    дов и механизмов. Англия, например, в 80-е годы имела на воору-

    жении 22 таких метода. Но наиболее распространенными в миро-

    вой практике считаются следующие способы приватизации: 1) пол-

    ная передача определенной части государственного имущества

    в частный сектор; 2) частичная передача государственного имуще-

    ства в частный сектор; 3) передача или продажа части государст-

    венного предприятия или отдельных его функций частным лицам;

    4) совместное предпринимательство; 5) договоры об управлении

    государственными предприятиями, заключаемые с частными лица-

    ми; 6) аренда; 7) передача частным лицам права на выпуск (про-

    дажу) продукции с использованием торговой марки государствен-

    ного предприятия; 8) коммерциализация государственной собст-

    венности; 9) отказ от государственной собственности.

    Полная передача определенной части государственного иму-

    щества в частный сектор  возможна в двух

    формах: путем продажи государственного имущества, например

    государственного предприятия, частным лицам

    (гражданам или их объединениям) или путем преобразования

    государственного предприятия в акционерное общество или тор-

    говое товарищество с продажей всех выпускаемых акций частным

    лицам. При этом во всех без исключения странах определенные

    имущество, полно1мочия и функции продолжают оставаться у госу-

    дарства. К такому имуществу обычно относятся наиболее важные

    природные ресурсы, предметы, служащие целям обороны, и т. п.

    Все зависит от структуры экономики и политики, проводимой

    государством.

     Частичная передача государственного имущества в частный

    сектор  понимается двояким образом. В ши-

    роком смысле она включает в себя все виды передачи государст-

    вом принадлежащего ему имущества, полномочий и функций част-

    ным лицам, включая частичную продажу имущества и акций

    (более 50% уставного капитала) с целью создания совместных

    предприятий, при условии установления и сохранения общих

    связей между государственным и частным секторами.

     В более узком смысле понятие частичной приватизации охва-

    тывает приватизацию, которая возможна в трех основных вариан-

    тах передача (продажа) государственного имущества в собствен-

    ность частным лицам с сохранением государственного контроля

    за деятельностью последних (банки, предприятия сферы комму-

    нального обслуживания); передача (продажа) государственного

    имущества в собственность частным лицам при сохранении систе-

    мы государственного страхования в отношении данного имущест-

    ва (например, жилые дома) и передача (продажа) государствен-

    ного имущества в собственность частным лицам, обслуживание

    потребностей которых в связи с использованием данного имуще-

    ства должно осуществляться на основе договоров с государством

    (например, снабжение сырьем, материалами, топливом или, наобо-

    рот, сбыт произведенной продукции).

     Передача (продажа) части государственного предприятия или

    отдельных его функций частным лицам  по существу

    является одной из разновидностей частичной приватизации собст-

    венности. В этом случае речь может идти о продаже в частную

    собственность филиала акционерного общества, о включении госу-

    дарственного предприятия в систему маркетинга, осуществляе-

    мого частным акционерным обществом, и т. п.

     Совместное предпринимательство  также может

    рассматриваться как разновидность частичной приватизации.

    В этом случае государственное имущество и полномочия по управ-

    лению им передаются в ведение вновь создаваемых или уже

     существующих совместных предприятий (компаний, товариществ,

    договорных образований), в которых доминирующие позиции при-

    надлежат частному капиталу.

     Договоры об управлении государственными предприятиями,

    заключаемые с частными лицами , применяются

    обычно тогда, когда аппаратная система управления государствен-

    ными предприятиями по тем или иным причинам оказывается

    неэффективной. В этих случаях государство под страхом пред-

    стоящего банкротства своего предприятия продает частным лицам

    право управления м, одновременно сохраняя за собой право соб-

    ственности на такое предприятие.

     При аренде государственного предприятия частными лицами

     и передаче им права на выпуск (продажу) продукции

    с использованием имени и торговой марки государственного пред-

    приятия, по существу, преследуются те же самые

    цели, что и при заключении договоров об управлении государст-

    венными предприятиями. Государство как бы погружает пред-

    приятие, принадлежащее ему на праве собственности, в частно-

    правовую среду рыночных отношений и тем самым повышает эко-

    номическую эффективность его использования. Разумеется, при

    этом не остается в накладе и частный сектор. Получаемые в ре-

    зультате такой операции прибыли делятся между государством и

    частными лицами (индивидуумами или их объединениями).

     При коммерциализации государственной собственности  

     государство отказывается от всех привилегий

    (субсидий, льгот в налогообложении и т. п.), которые могут пре-

    доставляться государственным предприятиям в условиях рыноч-

    ной экономики. Такие предприятия оказываются в тех же самых

    экономических условиях, что и предприятия, принадлежащие ча-

    стному капиталу. Вопрос об эффективности деятельности таких

    государственных предприятий и их дальнейшей судьбе решается

    на чисто коммерческих началах.

     Наконец, отказ от государственной собственности  

    может производиться в различных формах, например путем лик-

    видации предприятий, прекращения финансирования их деятель-

    ности и т. д.

     Рассмотренные способы приватизации имеют множество пере-

    ходных форм, а главное применяются обычно в различных соче-

    таниях. При всех возможных вариантах главным способом прива-

    тизации все же остается передача государственного имущества

    в собственность частных лиц. Этот способ имеет абсолютное зна-

    чение для общества, в котором еще не создана рыночная эконо-

    мика.

     Следует также отметить, что для проведения приватизации во

    всех ее мыслимых и немыслимых вариантах необходимы соответ-

    ствующие правовые механизмы. Правовая сторона приватизации

    имеет очень важное значение. Более того, само понятие привати-

     зации основано на определенных правовых принципах и институ-

    тах и без них не имеет никакого права на существование.

     Вполне понятно, что приватизация в нашей стране имеет свои

    особенности. Если взять внешнюю сторону данной проблемы, то

    можно сказать, что в бывшем Союзе ССР вплоть до его распада

    проводились отдельные акции, формально напоминавшие те спо-

    собы приватизации, о которых только что говорилось. Были попыт-

    ки коммерциализации государственных предприятий (перевод их

    на так называемый полный хозрасчет и самофинансирование),

    активно в последние годы развивалась аренда в государственном

    секторе, был открыт путь для создания и стимулирования деятель-

    ности совместных предприятий с участием иностранного капитала.

    Но ни одно из направлений, воплощенных в многочисленных нор-

    мативных актах, не дало того результата, к которому стремилось

    общество. И, главное, в принципе не могло дать, ибо указанные

    акции проводились в экономической среде, которая отторгала их.

    В этой среде не было базовой инфраструктуры, которая могла бы

    привести к желаемому результату,-частного сектора в эконо-

    мике и рыночных отношений, основанных на действии закона стои-

    мости. Более того, эти акции даже не преследовали цели измене-

    ния самой системы социалистической экономики, функционировав-

    шей в режиме господства монополии государственной собственно-

    сти и плановых методов управления народным хозяйством.

     Приватизация при переходе к рыночной экономике должна

    начинаться с главного - с передачи государственного имущества

    в частные руки граждан и создаваемых ими организаций. Все

    остальные способы приватизации, о которых говорилось выше,

    могут быть лишь дополнением к изменению системы отношений

    собственности в обществе и должны проводиться в комплексе.

     В целом приватизация в современных условиях, сложившихся

    в России, призвана одновременно выполнить как минимум четыре

    ведущие функции: осуществление передачи имущества (прежде

    всего средств производства), могущего быть объектом приватиза-

    ции, от государства к частным физическим и юридическим лицам;

    создание первичной инфраструктуры в экономике с достаточно

    сильным частным сектором и основными элементами рыночных

    отношений, основанными на действии закона стоимости; измене-

    ние социальной структуры общества, образование нового класса

    предпринимателей-собственников средств производства и изъя-

    тие у населения, предприятий и фирм излишней денежной массы,

    не обеспеченной товарами, ведущее к финансовому оздоровлению

    экономики и к стабилизации рубля.

     Приватизация в России означает переход существующего об-

    щества в состояние новой социалвно-экономической формации и

    по историческому значению не уступает тем процессам, которые

    были связаны с национализацией частной собственности и отка-

    зом от капиталистического пути развития страны в результате

    совершения в 1917 г. Октябрьской революции.

     По обозначенному выше пути пошло и российское законода-

    тельство о приватизации. 3 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР

    принял закон Об именных приватизационных счетах и вкладах

    в РСФСР и закон О приватизации государственных и муни-

    ципальных предприятий в РСФСР". Затем в конце 1991 г. Вер-

    ховный Совет РСФСР принял постановление О разграничении

    государственной собственности в Российской Федерации на феде-

    ральную собственность, государственную собственность республик

    в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об-

    ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга

    и муниципальную собственность. Постановлениям Верховного

    Совета Российской Федерации от II июня 1992 г. была утверж-

    дена Государственная программа приватизации государственных

    и муниципальных предприятий в Российской Федерации на

    1992 год". Эти нормативные акты были дополнены серией Вре-

    менных методических указаний и положений, предусматривающих

    процедуру приватизации. В результате образовался полный пакет

    нормативных актов и документов по приватизации государствен-

    ных и муниципальных предприятий в РСФСР.

     Наиболее принципиальные начала приватизации государст-

    венного имущества в данной области сводятся к следующему.

     Первое. Государство сохраняет в своей собственности опреде-

    ленные виды имущества, не подлежащие приватизации. По идее

    перечень основных видов такого имущества должен быть рассчи-

    тан на долговременный период действия, будучи определенным

    в каком-то основополагающем законе. Дополнением к нему могут

    служить перечни видов имущества, подлежащих ежегодной при-

    ватизации в течение всего переходного к рыночной экономике

    периода.

     Российский законодатель пошел по иному пути. В Государст-

    венной программе приватизации государственных и муниципаль-

    ных предприятий в Российской Федерации на 1992 год были не

    только определены объекты государственной и муниципальной

    собственности, намеченные к приватизации в 1992 г., но и перечис-

    лены те объекты и предприятия, приватизация которых в этом

    году запрещена. К числу последних отнесено 23 вида объектов

    и предприятий, в том числе: недра земли, водные ресурсы, лесной

    фонд, воздушное пространство, ресурсы континентального шельфа,

    территориальных вод и морской экономической зоны Российской

    Федерации, не подлежащее промышленной утилизации имуще-

    ство вооруженных сил, предприятия и объекты электроэнергети-

    ки, предприятия связи, телевизионные и радиопередающие цент-

    ры, банки я другие учреждения по обслуживанию денежного об-

    ращения.

    Следует ожидать, что подобные ежегодные перечни видов

    имущества, не подлежащего приватизации, во многом повторяю-

    щиеся, будут утверждаться и в будущем. Объясняется это тем,

    что в законе О собственности в РСФСР, который должен вы-

    полнять функции указанного выше основополагающего закона,

    юридически недостаточно четко сформулированы положения, от-

    носящиеся к имуществу, являющемуся государственной и муници-

    пальной собственностью. В нем отсутствует понятие исключитель-

    ной собственности государства и говорится лишь об имуществе,

    которое находится и может находиться в государственной и муни-

    ципальной собственности. Но неясно, какой смысл вкладывается

    в термин находится. Находиться может не только имущество,

    которое у государства уже имеется в собственности, но и имуще-

    ство, которое в принципе может быть в собственности иных субъ-

    ектов права.

 

    Однако главная причина неопределенности, вероятно, в дру-

    гом. Государство пока не разработало стратегические параметры

    общества рыночной экономики, к которому оно стремится, и той

    анатомии отношений собственности, которая должна быть приня-

    та за основу в данном типе общества смешанной экономики.

    Второе. Вопросом первостепенной важности при проведении

    приватизации основных средств производства является вопрос

    о том, кому (каким социальным слоям населения) и на какой

    основе (возмездной или безвозмездной) будут передаваться в соб-

    ственность государственные и муниципальные предприятия.

    Известно, что до введения в действие закона СССР О собст-

    венности в СССР, т. е. до 1 июля 1990 г., в Конституции бывше-

    го Союза ССР была закреплена концепция государственной (об-

    щенародной) собственности. В соответствии с ней советские

    граждане вправе были считать себя как бы собственниками

    в доле права на имущество, находившееся в государственной

    (общенародной) собственности.

    Разумеется, данное имущество по своей правовой структуре

    неоднородно. Производственная часть его находилась, да и поны-

    не находится в управлении трудовых коллективов предприятий,

    которые вправе претендовать на получение предпринимательско-

    трудового дохода. Другая часть имущества, относящаяся к бюд-

    жетным управленческим, организационным, распределительным

    и иным общегосударственным сферам деятельности, была в непо-

    средственном ведении государства. Первичные же собственники-

    граждане в управлении государственной (общенародной) собст-

    венностью никогда не участвовали. Поэтому определить долю

    каждого из них в праве собственности на весь конгломерат обще-

    народного имущества и теоретически и практически просто не-

    возможно. Это тем более верно, что в общей стоимости этого

    имущества числятся и конфискованная государством у рабочих

    и служащих большая часть заработной платы, которая должна

    была им выплачиваться при нормальных условиях функциониро-

    вания экономиии, и суммы искусственно заниженных процентов

    по вкладам граждан в сберегательных кассах, и налоговые по-

    ступления от граждан, переставшие считаться их собственностью,

    и многие другие денежные и вещественные компоненты, которые

    невозможно распределить поровну между отдельными гражда-

    нами.

     Отсюда напрашиваются по крайней мере два вывода. Чисто

    коммерческий вариант приватизации без учета того, что привати-

    зируемое имущество считалось (пусть даже формально) государ-

    ственной (общенародной) собственностью, в условиях России не-

    возможен. И безвозмездная приватизация государственных и му-

    ниципальных предприятий в силу вышеуказанных причин не оп-

    равдана да и технически не осуществима.

     Поэтому в распоряжении государства оставался единственный

    комбинированный вариант, который оно и воплотило в принятых

    нормативных актах.

     Этот вариант включает в себя три компонента.

    1. Все граждане Российской Федерации, постоянно проживаю-

    щие на ее территории на момент ежегодного утверждения Госу-

    дарственной программы приватизации, независимо от их нацио-

    нальности, пола, вероисповедания, трудового стажа, размера

    доходов и времени проживания в РСФСР, а также призванные

    на воинскую службу с ее территории военнослужащие приобре-

    тают право на приватизационные чеки (ваучеры). Эти чеки яв-

    ляются государственным свидетельством о праве владельца

    ваучера на долю в безвозмездно распределяемой государст-

    венной собственности, а также о его праве на использование при-

    ватизационного вклада в соответствии с законодательством

    РСФСР о приватизации. Приватизационные чеки (ваучеры) вве-

    дены в действие с IV квартала 1992 г.

     2. Важные льготы предоставлены законом членам трудовых

    коллективов приватизируемых предприятий. Трудовым коллекти-

    вам принадлежит инициатива в проведении приватизации и выбо-

    ре способов ее осуществления.

     При продаже акций акционерных обществ открытого типа по

    предложению трудового коллектива приватизируемого предприя-

    тия может применяться один из следующих трех способов предо-

    ставления льгот его членам.

     Способ первый. Всем членам трудового коллектива единовре-

    менно и безвозмездно передаются именные привилегированные

    (неголосующие) акции, составляющие 25% уставного капитала,

    и продаются обыкновенные акции до 10% уставного капитала

    с 30-процентной скидкой от их номинальной стоимости и предо-

    ставлением рассрочки до трех лет при условии внесения первона-

    чального взноса в размере 15% номинальной стоимости акции. Кро-

    ме того, должностным лицам администрации приватизируемого

     предприятия (руководителю, его заместителям, главному инже-

    неру, главному бухгалтеру) предоставлено право на приобретение

    обыкновенных акций по номинальной стоимости, составляющих в

    общей сумме на всех указанных должностных лиц до 5% от вели-

    чины уставного капитала.

     Способ второй. Всем членам трудового коллектива приватизи-

    руемого предприятия предоставляется право приобретения обык-

    новенных (голосующих) акций, составляющих до 51% от величи-

    ны уставного капитала. Продажная цена акций определяется

     в соответствии с Положением, утверждаемым Госкомимуществом

     России.

     Способ третий. Если группа работников берет на себя ответст-

    венность за выполнение плана приватизации предприятия, недопу-

    щение его банкротства (с внесением соответствующего залога)

    и получает согласие общего собрания трудового коллектива на

    заключение соответствующего договора, срок действия которого

    не может быть более одного года, то члена такой, группы пре-

    доставляется право на приобретение после истечения указанного

    срока и при выполнении условий договора 20% уставного капи-

    тала в виде обыкновенных акций по их номинальной стоимости.

    При данном варианте всем работникам предприятия (включая

    членов группы) продаются обыкновенные акции в пределах 20%

    величины уставного капитала с 30-процентной скидкой от их но-

    минальной стоимости и с рассрочкой платежа на три года. Дан-

    ный вариант применяется только на предприятиях с численностью

    работников более 200 человек и балансовой стоимостью основных

    фондов от 1 до 50 млн руб.

     При всех способах 10% средств, поступивших от продажи

    акций (за исключением акций, продаваемых членам трудового

    коллектива), зачисляются на их личные лицевые счета привати-

    зации.

     3. Наконец, каждый гражданин Российской Федерации, как

    и отечественное юридическое лицо, вправе участвовать на общих

    коммерческих основаниях в приватизации государственных и му-

    ниципальных предприятий. В указанных в законе случаях в при-

    ватизации могут участвовать также иностранные физические и

    юридические лица.

    Третье. Существенное внимание в нормативных актах уделяет-

    ся способам и порядку приватизации государственных и муници-

    пальных предприятий. Приватизация государственных и муници-

    пальных предприятий осуществляется путем их купли-продажи

    по конкурсу или на аукционе посредством продажи долей (акций)

    в капитале предприятия, а также путем выкупа имущества пред-

    приятия, сданного в аренду. Приватизация предприятий в форме

    продажи долей в их капитале (акций) осуществляется после пре-

    образования государственных и муниципальных предприятий

    в акционерные общества.

    Приватизацию государственного имущества организует Госу-

    дарственный комитет РСФСР по управлению государственным

    имуществам и его соответствующие территориальные агентства

    и Комитеты по управлению имуществом в республиках, входящих

    в Российскую Федерацию, краях, областях, автономной области,

    автономных округах, районах, городах. В качестве продавцов

    приватизируемых государственных и муниципальных предприятий

    выступают Российский Фонд федерального имущества и соответ-

    ствующие фонды в республиках, национально- т административ-

    но-территориальных образованиях. Эти фонды осуществляют пол-

    номочия собственников государственного и муниципального иму-

    щества.

    Четвертое. Законом установлены государственные гарантии

    прав всех участников приватизационного процесса (продавцов,

    покупателей, их представителей и посредников) с возможностью

    обращения в суд, а также ответственность за нарушение закона.

    Помимо законодательства, посвященного приватизации госу-

    дарственных и муниципальных предприятий, существует пакет

    нормативных актов по приватизации жилищного фонда. Их осно-

    ву составляет закон О приватизации жилищного фонда в

    РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР 4 июля 1991 г.

    В области приватизации земель, находящихся в государствен-

    ной и муниципальной собственности, также приняты законы. Сре-

    ди них необходимо отметить закон РСФСР О земельной рефор-

    ме, введенный в действие с 1 января 1991 г., закон О плате

    за землю, введенный в действие с 1 января 1992 г., Земельный

    кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. и указ Президента РСФСР

    О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы

    в РСФСР от 27 декабря 1991 т.*".

    Однако вопрос правового регулирования отношений о прива-

    тизации земли еще ждет своего окончательного решения, посколь-

    ку право частной собственности на землю еще не получило пол-

    номасштабного признания в законе.