3. Право муниципальной собственности

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 
РЕКЛАМА
<

 

    Вычленение муниципальной собственности из государственной

    является прямым следствием тех процессов, которые происходят

    в сфере реорганизации публичной власти в Российской Федера-

    ции. Единая система власти Советов народных депутатов, осно-

    ванная на принципах единовластия (бывшей Коммунистической

    партии), верховенства законодательных органов власти над ис-

    полнительными и судебными органами, господства центра в ус-

    ловиях существования унитарного государства, реорганизуется в

    качественно новое государство, характерными признаками кото-

    рого становятся система разделения законодательной, исполни-

    тельной и судебной властей и самоуправление местных органов

    власти в районах и городах.

     Система местного самоуправления отдельных территорий берёт

    свое начало еще в древнем Риме. Покоренные им итальянские го-

    рода обычно сохраняли самоуправление и назывались титсфшт.

    Правовое положение этих городов и уровень самоуправления ими-

    были различными. Впоследствии муниципальная система самоуп-

    равления отдельными территориями была воспринята в других

    странах. Она продолжает существовать и поныне, ассоциируясь в

    определенной степени с самостоятельностью местных территорий

    от центральных органов государства в осуществлении публичной

    власти. Во многих странах под муниципалитетами понимаются

    местные органы управления в городах (мэрии и т.п.), а не сами

    города.

    Муниципалитеты существовали и в России до Октябрьской ре-

    волюции 1917 г. и в первые годы Советской власти. Понятие му-

    ниципализации достаточно широко использовалось в процессе

    экспроприации частной собственности при передаче жилых строе-

    ний в ведение местных Советов. В ГК РСФСР 1922 г. употребля-

    лось и понятие муниципализированной собственности. В ст. 52 раз-

    личалась национализированная и муниципализированная государ-

    ственная собственность. Затем в связи с переходом к централизо-

    ванной системе государственного управления и введением прин-

    ципа единства государственной собственности понятия муниципа-

    литета и муниципальной собственности вообще исчезли из закона

    и жизни.

     Понятие муниципальной собственности появилось вновь в за-

    коне О собственности в РСФСР, символизируя категорию соб-

    ственности, существующую отдельно от государственной. Незави-

    симость ее от государственной собственности находится, однако,

    на самом начальном этапе становления и развития, как и незави-

    симость ее субъектов - местных Советов народных депутатов и

    органов управления от вышестоящих государственных органов

    власти и управления. Впрочем, говоря об объективных факторах,

    действующих в пользу независимого положения муниципальной

    собственности, нельзя сбрасывать со счетов состав и характер

    имущества, находящегося в муниципальной собственности. В це-

    лом собственнический вектор явно сдвинут в сторону тех видов

    имущества, которые предназначены для непосредственного обслу-

    живания населения на некоммерческих началах. Поэтому не так

    далеко от истины положение закона от 6 июля 1991 г. О местном

    самоуправлении в РСФСР, согласно которому (п. 1 ст. 37) му-

    ниципальная собственность является достоянием населения соот-

    ветствующей территории. И можно понять бывшего союзного

    законодателя, который вместо понятия муниципальной собствен-

    ности употреблял понятие коммунальной собственности", т. е.

    собственности, принадлежащей коммуне (населению администра-

    тивно-территориального образования), а не органу местного са-

    моуправления.

     Итак, в составе имущества, находящегося в муниципальной

    собственности, также необходимо различать два вида имущества:

    имущество, являющееся достоянием населения соответствующей

    территории, и имущество, принадлежащее обычному собственни-

    ку публичной власти в лице местных Советов народных депута-

    тов и органов управления. В совокупности оба эти вида имущест-

    ва называются муниципальной собственностью и территориально

    замыкаются в пределах района, города и входящих в них адми-

    нистративно-территориальных образований.

     Указанное деление отражено и в законе О собственности в

    РСФСР: первый вид имущества находится в муниципальной

    собственности, второй - может находиться.

     Согласно п. 1 ст. 23 этого закона, к первому виду относится

    имущество местных органов государственной власти и местного

    самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных

    фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищно-

    го фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и

    сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения,

    городского электрического транспорта, объекты внешнего благо-

    устройства) и другие объекты, непосредственно осуществляющие

    коммунальное обслуживание потребителей.

    Думается, что приведенный перечень имущества, являющегося

    достоянием населения соответствующей территории, составлен да-

    леко не лучшим образом.

    Во-первых, в нем явно отдается предпочтение объектам, осу-

    ществляющим коммунальное обслуживание населения. Многие из

    них могут находиться в частной собственности граждан и органи-

    заций и потому не должны иметь никакого отношения к исключи-

    тельной собственности муниципалитетов (достоянию населения).

    Именно в этом направлении развивается приватизация муници-

    пальной собственности. В самом деле, почему жилой фонд, нежи-

    лые помещения, все объекты инженерной инфраструктуры нужно

    концентрировать в собственности муниципалитетов? Многие из

    этих объектов, если не большая их часть, в будущем перейдет в

    частную собственность. Если же законодатель при утверждении

    приведенного перечня имел в виду неисключительную собствен-

    ность муниципалитетов, то тогда надобность в таком перечне

    объектов, даваемом в законе, вообще отпадает.

    Во-вторых, и это главное, в перечне отсутствуют те объекты,

    которые прежде всего должны в нем содержаться. Речь идет о

    природных и отдельных категориях инфраструктурных объектов,

    предназначенных исключительно для удовлетворения потребно-

    ди, дороги и водоемы общего пользования, городские пляжи и

    т. п. В данном случае по сравнению с законом О собственности

    в РСФСР предпочтительнее выглядит закон О местном само-

    управлении в РСФСР, согласно п. 3 ст. 37 которого в муници-

    пальной собственности могут находиться земельные участки, гор-

    ные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), цен-

    ные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения,

    предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения на-

    родного образования, культуры, здравоохранения, а также иму-

    щество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых

    и социально-культурных потребностей населения соответствующей

    территории.

    И этот перечень видов имущества, могущего находиться в му-

    ниципальной собственности, далек от совершенства. В нем фигу-

    рируют объекты (например, ценные бумаги и другие финансовые

    активы предприятия), которые также могут быть объектами пра-

    ва государственной и частной собственности. Но положительно в

    нем то, что на первом месте обозначены природные объекты. Во-

    обще, по нашему мнению, закон не должен содержать какие-либо

    всеобъемлющие перечни имущества, составляющие объекты прав

    любой формы или разновидности собственности. Исключение

    должно быть сделано лишь в отношении того минимума объек-

    тов, которые в интересах граждан должны обязательно нахо-

    диться в муниципальной собственности. Эти требования распрост-

    раняются, естественно, и на объекты права государственной соб-

    ственности.

    Итак, какие же виды имущества должны входить в минимум

    объектов, находящихся на положении достояния населения соот-

    ветствующей территории (исключительной собственности) в сос-

    таве общего имущества по линии муниципальной собственности?

   Во-первых, это отдельные виды земель, вод и лесов общего

    пользования, предназначенные исключительно для жизнеобеспе-

    чения граждан: парки, скверы, сады, дороги, улицы, площади,

    водоемы и т. д.

    Во-вторых, это объекты историко-культурного и художествен-

    ного характера местного значения, финансируемые из муници-

    пального бюджета. В эту же группу следует включить отдельные

    объекты социальной сферы в области образования, здравоохра-

    нения, жилищного хозяйства, культуры и спорта некоммерческо-

    го характера, а также объекты инженерной инфраструктуры, ко-

    торые не могут находиться в частной собственности. В законе не-

    возможно дать конкретный перечень вышеназванных объектов,

    поскольку в различных районах и городах он может не совпа-

    дать.

    В-третьих, это средства местных бюджетов и внебюджетных

    фондов, используемые для финансирования деятельности местных

    органов власти и управления, организаций и учреждений, в уп-

    равлении которых находится имущество, составляющее достояние

    населения соответствующей территории.

    Что касается объектов производственно-коммерческого назна-

    чения (предприятий торговли, общественного питания, бытового

    обслуживания населения и т. д.), то их вообще нецелесообразно

    включать в рассматриваемый перечень имущества. Даже с точки

    зрения действующего законодательства данная категория объек-

    тов выпадает из сферы имущества, являющегося достоянием на-

    селения соответствующей территории (исключительной собствен-

    ностью), поскольку эти объекты могут находиться и в частной

    собственности. В экономическом же плане их тяготение к частно-

    му сектору никаких сомнений не вызывает. Это, разумеется, не

    означает, что указанные объекты не могут быть в муниципальной

    собственности. Как известно, до проведения приватизации они со-

    ставляли и продолжают составлять поныне ее подавляющую

    часть. Суть же в другом. Названные предприятия не являются

    той необходимой и органической частью имущества, которая обя-

    зательно должна находиться в муниципальной собственности.

    Местные органы власти и управления в этом случае выступа-

    ют в качестве обычных собственников и пользуются теми же пра-

    вами, что и другие собственники. Но в связи с этим возникает од-

    на проблема, которую нельзя игнорировать. Речь идет о правовом

    режиме, в котором должно осуществляться управление такими

    предприятиями: путем непосредственного управления собственни-

    ком или путем передачи их в ведение специально создаваемых

    государственных коммерческих структур: акционерных обществ,

    товариществ, ведомственных предприятий и т. п. В первом случае

    местный Совет народных депутатов или местный орган управле-

    ния сам становится хозяйствующим субъектом и непосредствен-

    ным участником рыночных отношений; во втором случае местный

    Совет и орган управления осуществляют функции муниципально-

    го собственника в ином качестве, находясь вне, а не внутри про-

    изводственно-рыночных отношений.

   Думается, нет надобности доказывать, что в условиях рыноч-

    ной экономики второй путь во всех отношениях более оправдан

    и перспективен. Тем более, что при первом пути у местного Сове-

    та и органа управления всегда будет большой соблазн использо-

    вать привилегированное положение органа публичной власти в

    своих коммерческих интересах в ущерб частным предприятиям и

    законам конкуренции, действующим в рыночной экономике.

    Закон О местном самоуправлении в РСФСР приемлет оба

    названных пути использования муниципальной собственности. Бо-

    лее того, согласно его ст. 41, посвященной участию органов мест-

    ного самоуправления во внешнеэкономических связях, местные

    Советы и местная администрация вправе создавать совместные

    предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказа-

    нию услуг населению, т. е. непосредственно заниматься производ-

    ственно-хозяйственной деятельностью. Это право органов местно-

    го самоуправления, к сожалению, довольно широко используется

    на практике, вызывая ряд сложных вопросов у иностранных фирм

    и отечественных предпринимателей.

    В целом же общее число объектов производственно-коммерче-,

    ского назначения в составе муниципальной собственности по мере

    продвижения общества к рыночной экономике и проведения при-

    ватизации будет уменьшаться. Местные Советы народных депу-

    татов и органы управления должны иметь дело прежде всего с

    имуществом, предназначенным для удовлетворения потребностей

    населения той территории, на которой они функционируют, т. е.

    с объектами, составляющими достояние населения соответствую-

    щей территории. Это то, ради чего, собственно, и существуют ор-

    ганы местного самоуправления.

    Объекты же производственно-коммерческого назначения в

    принципе имеет смысл держать (приобретать) в муниципальной

    собственности только тогда, когда они помогают эксплуатировать

    имущество, считающееся достоянием населения района или го-

    рода, при условии, что нет возможности иметь их в составе част-

    ной собственности граждан и организаций.

    Правовой режим муниципального имущества, являющегося

    достоянием населения соответствующей территории, и муници-

    пального имущества, используемого в производственно-коммерче-

    ских целях, различен. Способы выражения этого различия, за-

    крепляемого в правовых нормах, должны быть идентичны тем,

    которые применяются в отношении объектов права исключитель-

    ной и неисключительной собственности государства.

    Общим для обоих видов муниципального имущества служит

    лишь то, что они находятся в ведении одних и тех же органов

    местного самоуправления района и города. Распоряжение и уп-

    равление объектами муниципальной собственности, - говорится

    в п. 1 ст. 38 закона О местном самоуправлении в РСФСР,-осу-

    ществляют местные Советы и местная администрация в соответ-

    ствии с разграничением компетенции, установленным настоящим

    Законом. Правда, понятие распоряжение применительно к

    имуществу, называемому достоянием населения, не исключает

    возможность его отчуждения частным лицам. А в остальном пра-

    вильность приведенной нормы не вызывает сомнений.