2. Право государственной собственности

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 

 

    Субъекты права. Единого собственника государственного иму-

    щества, как это было во времена господства административно-

    командного социализма, в России более не существует. Законом

    О собственности в РСФСР предусматривается система множе-

    ственности собственников на имущество, принадлежащее госу-

    дарству. Эта система построена по двухуровнему принципу. Сог-

    ласно п. 1 ст. 20 закона, государственная собственность в РСФСР

    выступает в виде 1) федеральной собственности и 2) собственно-

    сти республик, входящих в Российскую Федерацию, автономной

    области, автономных округов, краев и областей. Постановлением

    Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.

    О разграничении государственной собственности в Российской

    Федерации... ко второму уровню отнесена также собственность

    Москвы и Санкт-Петербурга.

     Не исключена возможность изменения указанных уровней го-

    сударственной собственности как по их численности, так и по на-

    именованиям. Это может случиться при введении нового государ-

    ственного устройства Российской Федерации в связи с приняти-

    ем новой Конституции России или принятием иных законов, опре-

    деляющих государственный статус республик, входящих в Рос-

    сийскую Федерацию. Кстати, о наименовании государственных

    собственников второго и иных последующих уровней. Исходя из

    сказанного выше, собственниками следует считать соответствую-

    щие национально-государственные, национально- и администра-

    тивно-территориальные структуры публичной власти на соответ-

    ствующих территориях, а не сами территории.

    Но главное даже не в этом. При любой численности уровней

    государственной собственности решающее значение приобретает

    вопрос о правомочиях собственников в системе государственной

    собственности. И вообще сохраняется ли какая-либо единая сис-

    тема государственной собственности в условиях множественности

     собственников? Иными словами, какова же степень независимо-

    сти собственников (допустим, края как собственника имеющегося

    у него имущества от Российского государства как собственника

    федерального имущества) в осуществлении принадлежащих им

    правомочий собственников? Следует ли на них распространять

    тот правовой режим автономности и независимости, которым рас-

    полагают частные собственники, или же государственные собст-

    венники второго уровня в каком-либо отношении находятся в за-

    висимости от государства - Российской Федерации как собствен-

    ника федерального имущества?

     Разумеется, зависимость нижестоящих государственных струк-

    тур от вышестоящих в области осуществления последними функ-

    ций публичной власти всегда сохраняется. Без этого не может

    существовать ни одно государство, в том числе и государство фе-

    деративного типа. Но могут ли эти функции публичной власти

    вторгаться в сферу осуществления правомочий, входящих в со-

    держание права собственности?

     Если посмотреть на действующее законодательство, то ответ

    будет утвердительным. Согласно ст. 12 постановления Верховного

    Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. О разгра-

    ничении государственной собственности..., центральные органы

    государственного управления Российской Федерации вправе уча-

    ствовать в регулировании деятельности предприятий и объектов,

    передаваемых в государственную собственность республик в сос-

    таве Российской Федерации, краев, областей, автономной обла-

    сти, автономных округов, Москвы и Санкт-Петербурга. Впрочем,

    аналогичная же возможность участия в регулировании деятельно-

    сти предприятий и объектов, составляющих федеральную собст-

    венность, предоставлена и субъектам государственной собствен-

    ности второго уровня. Казалось бы, субъекты всех видов государ-

    ственной собственности поставлены в равные условия. Но в дей-

    ствительности это не так. Ст. 13 Постановления от 27 декабря

    1991 г. предусматривает, что республики в составе Российской

    Федерации, края, области, автономная область, автономные окру-

    га, города обязаны исполнять в отношении приватизации объек-

    тов, переданных в их собственность в соответствии с этим Поста-

    новлением, требования, устанавливаемые Государственной про-

    граммой приватизации, другими актами Верховного Совета и

    Президента Российской Федерации.

     В случае неисполнения требований, как сказано в ст.-14 По-

    становления, указанные объекты подлежат безусловному и без-

    возмездному изъятию в федеральную собственность. А в Госу-

    дарственной программе приватизации государственных и муници-

    пальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, ут-

    вержденной Постановлением Верховного Совета Российской Фе-

    дерации от II июня 1992 г., определены не только подлежащие

    приватизации объекты, принадлежащие на праве собственности

    республикам, краям, областям, автономной области и округам,

     городам Москвы и Санкт-Петербурга, но указаны способы, усло-

    вия, порядок и сроки их приватизации.

     Речь здесь идет о лишении или во всяком случае существенном

    ограничении государственных собственников второго уровня пра-

    вомочия по распоряжению принадлежащим им имуществом. По

    Закону только собственник, и никто больше, вправе определять

    юридическую судьбу имеющегося у него имущества. Поэтому по

    меньшей мере странно выглядит норма ст. 15 Постановления от

    27 декабря 1991 г. о том, что правами распоряжения государст-

    венным имуществом на территории Российской Федерации обла-

    дают исключительно ... комитеты по управлению имуществом в

    составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об-

    ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербур-

    га - в отношении объектов, находящихся в государственной соб-

    ственности указанных национально-государственных, националь-

    но- и административно-территориальных образований.

     С полным основанием можно признать, что в настоящее вре-

    мя с точки зрения действующего законодательства, во-первых,

    правомочия государственных  собственников  второго уровня

    (прежде всего право распоряжения) по сравнению с правомочия-

    ми частных собственников урезаны; во-вторых, эти собственники

    продолжают оставаться в системе единой государственной собст-

    венности, правда, значительно ослабленной по сравнению с не-

    давним прошлым. Здесь налицо один из вариантов опосредствен-

    иой сложноструктурной модели права собственности. В качестве

    доминирующего собственника выступает федеральное государст-

    во, в качестве субординационного собственника, в управлении ко-

    торого находится государственное имущество, - соответствую-

    щая национально-государственная, национально- и администра-

    тивно-территориальная структура публичной власти.

     Насколько эта структура отношений собственности в государ-

    ственном секторе экономики необходима в современных условиях

    и как долго она продержится?

     Думается, что без нее в период перехода от монополистиче-

    ской государственной (общенародной) собственности к системе

    собственности, свойственной рыночной экономике, обойтись про-

    сто невозможно. Это вынужденный и, вероятно, единственно воз-

    можный этап в реформировании отношений собственности в сис-

    теме государственного сектора. Как долго он может продлиться,

    этого со всей определенностью сказать нельзя: все будет зависеть

    от характера и темпов движения к рыночной экономике. Ясно од-

    но - это движение должно быть управляемым со стороны госу-

    дарства. Государство не может упускать из виду главное на-

    правление в развитии экономической реформы - изменение отно-

    шений собственности. Взятая им. на вооружение для государст-

    венного сектора сложноструктурная модель права собственности,

    несомненно, способствует решению поставленной задачи. В ры-

    ночной экономике надобность в. ней, вероятно, отпадет.

     Объекты права собственности. Как уже отмечалось, у государ-

    ства на праве собственности могут быть объекты двух видов (ка-

    тегорий) : во-первых, это специфическая категория объектов, пред-

    назначенных для общего пользования людей в обществе или для

    обслуживания потребностей самого государства; во-вторых, это

    объекты производственного назначения, которые могут находить-

    ся и в частной собственности граждан и юридических лиц. Деле-

    ние объектов права государственной собственности на две катего-

    рии имеет важные правовые последствия, которые законодатель-

    ство, к сожалению, пока оставляет без должного внимания. Впро-

    чем, и само деление еще находится в состоянии поиска и по-на-

    стоящему не свершилось.

     Это относится прежде всего к первой категории объектов, ко-

    торые в строгом смысле слова под действие норм о праве собст-

    венности или не подпадают вообще, или подпадают лишь частич-

    но. Применительно к ним должен быть установлен совершенно

    особый правовой режим.

     В бывшем Союзе ССР эта категория объектов была чрезмер-

    но расширена и охватывала подавляющую часть основных средств

    производства. В странах рыночной экономики она, наоборот, све-

    дена к минимуму и включает в себя в основном те виды имуще-

    ства, которые по своей природе предназначены для общего поль-

    зования людей. В Российской Федерации до начала широкой при-

    ватизации государственной собственности мало что изменилось

    по сравнению с тем, что было перед радикальной экономической

    реформой. Но движение в направлении демонополизации государ-

    ственной (общенародной) собственности началось, и соответствен-

    но законодатель пытается найти решение этой непростой задачи

    с учетом складывающейся в стране обстановки.

     Первым, что он для этого сделал, оказался отказ от концеп-

    ции исключительной собственности государства. По нашему мне-

    нию, это далеко не лучшее решение, поскольку вместе с водой из

    ванны оказался вылитым и ребенок, т. е. как раз те объекты, ко-

    торые прежде всего должны использоваться непосредственно для

    удовлетворения людей и соответственно находиться под особой

   правовой охраной государства.

     Что же противопоставляется сегодня в законе исключительной

    собственности государства и, самое главное, чем образовавшийся

    вакуум заполняется? Каким должно быть решение проблемы в пер-

    спективе? Без правильного ответа на эти вопросы практически

    невозможно прогнозировать развитие законодательства в буду-

    щем.

     В законе О собственности в РСФСР предусмотрены две ка-

    тегории имущества, составляющие государственную собственность

    Российской Федерации, и определены средства, входящие в госу-

    дарственную казну.

     В первую категорию включено имущество, которое, как сказа-

    но в п.1 ст. 27 закона, находится в государственной собственно-

     сти РСФСР. Это имущество органов власти и управления РСФСР,

    ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны

    РСФСР, культурные и исторические ценности общегосударствен-

    ного значения, средства государственного бюджета РСФСР, госу-

    дарственные банки РСФСР, доли РСФСР в общесоюзном золотом

    запасе, алмазном и валютных фондах, республиканские пенсион-

    ный, страховые, резервные и иные фонды. Этот перечень имущест-

    ва дает основание полагать, что он относится к федеральной соб-

    ственности, а не к государственной собственности вообще, в сос-

    тав которой входит также имущество государственных собствен-

    ников второго уровня.

     Ко второй категории отнесено имущество, которое может на-

    ходиться в государственной собственности РСФСР и субъектов

    Федерации. Это средства производства промышленности, пред-

    приятий транспорта, связи, информатики, тОпливно-энергетическо-

    го комплекса, иные предприятия и иное имущество, предназна-

    ченное для осуществления задач РСФСР. И снова в законе недо-

    молвка. Что понимать под словами в государственной собствен-

    ности РСФСР и субъектов Федерации? Только ли совместную

    собственность или также раздельную собственность субъектов?

    По логике вещей должно быть и то, и другое.

     Нетрудно видеть, что в составе имущества первой категории

    фигурирует в основном имущество, предназначенное для обслу-

    живания деятельности самого государства. Поэтому недостаточно

    ясный термин находятся, видимо, нужно ассоциировать с поня-

    тием исключительной собственности государства. Названные в пе-

    речне объекты не могут находиться в частной собственности.

    Сомнения возможны лишь в отношении государственных банков

    РСФСР. То, что они являются государственной собственностью,

    так же верно, как и то, что государственные здания составляют

    собственность государства. Очевидно, речь в законе идет о Цен-

    тральном банке РСФСР и его отделениях, выполняющих государ-

    ственные функции в сфере денежного обращения в стране, по-

    скольку есть и коммерческие банки, которые могут быть объекта-

    ми как государственной, так и частной собственности. Закон дол-

    жен отличаться точностью содержащихся в нем формулировок.

     Но рассматриваемый перечень имеет и другой, более сущест-

    венный недостаток: в нем не названы объекты, которые должны

    служить удовлетворению непосредственных потребностей лю-

    дей - передвижению, отдыху, поддержанию здоровья и т. д.

    (исключение составляют лишь культурные и исторические ценно-

    сти общегосударственного значения).

     Что касается второй категории имущества, составляющего го-

    сударственную собственность, то в нее включены объекты произ-

    водственно-коммерческого характера, которые могут находиться

    как в государственной, так и в частной собственности.

     Рассматривая проблему структуры имущества, составляющего

    государственную собственность Российской Федерации, следует

     сказать и о том имуществе, которое может принадлежать государ-

    ственным собственникам второго уровня. Согласно п. 2 ст. 21 за-

    кона О собственности в РСФСР, в собственности республик,

    входящих в Российскую Федерацию, автономной области, авто-

    номных округов, краев, областей (учитывая последующие зако-

    ны - также городов Москвы и Санкт-Петербурга) находится

    имущество их органов власти и управления, культурные, истори-

    ческие ценности их народов, средства соответствующего бюдже-

    та, а также предприятия, имущественные комплексы и иное иму-

    щество, обеспечивающее самостоятельность национально-госу-

    дарственных и административно-территориальных образований

    Федерации.

     Как видно, в состав имущества, которое может принадлежать

    государственным собственникам второго уровня, включены не

    только объекты, обслуживающие интересы государства и обще-

    ства, но и объекты производственно-коммерческого назначения.

    Наличие двух уровней в структуре государственной собствен-

    ности Российской Федерации предопределило и необходимость

    введения в законодательство дополнительных классификацион-

    ных критериев в разграничении объектов права собственности.

    Это безусловно, имеет преходящий характер и предназначено для

    распределения когда-то единого государственного имущества по

    двум рассмотренным уровням с целью возможной его привати-

    зации.

     В частности, в законодательстве появилась категория исклю-

    чительной собственности, которая, однако, имеет другое смысло-

    вое значение: это объекты, относящиеся к федеральной собствен-

    ности и, следовательно, предназначенные для внутреннего по-

    требления в системе государственной собственности. По закону

    объекты исключительной федеральной собственности противосто-

    ят объектам государственной собственности второго уровня и не-

    посредственного отношения к частной собственности не имеют.

    Хотя, если внимательнее присмотреться к перечню", то можно

    увидеть, что в число таких объектов вошло и имущество, которое

    в частной собственности быть не может. По существу, все объек-

    ты, перечисленные в п. 1 ст. 21 закона О собственности в

    РСФСР в качестве имущества, находящегося в государственной

    собственности РСФСР, вошли и в указанный перечень. Кроме то-

    го, в него вошли и многие другие виды объектов, в том числе и

    объекты производственно-коммерческого назначения. Они фигу-

    рируют под именем объектов оборонного производства и объек-

    тов отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хо-

    зяйства России в целом и развитие других отраслей народного

    хозяйства. Это предприятия, производящие вооружение и изде-

    лия, используемые для целей обороны, предприятия добывающей

    промышленности, топливно-энергетического комплекса, электро-

    энергетики, транспорта, связи и т. д.

    Отрадно, что в рассматриваемом перечне список объектов,

    призванных быть народным достоянием, пополнился такими при-

    родными объектами, как заповедники, национальные природные

    парки, курорты, заказники, имеющие общереспубликанское значе-

    ние, федеральные автомобильные дороги общего пользования.

    То, что предусмотренный законом перечень объектов, относя-

    щихся исключительно к федеральной собственности, не претен-

    дует на положение объектов исключительной собственности госу-

    дарства, подтверждается и законодательством о приватизации

    государственных и муниципальных предприятий.

     Многие объекты, включенные в рассматриваемый перечень,

    могут быть приватизированы. Так, согласно Государственной

    программе приватизации государственных и муниципальных пред-

    приятий в Российской Федерации на 1992 год, по решению Пра-

    вительства Российской Федерации допускается приватизация

    предприятий добывающей промышленности, атомного машино-

    строения, топливно-энергетического комплекса и даже высшие

    учебные заведения и научно-исследовательские учреждения Рос-

    сийской Академии наук. Объекты же, служащие общим интере-

    сам общества и государства, не входят в перечень приватизируе-

    мого имущества.

     Короче, в действующем законодательстве формируются опре-

    деленные категории имущества, которые должны быть достояни-

    ем всего общества. Однако процесс формирования исключитель-

    ной собственности общества (государства) развивается довольно

    пяло и в ряде случаев неосознанно. Главное же состоит .в том,

    что объективно он необходим и законодатель не может не счи-

    таться с этим.

     Здесь особо следует сказать о земле и других природных ре-

    сурсах. При перечислении объектов, находящихся или могущих

    находиться в государственной собственности Российской Федера-

    ции, в законе О собственности в РСФСР ничего не говорится

    о таких объектах. Они вынесены в отдельную статью (ст. 6), вхо-

    дящую в разд. 1, посвященный общим положениям. Весьма насто-

    роженно относится к земле и иным природным ресурсам как

    возможным объектам права государственной собственности и дру-

    гое законодательство. Так, постановление от 27 декабря 1991 г.

    О разграничении государственной собственности... землю и

    другие природные ресурсы в числе объектов, составляющих осно-

    ву национального богатства страны, по непонятным причинам во-

    обще не называет. Оно ограничивается лишь отсылочной нормой,

    согласно которой виды собственности на землю и ее недра, вод-

    ные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир опре-

    деляются в соответствии с законодательными актами Российской

    Федерации.

     Гакие специальные законодательные акты, посвященные от-

    дельным видам природных ресурсов, неодинаково подходят к воп-

    росу о праве государственной собственности на них. Если, допус-

    тим, Земельный кодекс РСФСР уделяет достаточное внимание

    отношениям собственности на землю, то принятый в конце февра-

    ля 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации закон

    О недрах вообще не содержит какого-либо упоминания о соб-

    ственности на недра.

     Согласно ст. 6 Земельного кодекса РСФСР, государственная

    собственность на землю выступает в виде федеральной собствен-

    ности РСФСР и собственности республик, входящих в РСФСР, за

    исключением земель, переданных в собственность граждан, кол-

    хозов, коллективов других кооперативных сельскохозяйственных

    предприятий, акционерных обществ.

     Но что следует понимать под землей, находящейся в государ-

    ственной собственности? Всю землю, составляющую территорию

    Российской Федерации (с указанными в ст. 6 Кодекса исключе-

    ниями), или только те земельные участки, которые уже использу-

    ются государственными органами, организациями и гражданами?

    Этот же вопрос возникает и применительно к недрам, водам, ле-

    сам и природным ресурсам.

     Как уже отмечалось, закон О собственности в РСФСР

    применяет понятие земельные участки и горные отводы (п. 4

    ст. 2, п. 2, 3, 4, 5 ст. 6 и т.д.), но не земли и недра в целом, счи-

    тающиеся народным достоянием. Земля, ее недра, воды, расти-

    тельный и животный мир, - говорится в п. 1 ст. 6 закона, -

    являются достоянием народов, проживающих на соответствую-

    щей территории и, в соответствии с законами РСФСР и респуб-

    лик, входящих в Российскую Федерацию, находятся в ведении

    Советов народных депутатов.

     Закон О собственности в РСФСР тем самым не отождест-

    вляет понятия государственная собственность и достояние на-

    родов. Прежде всего о земле. Если под первое понятие подпа-

    дают все земли, составляющие территорию Российской Федера-

    ции, независимо от их целевого назначения, за исключением тех,

    которые находятся в собственности граждан и организаций, то

    второе понятие менее определенно. Можно предполагать, что оно

    охватывает весь земельный массив страны безотносительно к то-

    му, в чьей собственности находятся его отдельные части (земель-

    ные участки).

     Сложнее провести различие рассматриваемых понятий в отно-

    шении недр. В соответствии с законом горные отводы для раз-

    ведки и разработки месторождений полезных минеральных иско-

    паемых могут находиться только в государственной собственности.

    Поэтому по логике вещей понятия государственная собствен-

    ность и достояние народов должны быть тождественными. Во

    всяком случае действующее законодательство не дает оснований

    для иного подхода. Тем самым понятие достояние народов те-

     ряет юридическое значение и превращается в своего рода социо-

    логическую категорию.

     Вопрос о государственной собственности на воду, раститель-

    ный и животный мир, по нашему мнению, необходимо решать в

    том же ключе, что и вопрос о государственной собственности на

    землю. Определенная часть этих природных ресурсов должна на-

    ходиться в частной собственности. Например, водоем и лес. рас-

    положенные на земельном участке, принадлежащем гражданину

    на праве собственности, должны считаться собственностью дан-

    ного гражданина.

     Теперь относительно самого понятия достояние народов не

    в том его значении, в котором оно употребляется в действующем

    законодательстве, а в значении, которое оно должно иметь в бу-

    дущем законе, в значении сугубо юридическом.

     Выше отмечалось, что во всех государствах существует иму-

    щество, находящееся в исключительном обладании общества и

    используемое исключительно в интересах народа или для обслу-

    живания специфических нужд государства. Это имущество не мо-

    жет передаваться в частную собственность и обычно функциони-

    рует в особом правовом режиме, отличном от обычного режима

    права собственности. Такое имущество и считается народным до-

    стоянием или же рассматривается в качестве отдельной разновид-

    ности объектов права государственной собственности, называе-

    мой исключительной собственностью государства. Подобного ро-

    да имущество, находящееся в особом правовом режиме, должно

    быть определено и в законе Российской Федерации.

     Какие же объекты следует отнести к данной категории иму-

    щества?

     Прежде всего, это природные ресурсы не в их общем родовом

    выражении, а лишь в той части, которая действительно должна

    служить удовлетворению непосредственных потребностей людей

    и которая не подлежит никакому индивидуальному присвоению со

    стороны отдельных граждан, организаций и государства (его от-

    дельных органов и должностных лиц), исключающему пользова-

    ние ими со стороны других граждан. Это, допустим, не вся земля,

    а природные парки, заказники, улицы, площади, дороги общего

    пользования, прибрежные полосы рек, крупных озер и прудов,

    находящихся на государственных землях, а также морей и океа-

    нов и т. п. Если говорить о водах и лесах, то в данную категорию

    объектов должны входить воды и леса общереспубликанского, ре-

    гионального и местного значения, используемые для ловли рыбы,

    сбора дикорастущих грибов и ягод, отдыха. Возможность охоты

    на территории государственных земель и лесов в порядке и сро-

    ки, установленные государством, должна быть предоставлена всем

    желающим гражданам. Сюда же следует отнести объекты исто-

    рико-культурного и природного наследия, художественные ценно-

    сти, учреждения культуры общего назначения.

     Вторую группу объектов, относящихся к категории народного

    достояния (исключительной собственности государства), долж-

    но составлять имущество, предназначенное для обеспечения дея-

    тельности государства. Собственно, оно уже фигурирует в дейст-

    вующем законодательстве. Это государственная казна (средства

    республиканского бюджета Российской Федерации, бюджетов го-

    сударственных собственников второго уровня, пенсионного фонда,

    фонда социального страхования и других государственных вне-

    бюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации,

    золотой запас, алмазный и валютные фонды, принадлежащие го-

    сударству), имущество вооруженных сил, государственные мате-

    риальные запасы и резервы, предприятия и имущество, обеспечи-

    вающие осуществление государством функций публичной власти

    в области поддержания правопорядка в обществе, сохранения

    окружающей природной среды, развития внешних отношений с

    другими странами, проведения фундаментальных научных иссле-

    дований и т. п.

     Третью группу объектов в зоне действия понятия народное

    достояние (исключительной собственности государства) должно

    составлять имущество, обеспечивающее функционирование и раз-

    витие всего народного хозяйства страны. Как минимум, к таким

    объектам должны быть отнесены наиболее ценные недра земли

    (связанные с добычей и производством золота, алмазов, серебра,

    цветных металлов, угля, нефти, газа и т. п.), водные ресурсы, воз-

    душное пространство, ресурсы континентального шельфа, терри-

    ториальных вод и морской экономической зоны Российской Феде-

    рации. Вероятно, этого будет достаточно в стране с рыночной

    экономикой. Все другие объекты производственно-коммерческого

    характера не могут монополизироваться обществом и государст-

    вом. Они должны быть открыты для всех потенциальных собст-

    венников: граждан, юридических лиц и самого государства на

    всех его уровнях.

     Но в переходный период, на наш взгляд, целесообразно от-

    дельные объекты производственно-коммерческого характера ос-

    тавить в исключительной собственности государства. В их число

    должны быть включены прежде всего предприятия и объекты

    транспорта и связи, обеспечивающие жизнедеятельность всего на-

    родного хозяйства, предприятия топливно-энергетического комп-

    лекса и электроэнергетики, ключевые предприятия в добывающей

    промышленности, специализированные предприятия, производя-

    щие вооружение. Разумеется, всем этим предприятиям необходи-

    мо создать экономические условия, стимулирующие их деятель-

    ность при наличии конкуренции с частными предприятиями.

     Наконец, в четвертую группу объектов, включаемых в катего-

    рию объектов народного достояния (исключительной собствен-

    ности государства), должно входить имущество социального на-

    значения. В законодательстве стран рыночной экономики подоб-

    ные объекты обычно не относятся к имуществу, называемому

     народным достоянием. Но у нас, во всяком случае в настоящее

    время, когда страна еще только делает первые шаги в направле-

    нии рыночной экономики, было бы преждевременно приватизиро-

    вать отдельные сферы социальной жизни общества. Так, в обла-

    сти медицины это относится к предприятиям и учреждениям,

    обеспечивающим первичную неотложную помощь больным людям

    или специализирующимся на проведении наиболее сложных ви-

    дов лечения по перечню, определяемому государством (например,

    психиатрического характера), в области образования-к высшим

    и средним учебным заведениям, осуществляющим подготовку спе-

    циалистов по определенным направлениям.

     Таковы самые общие положения, касающиеся того, что в за-

    коне следует именовать народным достоянием, или исключи-

    тельной собственностью государства. В нашем изложении эти по-

    нятия юридически тождественны. В интересах граждан, прожи-

    вающих в Российской Федерации, целесообразно, на наш взгляд,

    в законе определить единое понятие народное достояние, рас-

    пространив его на сферу действия как государственной, так и му-

    ниципальной собственности. При этом республикам, входящим в

    Российскую Федерацию, краям, областям, автономным нацио-

    нальным образованиям, районам и городам можно было бы пре-

    доставить право расширять перечень видов имущества, относимых

    к данной категории, при условии, что это делается в интересах

    граждан и не противоречит положениям закона О собственности

    в РСФСР.

     Правовой режим имущества, находящегося в государственной.

    собственности. Имеется, а точнее сказать, должно иметься, суще-

    ственное различие в правовом режиме имущества, относящегося

    к категории народного достояния (исключительной собственности

    государства) и к остальным видам имущества, находящегося в го-

    сударственной собственности. Это обусловлено тем, что имущест-

    во, являющееся народным достоянием, не может быть в собствен-

    ности никакого другого субъекта права, кроме общества в лице

    государства, в то время как все другое государственное имуще-

    ство может находиться в собственности и частных лиц (граждан

    и организаций).

     В действующем законодательстве различия между двумя ка-

    тегориями государственного имущества вообще не проводится.

    Формально один и тот же правовой режим применяется ко всем

    видам имущества, находящегося в государственной собственности,

    безотносительно к их сущностным характеристикам и назначению.

    На деле же эти различия нельзя не принимать во внимание. Так,

    гражданин ни при каких обстоятельствах не может быть собст-

    венником земельного участка, расположенного в государственном

    заповеднике, даже если он добросовестно приобрел бы его за эк-

    вивалентное вознаграждение.

     Повторим, что основы правового регулирования отношений по

    поводу объектов государственной (общенародной) собственности

    содержались в гражданском законодательстве бывших Союза

    ССР и союзных республик. Но оно прекратило свое действие в

    связи с вступлением в силу с 1 июля 1990 г. закона О собствен-

    ности в СССР, последующим распадом Союза ССР и принятием

    закона О собственности в РСФСР, хотя многие положения мо-

    гут быть использованы и в настоящее время при регулировании

    отношений собственности по поводу тех объектов народного до-

    стояния, которые не предназначены для производственно-коммер-

    ческой деятельности (объектов первой, второй и четвертой групп).

    Это относится к положениям, касающимся невозможности приме-

    нения норм о залоге и возможности обращения взыскания по пре-

    тензиям кредиторов, о сроках исковой давности, об ограничениях,

    связанных с возвратом имущества от добросовестных приобрета-

    телей, о приобретательной давности. Эти положения необходимо

    внести в гражданское законодательство о собственности Россий-

    ской Федерации.

    Но этого недостаточно. Поскольку в данном случае речь идет

    не об обычной государственной собственности, а о народном до-

    стоянии и праве каждого гражданина пользоваться соответствую-

    щими объектами, целесообразно было бы принять специальный

    закон о таких объектах. В нем следовало бы, в частности, преду-

    смотреть судебную защиту прав граждан на пользование объек-

    тами народного достояния и установить запрет на их незаконное

    присвоение государственными органами, должностными лицами

    и всеми иными привилегированными слоями общества. В силу это-

    го запрета никто не вправе будет, например, огораживать при-

    брежную полосу рек и морей, предназначенную для свободного от-

    дыха людей.

    Иной правовой режим должен быть установлен в законе для

    предприятий и объектов, находящихся на положении народного

    достояния (исключительной собственности государства), которые

    используются для производственно-коммерческих целей (объекты

    третьей группы). Включение таких предприятий в рыночную

    структуру отношений означает, что государство должно одновре-

    менно отказаться от иммунитета, который оно имеет в связи с

    исключительной собственностью на них. Иначе контрагенты по

    сделкам и иным предпринимательским отношениям окажутся в

    неравном положении с государством. Думается, однако, что такой

    отказ от иммунитета не может распространяться на те виды иму-

    щества, которые по своей природе и назначению вообще не могут

    находиться в частной собственности, например, на отдельные виды

    оборудования или территории, предназначенные исключительно

    для оборонных целей. Для того чтобы компенсировать подобное

    изъятие соответствующих объектов, скажем, из действия норм

    залогового права, необходимо предусмотреть в законе и включать

    в договоры с контрагентами рассматриваемой категории государ-

    ственных предприятий эквивалентную замену в виде дополнитель-

    ных гарантий со стороны государственных органов или же уста-

    новить в законе особый порядок применения общих норм права,

    касающихся данных отношений.

    Правовой же режим имущества, не являющегося народным до-

    стоянием (исключительной собственностью государства), должен

    быть таким же, как и режим частной собственности на аналогич-

    ное имущество. В отношении данного государственного имущест-

    ва действуют все нормы закона, посвященные праву собственно-

    сти.