§ 2. Саморегулируемые организации на рынке ценных бумаг : Акционерное право - Долинская. : Книги по праву, правоведение

§ 2. Саморегулируемые организации на рынке ценных бумаг

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 
РЕКЛАМА
<

 

Саморегулирование как свойство системы. Принципы саморегулирования. СРО в США. Отечественная модель СРО. Функции СРО. Две идеи СРО. Достоинства и недостатки СРО.

 

Свойством системы является способность к саморегулированию (сравним: признак организационного единства и органы управления юридического лица). Основная идея саморегулирования - выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц и ими же утверждаются. В целях сокращения организационных издержек создается статутное образование для осуществления надзора за выполнением правил и стандартов и для применения санкций к нарушителям. Такие организации получили название "саморегулируемые".

Зачатки саморегулирования мы найдем в гильдиях и цехах как предвестниках корпораций, в праве купцов. Но с усилением государственности верховная власть берет на себя задачу устроения частных отношений членов общества и государственное регулирование постепенно заменяет саморегулирование <41>.

Идея саморегулирования субъектов гражданских правоотношений получила глубокое развитие в науке советского гражданского права <42>. "Гражданско-правовые организационные отношения представляют собой правоотношения, основанные на равенстве их участников, выражающие совершаемую в пределах закона деятельность граждан и организаций по упорядочению своих взаимосвязей и координации усилий в процессе реализации государственной или собственной инициативы" <43>.

Применительно к акционерным обществам и рынку ценных бумаг исторически первым возникло саморегулирование, которое осуществлялось фондовыми биржами. Впервые термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" (selfregulatory organization) появились в США и в Великобритании. Более того, до 1998 г. Великобритания при регулировании фондового рынка опиралась только на органы саморегулирования (справедливости ради отметим, что это уникальный случай и сейчас в этой стране происходят прямо противоположные процессы).

В качестве принципов саморегулирования ИОСКО называет: 1) включение в систему регулирования саморегулируемых организаций (СРО) в той мере, в какой этого требуют размеры и степень развития рынков; 2) контроль за СРО со стороны государственного регулирующего органа; 3) соблюдение СРО этических норм и стандартов при осуществлении своих функций.

В США саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг представлены фондовыми биржами, Национальной ассоциацией фондовых дилеров (НАСД), создание которой было предусмотрено Законом Мэлони 1938 г., Советом по торговле муниципальными ценными бумагами. На них возложена обязанность по контролю за исполнением законодательства о ценных бумагах. СРО требуют от своих членов представления ежемесячной финансовой отчетности, проводят проверки деятельности фирм (в НАСД до 14 тыс. в год), занимаются аттестацией специалистов фирм-членов <44>. Фондовые биржи Конгресс рассматривает как квазиправительственные организации. Членство в НАСД является для брокеров/дилеров обязательным условием допуска к совершению сделок с клиентами, что позволяет некоторым авторам проводить аналогию между участием в СРО и лицензированием <45>. Все фондовые биржи и НАСД создали электронные системы контроля за рынком (Stock Watch) в целях выявления аномальной активности на рынке, которая может быть связана с манипулированием или торговлей с использованием инсайдерской информации. Получив сигнал о подозрительной сделке, органы контроля могут приостановить на время торговлю данной бумагой до выяснения обстоятельств, повлекших резкое изменение цен или объема торговли. К нарушителям законодательства и правил СРО применяются штрафы, исключение из членов организации или приостановка членства, отзыв аттестата специалиста или приостановка его действия. Все дисциплинарные санкции, налагаемые СРО, доводятся до сведения Комиссии по ценным бумагам и биржам и могут дополнительно рассматриваться по инициативе КЦББ или одной из сторон.

Отечественная модель СРО разрабатывалась с учетом зарубежного опыта, где они входят в регулятивное ядро фондового рынка и играют значительную роль. Первые СРО возникли и существовали только на рынке ценных бумаг, и сам термин использовался применительно к фондовому рынку. Это были Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД).

В настоящее время саморегулируемая организация профессиональных участников рынка ценных бумаг в России - это добровольное объединение не менее чем 10 профессиональных участников рынка ценных бумаг, учреждаемое ими в основанной на членстве, но без распределения доходов организационно-правовой форме некоммерческой организации в целях:

а) развития и совершенствования системы функционального регулирования рынка ценных бумаг;

б) обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг;

в) осуществления контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг;

г) соблюдения и повышения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг;

д) защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами СРО;

е) установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

Организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус СРО на основании разрешения, выданного федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (лицензируемая деятельность). Уже для получения соответствующей лицензии СРО среди прочих документов обязана представить правила и положения, принятые ее членами и обязательные для исполнения всеми ее членами. Эти правила и положения должны содержать требования, предъявляемые к СРО и к ее членам и:

1) носящие общий для юридических лиц характер (например, в отношении минимальной величины собственных средств);

2) характеризующие СРО как организацию, основанную на членстве (например, в отношении правил вступления в организацию профессионального участника рынка ценных бумаг и выхода или исключения из нее);

3) характеризующие СРО как организацию в сфере профессиональной деятельности (например, в отношении правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности);

4) касающиеся антимонопольного регулирования и регулирования конкуренции (например, в отношении правил, ограничивающих манипулирование ценами);

5) носящие гарантийный для клиентов характер (например, в отношении профессиональной квалификации персонала, обязательств членов СРО по отношению к клиентам и другим лицам по возмещению ущерба из-за ошибок или упущений при осуществлении членом организации его профессиональной деятельности, а также неправомерных действий члена организации или его должностных лиц и (или) персонала) и др.

СРО наделены властными полномочиями по отношению к участникам. Этим организациям предоставлено право издавать акты (внутренние правила и стандарты), обязательные для участников; создавать контрольный орган; проводить проверки соблюдения членами организации установленных правил и стандартов и знакомить с результатами проверок других членов организации, применять санкции и иные меры в отношении членов организации, их должностных лиц и (или) персонала. Санкции в основном направлены на пресечение противоправной деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, так как косвенно осуществляется защита прав акционеров. Механизмы принуждения к исполнению актов СРО тяготеют к административным. Наконец, эти организации вправе разрешать во внесудебном порядке споры как между клиентами и своими членами, так и между членами.

Уровень стандартов и требований, предъявляемых СРО к деятельности ее членов, закрепленных в ее внутренних документах, должен быть не ниже уровня стандартов и требований, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти на рынке ценных бумаг.

СРО действуют в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" <46>. Функции СРО можно классифицировать на: 1) нормотворческие; 2) организационно-обеспечительные; 3) контрольные; 4) пресекательные.

При осуществлении любой из них большое внимание уделяется требованиям по обеспечению открытости информации. В рамках второй группы особо отметим просветительские и образовательные функции <47>, а также тяготеющие к функциям государственного регулирования. В первом случае СРО вправе в соответствии с квалификационными требованиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг разрабатывать учебные программы и планы, осуществлять подготовку должностных лиц и персонала организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определять квалификацию указанных лиц и выдавать им квалификационные аттестаты. Во втором - выдает ходатайства для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.

В целях реализации контрольных и пресекательных функций СРО:

1) осуществляет контроль за соблюдением ее членами финансовых, организационно-технических, специальных и иных требований, установленных государственными органами регулирования и самой организацией, включая нормативы достаточности их собственных средств;

2) осуществляет контроль за соблюдением квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и специалистам членов СРО;

3) по собственной инициативе или по поручению федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг проводит проверки деятельности своих членов, а также лиц, подавших заявления на вступление в СРО;

4) назначает и отзывает инспекторов для осуществления контроля за деятельностью членов;

5) проводит проверки жалоб и заявлений граждан и юридических лиц, содержащих информацию о нарушении их прав членами СРО;

6) запрашивает у своих членов документы и информацию, необходимые для установления фактов нарушения устава и внутренних документов СРО, законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и иных правовых актов;

7) осуществляет контроль за участием своих членов в специальных гарантийных и страховых фондах, создаваемых в целях компенсации рисков, связанных с осуществлением профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

8) направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг (и - при необходимости - в Центральный банк Российской Федерации) информацию о выявленных нарушениях законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и отчеты о результатах проведенных проверок;

9) направляет своим членам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений и ликвидации их последствий;

10) применяет к нарушителям штрафные и иные санкции в соответствии с законодательством Российской Федерации, актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, уставом и внутренними документами СРО;

11) направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг представления о применении санкций по отношению к ее членам, допускающим нарушения законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, о приостановлении или аннулировании лицензий, выданных членам СРО (в отношении кредитных организаций указанная информация направляется также в Центральный банк Российской Федерации).

Особо отметим, что СРО налагает санкции и применяет меры воздействия к своим членам, нарушающим не только устав и внутренние документы организации, но и требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, иных правовых актов государственных органов, осуществляющих регулирование и контроль на рынке ценных бумаг.

Анализ действовавших и действующих правовых актов, а также доктринальных исследований приводит к выделению на современном этапе двух идей СРО:

1) СРО выражают собой продолжение государственного регулирования и частично заменяют его, так как им передаются некоторые государственно-властные полномочия. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, такая организация осуществляет функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов СРО, но и законодательства в целом;

2) СРО создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование не выступает продолжением государственного регулирования, а противопоставляется ему. СРО разрабатывают стандарты и правила для своих членов, следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями.

В связи с тем, что существуют такие полярные мнения, началась разработка Федерального закона "О саморегулируемых организациях", в котором, по мнению разработчиков, предполагается закрепить понятия "саморегулирование" и "саморегулируемая организация". В октябре 2003 г. внесенный Правительством РФ в Государственную Думу соответствующий законопроект <48> был принят в первом чтении. Однако до сих пор нет единого мнения относительного того, каким должен быть Закон о СРО.

Обе выявленные позиции легализованы за рубежом и при их грамотном сочетании не возникает серьезных проблем. Но в отечественной модели регулирования на уровне правовых актов предпринимались попытки сделать участие в СРО на рынке ценных бумаг - добровольном объединении - обязательным. После того как от этой мысли отказались в законодательстве о рынке ценных бумаг, этот подход легализован в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Представляется, что мы имеем дело не с недостатками, имманентно присущими СРО, а с искажениями в правотворчестве и правоприменительной практике.

Сами же СРО обладают рядом достоинств: 1) процессы объединения предпринимателей и профессионалов на взаимовыгодной и правомерной основе; 2) наличие подчас более достоверной, чем у органов государственного регулирования, информации; 3) возможность оперативного реагирования на происходящие изменения внутри определенного профессионального сообщества; 4) снижение бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем деятельности участников СРО.

К недостаткам относится то, что при всей значимости деятельности СРО они могут защищать права только своих клиентов. Однако наряду с ними действуют общественные организации по защите прав вкладчиков и акционеров (иногда их относят к организациям по защите прав потребителей). Не останавливаясь на собственной оценке этих организаций, отметим, что они создаются, как правило, для защиты определенной группы лиц, понесших убытки от конкретной компании.

В целом создание и деятельность СРО являются объективной тенденцией развития социально-экономических отношений и акционерного права. Во всех развитых странах сочетаются государственное регулирование и саморегулирование. При этом они преследуют схожие цели.

 

Подведем итоги.

Свойством системы является способность к саморегулированию, основной идеей которого выступает выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, которые исходят не от государства, а от самих этих лиц и ими же утверждаются.

Применительно к акционерным обществам и рынку ценных бумаг исторически первым возникло саморегулирование, которое осуществлялось фондовыми биржами.

Предложена классификация функций СРО: 1) нормотворческие; 2) организационно-обеспечительные; 3) контрольные; 4) пресекательные.

На основе анализа правовых актов и доктринальных исследований выделены две идеи СРО:

1) СРО выражают собой продолжение государственного регулирования и частично заменяют его, так как им передаются некоторые государственно-властные полномочия. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, такая организация осуществляет функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов СРО, но и законодательства в целом;

2) СРО создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование не выступает продолжением государственного регулирования, а противопоставляется ему. СРО разрабатывают стандарты и правила для своих членов, следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями.

Обе выявленные позиции легализованы за рубежом и при их грамотном сочетании не возникает серьезных проблем.

Выделены достоинства и недостатки СРО. К первым относятся: 1) процессы объединения предпринимателей и профессионалов на взаимовыгодной и правомерной основе; 2) наличие подчас более достоверной, чем у органов государственного регулирования, информации; 3) возможность оперативного реагирования на происходящие изменения внутри определенного профессионального сообщества; 4) снижение бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем деятельности участников СРО. Ко вторым - ограничение функций (в первую очередь, охраны и защиты) составом участников.

Создание и деятельность СРО являются объективной тенденцией развития социально-экономических отношений и акционерного права. Во всех развитых странах сочетаются государственное регулирование и саморегулирование, которые преследуют схожие цели. В целом в развитых странах складывается "смешанная система", которую характеризует то, что в ней экономический контроль осуществляется со стороны общества, государства и частных институтов.

 


<