§ 1. Государственное регулирование акционерных отношений : Акционерное право - Долинская. : Книги по праву, правоведение

§ 1. Государственное регулирование акционерных отношений

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 
РЕКЛАМА
<

 

Потребности в государственном регулировании. Его правовая природа. Дуализм права и государственное регулирование. Система государственного регулирования. Нормативно-правовой элемент государственного регулирования.

 

Экономика (от греч. oikonomike - искусство ведения хозяйства) - совокупность общественных отношений в сфере производства, обмена и распределения продукции Необходимость, объем и формы вмешательства государства в экономическую жизнь общества, направления, цели и методы государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся к числу проблем, вокруг которых ведутся длительные дискуссии. В зависимости от признания или отрицания необходимости государственного регулирования рыночного хозяйства принято выделять в истории экономической мысли либеральное и консервативное направления. В настоящее время общепризнанным является положение о том, что предпринимательская экономика не может функционировать без государственного регулирования.

В фундаментальном учебнике П. Самуэльсона "Экономика", с положениями которого, по словам его автора, согласны 90% экономистов западного мира, указывается, что человек сегодня "уже не руководствуется тем соображением, что "лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует" <2>. Об этом же пишут и другие авторы. Так, в популярном учебнике - "Экономикс" Макконнелл и Брю называют четыре фактора, препятствующих эффективному распределению ресурсов в конкурентной экономике и делающих необходимым вмешательство государства в хозяйственную жизнь <3>: 1) конкурентная система, рыночный механизм не обеспечивают оптимального распределения доходов, что ведет "к производству пустяков для богатых" и отказу бедным "в удовлетворении их основных нужд"; 2) конкурентная рыночная система цен игнорирует важную группу товаров и услуг - национальную оборону, программу паводкового контроля и т.д. - товары, "которые могут приносить и приносят удовлетворение потребителю, но не могут быть оценены или проданы посредством рыночной системы", - удовлетворение потребностей в таких товарах должно брать на себя государство, обеспечение общественными благами не может быть доверено рыночному механизму <4>; 3) рыночный механизм не всегда открывает путь реализации наиболее эффективных научно-технических решений; 4) конкурентная система, свойственная рыночному механизму, не обеспечивает ни широкого диапазона выбора продуктов, ни условий для разработки новых продуктов.

Кроме того, многие виды экономической деятельности имеют некоторые побочные эффекты, которые получили название "экстерналий" - связанные с предпринимательской деятельностью издержки (или выгоды), которые несут (или получают) не участники соответствующих сделок, а третьи лица, к этим сделкам отношения не имеющие. Предпринимательские структуры и индивиды не принимают во внимание эти побочные эффекты, когда им приходится решать вопрос, что и сколько следует производить и потреблять. Рыночный механизм не учитывает эти внешние влияния и это - одна из тех областей, где он, по словам Р. Хейлбронера и Л. Туроу, терпит фиаско. В самом деле, загрязнение природной среды, например, связанное с производством, заставляет общество нести дополнительные расходы по ликвидации его последствий (дополнительные затраты на здравоохранение и др.), но сами предприниматели не имеют никакой заинтересованности снижать вредные последствия производственной деятельности своих предприятий или участвовать в покрытии затрат, которые вынуждены нести третьи лица или общество в целом.

Поэтому, как указывает П. Самуэльсон, "демократические страны не удовлетворяются теми ответами на три вопроса: Что, Как и Для кого, - которые дает ничем не сдерживаемая рыночная система. Такая система могла бы предписать некоторым людям голодать из-за недостатка дохода, а другим - получать несоразмерные или чрезмерные доходы. Поэтому государство выступает на арену со своими расходами, чтобы дополнить реальные или денежные доходы некоторых индивидуумов..." <5>.

Один из творцов "японского чуда" Сабуро Опита писал, что утверждение о превосходстве "рыночно-ориентированной экономики над централизованно планируемой... заблуждение... проблема состоит в том, чтобы объединить в едином механизме начала этих двух систем, найти эффективный путь комбинирования рыночных механизмов и государственного планирования и регулирования" <6>.

В каждой стране с рыночной экономикой указанная проблема в той или иной мере, тем или иным способом решается. В § 1 гл. 1 разд. 4 настоящего исследования мы рассматривали решение этой проблемы в рамках корпоративного управления - системы, тяготеющей к частноправовому регулированию. Что касается иных способов, П. Самуэльсон отмечал, что с конца XIX в. почти во всех странах происходило неуклонное расширение экономических функций государства. На основании анализа этого процесса П. Самуэльсон приходит к выводу о том, что в этих странах действует "смешанная система", которую характеризует то, что в ней экономический контроль осуществляется со стороны как общества, так и частных институтов <7>.

Государственное регулирование отличается от других регуляторов тем, что воздействие государства является постоянным и целенаправленным, может (а в цивилизованном обществе - должно) осуществляться через право <8>. Учение о правовом регулировании довольно основательно разработано в отечественной литературе <9>. Основные подходы к определению правового регулирования: 1) это прежде всего деятельность государства по подготовке и принятию нормативно-правовых актов <10>; 2) это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения) <11>; 3) это применение норм права, других юридических средств для воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения и прогрессивного развития, а также воздействия на поведение людей <12>; 4) это часть, аспект действия права, которая характеризует специально-юридическое воздействие права на поведение и деятельность его адресатов, но непосредственно с ним еще не связанная <13>.

Представляется, что истина где то на пересечении всех этих векторов, т.е. правовое регулирование охватывает нормотворчество, реализацию права, может быть представлено как государственное регулирование и саморегуляция <14>.

Правовая природа государственного регулирования экономики, предпринимательской деятельности, акционерных отношений (по нисходящей и от общего к частному) на современном этапе, на наш взгляд, тесно связана: 1) с проблемой дуализма права, разграничения и соотношения частного и публичного права и 2) с пределами (ограничениями) осуществления субъективных прав.

В наши задачи не входит освещение теорий дуализма права, блистательные опыты которого продемонстрировали М.М. Агарков, М.И. Кулагин, В.Ф. Попондопуло, В.В. Ровный, Б.Б. Черепахин, Г.Ф. Шершеневич и др. <15> Условно все теоретические конструкции разграничения публичного и частного права по критерию классификации можно разделить на три основные блока: теории интереса, теории метода и теории предмета правового регулирования.

Отметим условность грани между публичным и частным правом, в том числе публичным и частным интересом (Р. фон Иеринг, Д.И. Мейер, А. Меркель и др.), предметом и методом правового регулирования (соответственно - К.Д. Кавелин, А. Тон и др.). Публичные и частные ценности неразрывно связаны между собой. В процессе правового опосредования любых общественных отношений достигается обобщенный частно-публичный эффект. Проблема дуализма права заключается не в сравнении конечных результатов соответствующего членения права, а в выяснении изначальных причин этого. Интересны и актуальны, на наш взгляд, рассуждения М.М. Агаркова о наличии или отсутствии личной свободы как критерии деления субъективных прав на частные и публичные, что и предопределяет особенности в направленности и границах реализации самого права. Частное право необязательно осуществляется в интересах самого субъекта. Это могут быть любые правомерные интересы и цели, в том числе и общественное благо. Главное, что выбор этих целей зависит от самого субъекта в условиях отсутствия конкретных предписаний действовать в определенном направлении. Публично-правовая мотивация сама указывает направление, в котором должно осуществляться право, исключая альтернативные мотивы.

Наиболее плодотворными представляются идеи о тесном единстве частных и публичных начал. Например, в предпринимательское право объединяются любые нормы права, прямо или косвенно регламентирующие вопросы организации и функционирования экономического механизма <16>. Неслучайно появление предпринимательского (хозяйственного) права, родиной которого считается Германия, связывают с активными процессами публицизации сферы частного права на рубеже XIX - XX вв. Австрийский исследователь А. Менгер, развивавший идеи так называемого юридического социализма, утверждал, что с усилением вмешательства государства в хозяйственную жизнь грань между публичным и частным (в первую очередь, гражданским) правом все более стирается, происходит публицизация частного права. Современные отечественные исследователи формулируют эту же идею более аккуратно - как взаимопроникновение частного и публичного права <17>. Отечественное хозяйственное право родилось из-за резкой активизации экономической функции государства. В СССР, а теперь в Российской Федерации основной целью предпринимательского права признается объединение частно- и публично-правовых начал.

Кроме дуализма права следует отметить, что принцип беспрепятственного осуществления права, восстановления и защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 1 ГК, требует установления определенных границ (пределов) осуществления субъективных прав, так как, исходя из предмета правового регулирования (общественные отношения), он действует не в отношении индивида, а в отношении коллектива, общества. Эти пределы делят на общие и частные, устанавливают в законе (например, ст. 10 ГК) и выводят из общих начал и смысла законодательства <18>.

Особое значение имеет то, что, исходя из принципа равенства правового режима субъектов предпринимательских отношений, эти пределы и компромисс между сторонами правоотношения находит и устанавливает государство - субъект, не связанный в административном отношении ни с одной из сторон.

Государственное регулирование как целостное социальное явление представляет собой определенную систему, урегулированную правом. В ней происходят все процессы его формирования и реализации, раскрываются все элементы. Таким образом, система государственного регулирования должна охватывать: а) субъект регулирования и его функционирование; б) структуру взаимосвязей субъекта и объекта регулирования; в) объект регулирования или более дробно: а) субъекты регулирования; б) объекты регулирования; в) цель; г) формы деятельности; д) методы регулирования; е) стадии процесса регулирования.

При ином подходе в системе государственного регулирования предпринимательской деятельности и акционерных отношений с определенной долей условности можно выделить три элемента: 1) нормативно-правовой; 2) организационный; 3) финансовый. Каждый из них имеет собственную структуру, состоящую из функционального и структурного блоков, а также связей между ними. Структурный блок включает органы и организации, осуществляющие практическую деятельность, а функциональный - инструментарий их деятельности, ее направления, формы и методы, средства, меры.

Субъект регулирования - это структурно организованная социальная общность, выполняющая функции регулирования и воздействующая на объект с целью перевода его в новое состояние <19>. Первичным субъектом регулирования, опираясь на идеи Ю.А. Тихомирова, мы назовем государство в целом. Подсистемы государственных органов, отдельные государственные органы выступают в качестве регулирующих компонентов (видоизмененный термин Г.В. Атаманчука), содержащих и воплощающих в себе различные качества субъекта государственного регулирования. Это вторичные субъекты государственного регулирования. В отечественном правоведении справедливо включают в систему первичных субъектов государственного регулирования Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации, а в систему вторичных субъектов органы государственной власти, исполнительные органы, органы правосудия и органы прокуратуры. Это вытекает из законодательства, теории и практики (Конституция РФ; принятие закона по вопросу предпринимательской деятельности, например, ФЗ или Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", организация его применения федеральным органом исполнительной власти на рынке ценных бумаг, прокурорский надзор за его соблюдением, рассмотрение судом его нарушения). К расширению круга субъектов государственного регулирования ведет признание на современном этапе функций регулирования предпринимательской деятельности за муниципальными образованиями и органами местного самоуправления.

Объект регулирования - предпринимательские отношения (в нашем случае - акционерные отношения в узком смысле слова) <20>, на которые оказывается воздействие. При рассмотрении этого элемента надо, во-первых, иметь в виду классификацию предпринимательских, в том числе акционерных, отношений, предложенную нами ранее. Во-вторых, следует учитывать виды самой предпринимательской деятельности: производственная, коммерческая, финансовая, консультативная; и их подвиды, отличающиеся спецификой не столько правовых отношений, сколько экономических. В-третьих, структура правоотношения, включающая в себя и предпринимателя как субъекта предпринимательского правоотношения (акционерного общества <21> как обязательного субъекта акционерных отношений), объясняет, почему иногда говорят о предпринимателе (АО) как объекте государственного воздействия, хотя это и не вполне корректно.

Деятельность человека и социальных образований, к которым относятся и государственные органы, всегда предполагает целеполагание. В самом общем виде цель регулирования можно определить как ожидаемое, желаемое состояние объекта регулирования, которого он должен достигнуть под воздействием субъекта регулирования. Как общее и частное принято различать цели и задачи. Цель дает общую модель, будущее состояние, выражает ориентацию в деятельности субъектов регулирования. Задача опосредует движение целей в более конкретных рамках и является формой материализации целей, определенной ступенью их достижения <22>.

Макконнелл и Брю называют пять основных направлений государственного вмешательства: 1) обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы; 2) защита конкуренции; 3) перераспределение доходов; 4) перераспределение ресурсов; 5) меры по стабилизации экономики в целом (поддержание стабильности уровня цен и обеспечение полной занятости) <23>. Международная организация комиссий по ценным бумагам (ИОСКО) в своем программном документе "Цели и принципы регулирования фондового рынка" (а АО является участником такого его сегмента, как рынок ценных бумаг) определила три основные цели этого регулирования: 1) защита инвесторов; 2) обеспечение прозрачности и эффективности рынка и честных правил торговли; 3) снижение уровня системного риска <24>.

С учетом этих классификаций нами предложен перечень направлений государственного вмешательства:

1. Обеспечение правовой базы (основы) и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы.

1.1. Гарантирование государством (через принятие соответствующих правовых норм и контроля за их исполнением) права частной собственности, без которой невозможны формирование и функционирование рыночной экономики.

1.2. Предоставление законного статуса и государственное регламентирование организационно-правовых форм субъектов предпринимательской деятельности.

1.3. Государственное регламентирование форм договорных отношений между субъектами предпринимательства, между ними и потребителями, а также ответственности сторон за неисполнение (ненадлежащее исполнение) взятых на себя обязательств.

1.4. Выполнение государством (его судебными органами) функции арбитража при разрешении споров, возникающих между сторонами в ходе осуществления предпринимательской деятельности.

1.5. Поддержание общественного порядка, защита личной безопасности граждан, их собственности.

1.6. Разработка и утверждение стандартов качества продукции, установление единиц веса, длины, объема, используемых в хозяйственной деятельности всеми субъектами рынка.

2. Защита конкуренции и ограничение монополистической деятельности.

2.1. Введение запретительных мер в отношении любых действий, направленных на ограничение свободной конкуренции (антитрестовское законодательство).

2.2. Контроль за деятельностью естественных монополий путем государственного регламентирования цен на соответствующие товары и услуги, а также регламентирования их качества.

3. Перераспределение доходов (трансферты).

3.1. Применение прогрессивных ставок налогообложения, предусматривающих рост (по мере увеличения доходов субъекта предпринимательской деятельности) той их части, которая отчисляется в виде налога государству для удовлетворения общественных нужд.

3.2. Выплата пособий и оказание других видов помощи социально незащищенным категориям населения.

3.3. Установление минимальной оплаты труда (минимальных ставок заработной платы; гарантирование цен сельскохозяйственным производителям).

4. Перераспределение ресурсов (в случае появления некомпенсируемых издержек третьих лиц).

4.1. Охрана природной среды.

4.2. Услуги по управлению обществом.

4.3. Внешняя безопасность страны.

5. Стабилизация экономики в целом.

6. Государственная поддержка определенных видов бизнеса.

7. Государственное регулирование внешнеторговой (и шире - внешнеэкономической) деятельности.

8. Государственное регулирование трудовых отношений, обеспечение социального партнерства.

9. Валютное регулирование.

10. Защита прав потребителей.

Мы уже освещали вопрос об источниках акционерного права. Источники правового регулирования предпринимательской деятельности, если брать шире, занимают центральное место в ее правовой базе (основе). Но отождествление правовой основы с правом в его государственно-официальной форме недопустимо, так как ослабляет ее, провоцирует сведение функций государственных органов и органов местного самоуправления к принятию все новых и новых нормативных актов без обременения себя ответственностью за исполнение принимаемых решений.

Под правовой основой предлагается понимать нормативно-правовую базу предпринимательства и весь правовой механизм реализации юридических норм, регулирующих предпринимательскую деятельность. Структура правовой основы предпринимательства представляет собой диалектическое единство права, законности и правопорядка, которые посредством отражения, закрепления и реализации интересов субъектов предпринимательских отношений и третьих лиц упорядочивают экономические, социальные, политические, духовные процессы, придают им юридически гарантированную оптимальность функционирования и развития <25>.

Большое значение имеет "предоставление законного статуса и государственное регламентирование организационно-правовых форм субъектов предпринимательской деятельности" (п. 1.2 приведенного перечня), иначе говоря - государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности в установленных же государством организационно-правовых формах. В условиях России это означает официальный доступ к участию в торговом обороте.

Неотъемлемой частью государственного регулирования экономической жизни является регламентирование организационно-правовых форм субъектов предпринимательской деятельности, или "форм экономического порядка", без которых даже убежденный сторонник всесилия механизмов рыночного хозяйства, отец "социально-рыночного хозяйства" и "германского экономического чуда", основатель "фрайбургской школы", немецкий экономист Вальтер Ойкен считал невозможным эффективное функционирование рыночной экономики <26>.

Под государственным регламентированием организационно-правовых форм предпринимательства в узком смысле слова можно понимать установление законом состава (перечня), правового статуса тех форм, которые должны принимать хозяйствующие субъекты для легального занятия предпринимательской деятельностью (для российских АО - открытые и закрытые общества). В широком смысле слова, к регламентированию организационно-правовых форм предпринимательства следует помимо указанного относить установленный законом порядок образования, функционирования и прекращения деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов, порядок формирования и размеры имущественной базы их деятельности, перечень (круг) лиц, которые могут быть их учредителями (участниками), состав и компетенция органов управления структурированных субъектов, порядок распределения прибыли и т.д. <27> Указанные вопросы регламентируются ГК РФ и рядом других законов.

В философской литературе содержание определяется как совокупность элементов и процессов, образующих данный предмет или явление, а форма - как структура, организация содержания, способ его существования <28>. К формам государственного регулирования предпринимательской деятельности как внешним постоянно и типизированно фиксируемым выражениям практической деятельности субъектов регулирования можно отнести:

1) установление норм права;

2) применение норм права;

3) осуществление организационных действий (оперативно-организаторская работа).

Государственный контроль, который также часто включают в этот перечень, является не столько формой, сколько видом государственного регулирования. Применение мер государственного принуждения как включают во вторую форму, так и выделяют в качестве самостоятельной.

Так же как о формах государственного регулирования говорят о планировании, регулировании и контроле. Но целое не может совпадать с частью, своим элементом. Контролю будет посвящен самостоятельный раздел, а планирование и прогнозирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами и т.д.) входят согласно теории управления в число общих функций регулирования. На наш взгляд, представляет интерес включение в систему форм государственного регулирования создания и прекращения субъектов предпринимательской деятельности <29>, хотя эти процессы могут реализовываться в рамках применения норм права и оперативно-организаторской работы.

В настоящее время, к сожалению, нет единого понимания методов государственного регулирования. Но большинство авторов определяет методы регулирования как способы целенаправленного воздействия субъекта регулирования на его объект, как многообразные проявления непосредственно практической работы субъектов регулирования, выражающие способы, приемы и тому подобные формирования и осуществления регулятивных функций.

По разным, существенным свойствам их проявления методы государственного регулирования можно классифицировать на: экономические, воспитательные (более удачным представляется термин "просветительские"), властные, организационные; методы организации и методы деятельности; методы убеждения и методы принуждения; прямого и косвенного воздействия; правовые и неправовые; научные, эмпирические, экспериментальные и случайные; регулирование, общее руководство, непосредственно управление; повсеместные и локальные; общие и специальные; стратегические и тактические.

Экономические методы обусловливают материальную заинтересованность предпринимателя, побуждающую его действовать в нужном направлении и добиваться инициативного решения поставленных задач без специальных распоряжений или указаний со стороны субъекта регулирования; предоставляют возможность выбора между типами поведения; являются по своему воздействию косвенными.

Просветительские методы означают активное воздействие на психику людей идеологических и материальных средств в целях поднятия их с уровня "объекта" до уровня "субъекта", социально ориентированного и действенного восприятия ими действительности, формирования правосознания, повышения правовой культуры, в том числе знания норм права, умения пользоваться предоставленными правом возможностями, в первую очередь, в предпринимательской деятельности.

Властные методы представляют собой способ непосредственного воздействия путем прямого обязывающего предписания, опирающегося на силу государственного принуждения, т.е. невыполнение которого может повлечь юридическую ответственность. Чаще их называют административными или административно-директивными <30>, хотя последние термины по своему значению уже.

Суть организационных методов состоит в упорядочении структуры государственного регулирования, функций и компетенции каждого структурного подразделения, информационных каналов прямой и обратной связи и т.д. То есть это методы упорядочения объекта и субъекта регулирования в структурном и функциональном отношении.

По инструментально правовому критерию можно выделить:

1. Принятие определенных правовых актов, направленных на практическую реализацию возможностей государственного регулирования по указанным выше направлениям.

2. Организация деятельности правовых структур (суды, прокуратура и др.), обеспечивающих соблюдение на практике всех положений действующих правовых актов.

3. Использование экономических и административных рычагов (инструментов), включающих: а) налоговую систему; б) амортизационную политику; в) государственное кредитование; г) государственные субсидии; д) стандартизацию, сертификацию продукции; е) лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности; ж) государственное регулирование цен; з) порядок регистрации предпринимательских структур (облегчение процедуры регистрации для определенного вида субъектов предпринимательской деятельности); и) объявление предпринимателей банкротами (очистка экономического пространства от неконкурентоспособных предпринимателей); к) штрафы и другие санкции, применяемые в качестве средств экономического воздействия на юридических и физических лиц в целях достижения целей государственного регулирования.

Можно предложить и другую классификацию форм и методов воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на предпринимательство. Первую группу составляют те из них, которые распространяются только на предпринимательские организации, создаваемые органами государства и местного самоуправления соответственно на базе государственной и муниципальной собственности. Специфика данных форм и методов состоит в том, что они отражают субординационный характер взаимоотношений между властными структурами и подчиненными им субъектами предпринимательской деятельности.

Значительно больший интерес для настоящего исследования представляет вторая группа форм и методов воздействия государственных органов и органов местного самоуправления, применяемых к предпринимателям, прежде всего коммерческим юридическим лицам, которые не находятся соответственно в государственной собственности и собственности муниципальных образований. Некоторые из них распространяются также на государственные и муниципальные предприятия с учетом их субординационной специфики.

Вторая группа форм и методов, в свою очередь, подразделяется на два вида. Первый объединяет те, через посредство которых государственные органы и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия. По своему характеру они являются административно-правовыми. Сюда входят государственная регистрация субъектов предпринимательства и лицензирование отдельных видов их деятельности, регистрация и выдача патентов на объекты интеллектуальной собственности. Регистрируются и тем самым разрешаются к использованию, в том числе в предпринимательской деятельности, и некоторые другие объекты.

Все возрастающую актуальность приобретает контроль государственных органов за соблюдением законности в деятельности субъектов предпринимательства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной.

Контрольные полномочия государственных органов исходят из акта высшей юридической силы страны - Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государственных органов определяются в законах и положениях о статусе соответствующих органов. Последние наделены специфическими формами реагирования на выявленные нарушения законности. Так, в случаях, предусмотренных ГК, государственные органы могут предъявить в суд требование о ликвидации предпринимательской организации (ст. 61 ГК) <31>.

Второй вид объединяет формы и методы, где властная сущность государственных органов не носит административно-обязательного характера или не проявляется вовсе. Опираясь на них, властные органы оказывают помощь и содействие предпринимателям в их работе, создают стимулы для предпринимательства.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности может быть прямым и косвенным. Прямое регулирование реализуется в императивных нормах, связанных с возложением обязанности, разрешением, запретом. Косвенное регулирование означает применение различных экономических рычагов и стимулов. В современных условиях приоритет отдается косвенному регулированию, что также свидетельствует о развитии гражданско-правовой природы предпринимательских отношений и сближении с ней природы отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности.

Как подчеркивал В.А. Дозорцев, "...отказ от административно-командной системы не означает отрицания государственного воздействия на рыночные отношения, в частности экономические, но не только экономическими методами. От элементов прямого административного воздействия тоже полностью отказаться не удается. Расчет на "стерильное" применение гражданского права оказывается... несостоятельным" К административному праву относится государственная регистрация юридических лиц, в том числе АО. Основная доля в административно-правовом порядке приходится на государственное регулирование рынка ценных бумаг, обязательным участником которого выступают АО. В Кодексе РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 предусмотрена административная ответственность за правонарушения в области рынка ценных бумаг (ст. 15.17 - 15.24).

Одновременно государственная регистрация является конституирующим юридическим фактом для правового статуса и правосубъектности юридических лиц, в том числе АО. Ценные бумаги, в том числе акции, являются объектами гражданских прав, сделки с ними подчиняются гражданско-правовому регулированию.

Функциональный и структурный блоки, а также связи между ними составляют структуру элементов обеспечения государственного регулирования. Таких элементов четыре: 1) нормативное; 2) финансовое; 3) организационное и 4) технологическое обеспечение. Нормативное обеспечение реализуется в форме установления норм права. В элементе финансового обеспечения субъекты государственного регулирования управляют финансовыми потоками (формирование бюджета, государственные дотации, трансферты и т.д.) и осуществляют контроль за их использованием. Элемент организационного обеспечения связан как со сферой оперативно-организаторской работы, так и с функциями государственного регулирования. Наконец, технологическое обеспечение включает разработку и утверждение стандартов, контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.

Регулирующее воздействие государства происходит в определенной последовательности действий, составляющих стадии процесса регулирования. Следует разграничивать два взаимосвязанных и взаимодействующих понятия: функции регулирования и стадии цикла регулирования. Функции характеризуют содержание регулирования и представляют собой самостоятельные и обособленные направления или виды деятельности субъектов государственного регулирования, определяемые его целями. Эти функции делятся на общие и специальные. Общие объективно присутствуют в любом процессе регулирующего воздействия и свойственны любому субъекту государственного регулирования. К ним относятся: а) прогнозирование и планирование (разработка оперативных и долгосрочных программ, обеспечение их материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами и т.п.); б) организация (формирование структуры системы регулирования, определение функциональных взаимосвязей и т.п.); в) руководство (установление правил и нормативов, координация и т.п.); г) оперативное распорядительство; д) контроль. Специальные функции отражают специфические особенности данного субъекта государственного регулирования (например, техническое и методическое руководство, технический контроль, специальные виды надзора и т.п.). Кроме того, существуют вспомогательные функции, которые прямо не выражают регулятивного воздействия, а предназначены для обслуживания процесса регулирования в рамках общих и специальных функций (например, делопроизводство) <33>. Функции государственного регулирования практически реализуются в методах и формах государственного регулирования.

Под стадиями государственного регулирования понимаются отдельные действия, объективно необходимые для реализации всех функций, отдельные этапы процесса осуществления этих функций, характеризующие последовательность действий в рамках единого целого. Выделяют следующие стадии:

1) сбор, анализ и обобщение информации, т.е. использование по назначению прямых и обратных связей между субъектами и объектами государственного регулирования;

2) подготовка, разработка и принятие решения, установление норм, правил и основных направлений деятельности (на этой стадии организуется функционирование системы государственного регулирования, определяется статус участников отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности);

3) организация исполнения решения, имеющая своим назначением реализацию содержащихся в нем норм в процессе взаимодействия, взаимоотношений субъекта и объекта государственного регулирования (на этой стадии осуществляется оперативное регулирование текущих связей, корректировка решений, оперативное распорядительство и т.п.);

4) контроль за исполнением решения, т.е. проверка функционирования объекта в соответствии с целями регулирования.

Сочетание указанных последовательно сменяющих друг друга стадий, их определенный порядок составляют технологию процесса регулирования. Одновременно каждая из стадий также состоит из набора последовательных взаимосвязанных действий, а в рамках отдельных форм они приобретают определенную специфику <34>.

Все освещенные выше элементы составляют в совокупности институционально-организационную структуру государственного регулирования предпринимательской деятельности.

Акционерное общество является юридическим лицом, статутной организационно-правовой формой предпринимательской деятельности, исключительным эмитентом акций, участником рынка ценных бумаг, наиболее распространенной, а в ряде случаев исключительной организационно-правовой формой юридических лиц в определенных сферах деятельности. Таким образом, правовой статус акционерного общества определяет специфику государственного регулирования акционерных отношений, обязательным и (или) исключительным участником которых оно является.

Исходя из этих установок, по аналогии с вышеуказанным документом ИОСКО и на основе сравнительно-правового анализа нормативно-правовой элемент государственного регулирования акционерных отношений включает:

1. Законодательство <35> о юридических лицах.

1.1. Общегражданское.

1.2. Специальное об акционерных обществах.

1.3. О государственной регистрации юридических лиц.

2. Законодательство об организации деятельности предпринимателей.

2.1. О лицензировании.

2.2. О сертификации и стандартизации.

2.3. Об эмиссии, размещении ценных бумаг, в том числе акций.

3. Гражданское договорное право.

3.1. Общее законодательство о сделках.

3.2. Законодательство об экстраординарных сделках.

3.3. Законодательство об обращении ценных бумаг, в том числе акций.

4. Антимонопольное законодательство.

5. Банковское законодательство.

6. Законодательство об информационном обеспечении отношений.

7. Налоговое законодательство.

8. Процессуальное законодательство (о разрешении конфликтов).

9. Законодательство о несостоятельности (банкротстве).

10. Законодательство об ответственности.

Кратко эту систему можно охарактеризовать как: создание субъекта акционерных отношений, допуск к гражданскому обороту, регулирование участия в гражданском обороте, контроль за соблюдением правил, санкции за правонарушения.

Акционерное общество является участником рынка ценных бумаг, в связи с чем познавательна классификация моделей государственного регулирования рынка ценных бумаг <36>: 1) децентрализованное регулирование - при отсутствии специального ведомства и возложении функций регулирования рынка на органы с более широкой компетенцией (Министерство финансов или Центральный банк, например, в Германии); 2) централизованное регулирование - при наличии государственного ведомства, специализирующегося на регулировании отношений в сфере РЦБ (например, в США, в Великобритании); 3) смешанное регулирование - предполагает распределение полномочий по регулированию между центральным банком и специализированным органом государственного регулирования (например, в России).

На основе аналогии с этой классификацией, анализа структуры государственных органов и их компетенции <37>, а также с учетом проблем разноуровневого правового регулирования акционерных отношений <38> можно утверждать, что сложилась система смешанного, а точнее, комплексного государственного регулирования исследуемых отношений - полномочия по регулированию распределяются между органами общей компетенции и специализированными органами.

Основным органом федеральной исполнительной власти по проведению государственной политики в области фондового рынка, а также обеспечения прав акционеров является ФСФР. Кроме того, надо назвать Центральный банк России - в части контроля за деятельностью кредитных организаций на фондовом рынке; Федеральную антимонопольную службу, Федеральную службу страхового надзора Минфина РФ.

Государственное регулирование носит как институциональный, так и функциональный характер. В результате одно акционерное общество может быть под воздействием нескольких регулирующих органов.

Представляется, что это оптимальный вариант, но изучение правовых актов о статусе и компетенции соответствующих государственных органов <39> приводит к выводу, что их функции в ряде случаев дублируются (государственная регистрация, информационное обеспечение и др.), существуют пробелы и противоречия (лицензирование, разрешение конфликтов и др.). Таким образом, на акционерные отношения распространяется общая проблема - необходимость более четкой организации деятельности государственных органов.

Функции государственных органов, осуществляющих регулирование акционерных отношений, производны от целей и методов государственного регулирования, выделенных выше. Анализ опыта США, а именно Комиссии по ценным бумагам и биржам (биржевым операциям) - КЦБ (Securities and Exchange Commission - SEC) позволил наряду с традиционными выделить функцию унификации и сближения систем корпоративного права <40>. Выскажем надежду, что эта тенденция получит широкое распространение.

Подведем итоги.

В настоящее время общепризнано положение о том, что предпринимательская экономика не может функционировать без государственного регулирования.

Оно отличается от других регуляторов тем, что воздействие государства постоянно и целенаправленно, может (а в цивилизованном обществе - должно) осуществляться через право.

Правовое регулирование охватывает нормотворчество, реализацию права, может быть представлено как государственное регулирование и саморегуляция.

Правовая природа государственного регулирования экономики, предпринимательской деятельности, акционерных отношений (по нисходящей и от общего к частному) на современном этапе, на наш взгляд, тесно связана: 1) с проблемой дуализма права, разграничения и соотношения частного и публичного права и 2) с пределами (ограничениями) осуществления субъективных прав.

Раскрыта система государственного регулирования как целостного социального явления.

Предложен перечень направлений государственного вмешательства - целевых установок государственного регулирования - и инструментов (методов) воздействия на экономическую жизнь общества в целом и на предпринимательскую деятельность в частности.

Под правовой основой предложено понимать нормативно-правовую базу предпринимательства и весь правовой механизм реализации юридических норм, регулирующих предпринимательскую деятельность. Структура правовой основы предпринимательства представляет собой диалектическое единство права, законности и правопорядка, которые посредством отражения, закрепления и реализации интересов субъектов предпринимательских отношений и третьих лиц упорядочивают экономические, социальные, политические, духовные процессы, придают им юридически гарантированную оптимальность функционирования и развития.

Приоритет косвенного регулирования свидетельствует о развитии гражданско-правовой природы предпринимательских отношений и сближении с нею природы отношений, связанных с регулированием предпринимательской деятельности.

Раскрыто содержание нормативно-правового элемента государственного регулирования акционерных отношений.

Кратко эта система характеризуется как: создание субъекта акционерных отношений, допуск к гражданскому обороту, регулирование участия в гражданском обороте, контроль за соблюдением правил, санкции за правонарушения.

В России сложилась система смешанного, а точнее, комплексного государственного регулирования акционерных отношений - полномочия по регулированию распределяются между органами общей компетенции и специализированными органами.

Государственное регулирование носит как институциональный, так и функциональный характер.

В связи с этим на акционерные отношения распространяется общая проблема - необходимость более четкой организации деятельности государственных органов.

Функции государственных органов, осуществляющих регулирование акционерных отношений, производны от выделенных целей и методов государственного регулирования. Наряду с традиционными выявлена функция унификации и сближения систем корпоративного права.