§ 6. Відповідальність за шкоду, заподіяну актами влади державних і громадських організацій : Цивільне право України. Кн.2. - Дзера О. В. - Кузнецов Н. С. : Книги по праву, правоведение

§ 6. Відповідальність за шкоду, заподіяну актами влади державних і громадських організацій

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 
РЕКЛАМА
<

Відповідно до ст. 442 ЦК УРСР шкода, заподіяна громадянинові незаконними діями державних і громадських організацій, а також службових осіб при вико­нанні ними службових обов'язків у галузі адміністративного управління, відшкодовується на загальних підставах (статті 440 і 441 ЦК УРСР), якщо інше не передбачено законом. За шкоду, заподіяну такими діями організаціям, відпо­відальність настає в порядку, встановленому законом. Як окремий випадок поза­договірної відповідальності ст. 442 передбачає спеціальні підстави відпо­відальності, що відображають характер протиправних дій і конкретизацію суб'єкта, що їх безпосередньо вчиняє. Ними є: а) заподіяння шкоди незаконними діями в галузі адміністративного управління; б) заподіяння шкоди діями службо­вої особи.

Адміністративна діяльність як функція регіональних органів державного управління здійснюється за допомогою владних односторонніх приписів — адміністративних актів. Під адміністративним актом слід розуміти такі владні дії органів управління, що здійснюються у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, виражають їх волю і спрямовані на встановлення правил поведінки організацій, кооперативів, службових осіб і громадян, які не перебувають у їх безпосередньому підпорядкуванні. Власне, публічний характер акта — це те, що є істотним для дії у галузі адміністративного управління.

Адміністративні акти — це не лише документи індивідуального характеру (постанови, рішення, розпорядження та ін.). Юридичні наслідки здатні викликати адміністративні акти, виражені у будь-якій формі (письмово, усно, конклюдентними діями). Тому для відповідальності на підставі ст. 442 ЦК УРСР не має значення, в якій об'єктивній формі відображається державно-владний припис. Ним можуть бути як письмові акти індивідуального характеру, так і усні розпорядження, а також безпосередні дії при застосуванні примусових заходів (примусове вилучення, застосування фізичної сили, зброї тощо).

Дії у сфері адміністративного управління (адміністративні акти) мають право вчиняти не будь-які працівники державних органів і громадських об'єднань, а лише ті з них, які є службовими особами. Відповідно до ст. 442 ЦК УРСР це особи, які внаслідок свого службового становища (займаної посади) або окремо­го доручення наділені у певній сфері адміністративної діяльності владними пов­новаженнями щодо невизначеного кола осіб, тобто осіб, що не перебувають у їх безпосередньому підпорядкуванні; діяльність службових осіб має публічний характер. Дії представника влади є обов'язковими для виконання, і в необхідних випадках вони можуть бути забезпечені примусовими заходами. Будь-яка служ­бова особа має право давати обов'язкові розпорядження, проте ці повноваження не виходять за межі даного відомства і поширюються лише на підпорядкованих йому працівників.

Наступною підставою відповідальності згідно зі ст. 442 ЦК УРСР є незаконність дій при виконанні службових обов'язків. Службовими вважаються такі дії, з яких складається адміністративний акт. Це дії, вчинені службовою осо­бою при виконанні покладених на неї державно-владних функцій. Порушення порядку та умов здійснення цих функцій становить незаконність дій службової особи. Прикладом здійснення дій такого характеру може бути така справа. Гро­мадянин К. їхав на своєму "Запорожці" вулицею міста і був зупинений авто­інспектором міського відділу внутрішніх справ. Сівши в автомашину, автоінспек­тор наказав громадянинові К. сприяти йому в затриманні порушника правил дорожнього руху водія автомашини ЗІЛ. Щоб наздогнати порушника, громадя­нин К. повинен був підвищити швидкість. На повороті шосе з гальковим покриттям він не впорався з керуванням, внаслідок чого автомашина вдарилася у скелю, що нависла над дорогою. В результаті аварії автомашина дістала значне пошкодження. Громадянин К. звернувся з позовом про стягнення з міського відділу внутрішніх справ суми відшкодування, що становить вартість ремонту авто­машини. Справу не раз розглядали різні судові інстанції, кожна з яких підтриму­вала рішення народного суду, за яким громадянинові К. було відмовлено у позові з тих мотивів, що в місці аварії допустима швидкість руху автомашин була у межах ЗО км/год, а позивач їхав набагато швидше, до чого інспектор його не зобов'язував. Надалі всі ці рішення були опротестовані. У протесті було зверне­но увагу на ті мотиви, що їх допустили судові інстанції. Одним із мотивів відмови був той факт, що автомашина не виходила з володіння власника. Дійсно, авто­машина не вибула з володіння громадянина К. Однак держінспектор в авто­машині усвідомлював, що виконати його наказ — наздогнати автомашину ЗІЛ на "Запорожці" громадянин К. міг, тільки застосувавши підвищену швидкість руху. Отже, виконуючи розпорядження представника органів влади, громадянин К. діяв в особливих умовах. Суд першої інстанції, розглядаючи справу, не взяв до уваги цей факт і не дав йому належної оцінки. У даному випадку необхідно було врахувати, що громадянин К. діяв не за своєю волею, а виконував розпоряджен­ня інспектора. І ще одна обставина, на яку було звернено увагу в протесті, — чи правомірним був вибір автомашини інспектором, чи були такі обставини, що не терплять зволікання, за яких мала бути використана власна автомашина гро­мадянина К. для затримання порушника правил дорожнього руху? З аналізу справи випливає, що вибір "Запорожця" був неправомірним, ця автомашина не могла наздогнати ЗІЛ. Крім того, ніяких обставин, що вимагали негайної затримки порушника правил, не було. Тому в протесті зазначалося, що шкода, завдана з вини службової особи при виконанні нею службових обов'язків у га­лузі адміністративного управління, підлягає відшкодуванню організацією, з якою ця особа перебуває у службових відносинах. Таким самим було і судове рішення наглядової інстанції.

Адміністративна діяльність — це насамперед владна діяльність, де завжди повинна бути сфера дискреційного розсуду владного суб'єкта. Тому не можна вважати протиправними недоцільні дії, вчинені службовою особою в межах наданих їй законом повноважень. У свою чергу до протиправних дій необхідно віднести дії службової особи, що виходять за межі наданих їй або орга­ну повноважень. Слід зазначити, що в практиці частіше мають місце випадки виходу за межі наданих повноважень службовій особі, чим порушуються поря­док та умови здійснення владних функцій. Цікавим прикладом заподіяння шкоди внаслідок виходу за межі наданих повноважень є така справа. Рішенням викон­кому міської ради народних депутатів громадянинові Л. було дозволено провести капітальний ремонт половини будинку, який належав йому на праві власності. Під час проведення капітального ремонту громадянин Л. провів заміну стінового матеріалу, тобто замість старих дерев'яних стін поставив цегельні. Рішенням виконкому збудована громадянином Л. частина будинку при капітальному ремонті визнана самовільним будівництвом, і його було зобов'язано знести цю будову своїми силами протягом одного місяця. У разі невиконання весь будинок буде знесено. Рішення виконкому громадянин Л. не виконав, і будинок був зне­сений. Громадянин Л. звернувся до суду з позовом на виконком ради народних депутатів та управління комунального господарства, яке знесло будинок, про відшкодування шкоди, заподіяної знесенням будинку і псуванням речей, а також будівельного матеріалу. При розгляді справи суд встановив, що будівництво, проведене громадянином Л., не є самовільним. Капітальний ремонт проведено з дозволу виконкому згідно з технічною документацією, затвердженою відповід­ним органом. Ці дані містяться і у висновках судово-будівельної експертизи. На підставі цих даних суд дійшов висновку, що громадянин Л. здійснив не нове будівництво, а капітально-відновлювальний ремонт із заміною матеріалу. У дано­му разі не було споруджено будинку на новому місці зі створенням самостійного особистого житла. Врахувавши це, суд констатував, що громадянин Л. не про­водив самовільного будівництва, а отже рішення виконкому визнав необгрунто­ваним, стягнувши з нього вартість знесеного будинку, а розмір шкоди, завданої псуванням речей і будівельних матеріалів — з відділу комунального господарст­ва. Необхідно зазначити, що за ч. 2 ст. 105 ЦК УРСР виконком міської районної ради народних депутатів має право за наявності необхідних підстав винести рішення про знесення будинку. У даному разі для винесення рішення про зне­сення будинку у виконкому не було ніяких підстав. Отже, своїм рішенням викон­ком вийшов за межі наданих йому повноважень, чим вчинив незаконні дії, що стали підставою для відповідальності виконкому за ст. 442 ЦК УРСР.

Таким чином, незаконними визнаються дії службової особи, що порушують порядок та умови здійснення нею державно-владних функцій або виходять за межі наданих повноважень. Загальна заборона, передбачена в ст. 440 ЦК УРСР, поширюється на всіх суб'єктів відповідальності за ст. 442, але, як і при відповідальності за ст. 441, вимога загальної заборони включається до змісту позитивних обов'язків службових осіб. Тому незаконність заподіяння шкоди не презюмується. Вона має бути визнана уповноваженим на те органом — судовим чи адміністративним. Загальне правило: попереднє (до звернення з позовом до суду) оскарження і визнання адміністративних актів незаконними не вима­гається, коли цей акт виражено в усній формі або за допомогою конклюдентних дій (розпорядження, застосування зброї, фізичного примусу тощо). За такої ситуації громадянин має право безпосередньо звернутися до суду з позовом на установу, службова особи якої заподіяла шкоду. Суд, розглянувши справу, дає правову оцінку діям службової особи, визнає їх незаконними, на підставі ст. 442 ЦК УРСР повинен задовольнити позов.

У тих випадках, коли шкода завдається неправильними юрисдикційними актами органів адміністративного управління, тобто внаслідок необгрунтованого застосування адміністративної відповідальності (штрафів, конфіскацій, позбав­лення прав тощо), оскарження здійснюється за правилами статей 244—246 Цивільного процесуального кодексу. Цей же кодекс (ст. 248і—24814) передбачає право громадян на оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, коли громадянин незаконно позбавлений можливості повністю або частково здійснити право, надане йому за законом чи іншим нормативним актом, а також у випадку незаконного покладення на громадянина будь-якого обов'язку. Такого роду скарги суди розглядають у порядку не позовного, а провадження у справах, які виникають із адміністративно-правових відносин. Якщо суд визнає адміністративний акт незаконним, громадянин, якому таким актом заподіяно шкоду, звертається з позовом до суду на організацію про відшкодування шкоди за правилами ст. 442 ЦК УРСР. Постанова адміністративного органу або суду про правову оцінку адміністративного акту має преюдиціальне значення для суду, що розглядає позов. Додержання передбаченого законом порядку є важливою юридичною гарантією захисту порушеного права громадянина, недо­держання його виключає можливість оцінки адміністративного акта в іншому порядку.

Суб'єктом відповідальності за ст. 442 є організація, службова особа якої не­законно заподіяла шкоду. Такими організаціями можуть бути не тільки державні установи як виконавчо-розпорядчі органи держави, а й інші установи, підприєм­ства, громадські об'єднання, що можуть у деяких випадках приймати акти в га­лузі адміністративного управління, хоч вони й не мають державно-владних пов­новажень.

Відповідальність за шкоду, завдану організаціям незаконними діями у галузі адміністративного управління, ст. 442 ЦК УРСР пов'язує із спеціальним поряд­ком, під яким розуміє наявність спеціального закону, який би передбачав таку відповідальність. У даний час у нас немає загального закону про відповідальність за шкоду, завдану організаціям незаконними діями в галузі адміністративного управління. Відповідальність перед організаціями за ст. 442 настає лише у випадках, коли спеціальний закон передбачає відповідальність. До таких законів належить Закон України "Про споживчу кооперацію", який забороняє дер­жавним і кооперативним органам (спілкам, об'єднанням кооперативів) втру­чатися в господарську та іншу діяльність кооперативу. У разі видання органом державного управління чи кооперативним органом акта, що порушує права коо­перативу, кооператив має право звернутися до суду або господарського суду про визнання такого акта недійсним повністю або частково. Збитки, заподіяні коопе­ративу внаслідок виконання кооперативними органами своїх обов'язків щодо ко­оперативу, підлягають відшкодуванню цими органами.

У цивілістичній літературі широко обґрунтовується точка зору, відповідно до якої усі відносини з відшкодування шкоди, що виникли в сферах, які регулюють­ся різними галузями права, є цивільно-правовими1. Виходячи з цього, до спеціального закону, якого вимагає ст. 442 ЦК УРСР, слід віднести Закон України "Про підприємства в Україні", який заборонив державним, громадським і коопе­ративним органам втручатися у діяльність підприємств. У разі видання дер­жавним або іншим органом акта, який не відповідає його компетенції або вимогам закону, підприємство має звернутися до суду або господарського суду із заявою про визнання такого акта недійсним. Важливе значення для захисту прав підприємства мають положення закону, відповідно до яких збитки, завдані внаслідок виконання вказівок державних або інших органів чи службових осіб, які порушили права підприємства, а також у результаті неналежного здійснення такими органами або їх службовими особами передбачених законом обов'язків щодо підприємств, підлягають відшкодуванню цими органами.

За відсутності спеціального закону, до якого відсилає ст. 442 ЦК УРСР, суд або господарський суд відмовляють у позові про відшкодування шкоди, заподіяної організації в галузі адміністративного управління.

На відміну від ст. 442 ЦК УРСР, у новому ЦК України передбачено норму про відповідальність за шкоду, завдану незаконними діями службових осіб дер­жавних органів та органів місцевого самоврядування в галузі адміністративного управління, яка має безперечні переваги над нормою ст. 442 ЦК УРСР. Вони полягають у тому, що зазначена норма однаковою мірою поширюється як на фізичних, так і на юридичних осіб. Крім того, у ній передбачено відповідальність державних органів і органів місцевого самоврядування за завдану шкоду неза­лежно від вини службових осіб, а також субсидіарне відшкодування за рахунок держави, Автономної Республіки Крим в разі нестачі коштів у безпосередніх суб'єктів відповідальності. Зазначені нормативні новели спрямовані на посилення захисту суб'єктивних прав фізичних і юридичних осіб у разі порушен­ня їх актами влади.


<