§ 1. Юридичні передумови цивільної правосуб'єктності територіальної громади та Автономної Республіки Крим : Цивільне право України. Кн. 1 - Дзера О. В. - Кузнецов Н. С. : Книги по праву, правоведение

§ 1. Юридичні передумови цивільної правосуб'єктності територіальної громади та Автономної Республіки Крим

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 
РЕКЛАМА
<

З прийняттям 26 червня 1996 року нової Конституції України у правовій сис­темі України з'явився новий суб'єкт права, а відтак і новий суб'єкт цивільних правовідносин. Так, відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самовря­дування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому зако­ном, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, се­лищні, міські ради та їх виконавчі органи. Наведена норма, безумовно, не розкриває зміст поняття "територіальна громада", а лише узагальнено визначає її як організаційно-правову форму функціонування місцевого самоврядування.

Значно більше ознак поняття територіальної громади міститься в Законі Ук­раїни "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. (з наступни­ми змінами), в ст. 1 якого записано, що "територіальна громада —жителі, об'єд­нані постійним проживанням в межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жите­лів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр". Надто довільне ви­значення поняття територіальної громади дається у розділі 7 "Заходів щодо впро­вадження Концепції адміністративної реформи в Україні", затверджених Указом Президента України від 22 липня 1998 p., згідно з якими "територіальна громада — спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах за­конів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування".

Вищевикладене дає підстави для висновку про те, що суб'єктом або носієм функцій місцевого самоврядування є сама територіальна громада, а не утворюва­ні нею рада, інші виконавчі органи. Згідно зі ст. 9 Закону України "Про столицю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. у м. Києві діють представницькі органи місцевого самоврядування — Київська міська рада, районні в місті ради, які є юридичними особами. Цілком очевидно, що юридичними особами можуть бути також ради інших територіальних громад.

В українській юридичній науці поки що не сформувалося усталених поглядів щодо сутності територіальних громад у системі місцевого самоврядування, ос­кільки і в зарубіжній науці висловлюються щодо місцевого самоврядування різні думки. Найпоширенішими є державницька та громадівська теорії, модифікацією яких є теорія муніципального дуалізму1.

Державницька теорія обґрунтовує місцеве самоврядування в різних його мо­дифікаціях як інститут реалізації певних державних функцій недержавними за своєю правовою і політичною природою суб'єктами (певної самоорганізованої частини населення відповідного адміністративно-територіального утворення) з метою децентралізації окремих елементів державної влади. Європейська хартія про місцеве самоврядування визнає за територіальними колективами право регу­лювати частину публічних справ, керувати нею відповідно до закону та під свою відповідальність в інтересах місцевого населення. Державницька теорія най­більш послідовно втілюється в європейських країнах, в яких утвердилося магде­бурзьке право.

Громадівській теорії місцевого самоврядування притаманне визнання громад (колективних територіальних утворень) носіями самостійної публічної влади (муніципальної), не належної державі. Така теорія втілена в державотворчій практиці Сполучених Штатів Америки.

Однак обидві теорії можуть дати підстави для критики, оскільки їх ідеї не вті­люються у чистому вигляді у сучасній системі місцевого самоврядування тієї чи іншої країни. Тому державницька і громадівська теорії синтезувалися у так звану теорію муніципального дуалізму, прихильники якої прагнуть досягти певного компромісу у співвідношенні державницьких та громадівських принципів. Відпо­відно до теорії муніципального дуалізму місцеве самоврядування має подвійну політико-правову природу, оскільки його органи здійснюють самостійно власні функції (незалежно від держави, але відповідно до закону) та функції, делего­вані державою.

В українському законодавстві закріплено переважно принципи державниць­кої теорії, а в деяких випадках — громадівської теорії. Тому не випадково в ук­раїнській юридичній науці перевага віддається державницькій теорії2.

Відповідно до ст. 2 нового ЦК України учасниками цивільних відносин, крім фізичних і юридичних осіб, є держава Україна, Автономна Республіка Крим, те­риторіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права. Таким чином, територіальна громада новим цивільним законодавством безпосередньо визнається суб'єктом (учасником) цивільних правовідносин. Звичайно, цивільна правосуб'єктність є лише складовою частиною загальної правосуб'єктності тери­торіальних громад. Щоб таке територіальне публічне утворення набуло цивільної правоздатності та дієздатності, воно має набути, так чи інакше, певного органі­заційно-правового статусу. Однак цивільне законодавство цієї проблеми не розв'язує. Тому не випадково дається неоднозначне тлумачення статусу терито­ріальної громади як суб'єкта цивільного права, яка врешті визнається авторами юридичною особою цивільного права3, хоч у новому ЦК України такої норми немає. В ньому лише зазначається, що органи місцевого самоврядування можуть створювати юридичні особи публічного права. Між тим у юридичній науці за­рубіжних країн державу та муніципальні утворення іменують юридичними осо­бами публічного права або особливими суб'єктами права1. Російське зако­нодавство не визнало муніципальні утворення юридичними особами, наділивши їх правом утворювати органи самоврядування, підприємства та установи зі статусом юридичної особи, що звичайно дає їм можливість та­ким чином реалізовувати власну правосуб'єктність. Однак, оскільки тери­торіальні громади в Україні є суб'єктами цивільних правовідносин, то вони не позбавлені права безпосередньо бути їх учасниками, для чого за ними має бути у певному порядку визнано таке право. Тому для вирішення цього пи­тання необхідно керуватися нормами конституційного права, а також нормами про місцеве самоврядування.

Набуття колективним утворенням статусу територіальної громади певною мі­рою залежить від адміністративно-територіального устрою країни. За ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в міс­тах, селища і села.

Досить часто адміністративно-територіальні утворення — "одиниці" в соці­ально-економічному значенні ототожнюють з населеними пунктами. Однак у зв'язку з цим необхідно підтримати позицію представників конституційного пра­ва в тому, що не кожний населений пункт є самостійною адміністративно-тери­торіальною одиницею, оскільки досить поширеною є практика підпорядкування кількох сільських населених пунктів юрисдикції єдиної для них територіальної громади (раніше — сільради) та органів місцевого самоврядування, які вона обирає2.

Як зазначається у ст. 6 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" пер­винним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. При цьому територі­альні громади сусідніх сіл за рішенням їх місцевих референдумів можуть об'єд­нуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого са­моврядування та обирати єдиного сільського голову. Отже, в останньому випадку доказом наявності у об'єднання ознак територіальної громади має слу­гувати рішення місцевих референдумів. Відповідно воно є юридичною підставою виникнення у такого колективного об'єднання правосуб'єктності, у тому числі і цивільної. Однак у цьому Законі немає посилання на юридичні підстави виник­нення статусу територіальної громади у первинних суб'єктів місцевого самовря­дування. Очевидно тут можна керуватися, зокрема, п. 8 Прикінцевих та Пере­хідних положень Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з яким облік даних про кількість і склад територіальних громад та органів місцевого са­моврядування здійснює Верховна Рада України. Наявність такої реєстрації тери­торіальної громади підтверджує правомірність її створення та притаманність їй ознак суб'єкта права. Певним доказом правового статусу територіальної громади може бути статут територіальної громади села, селища, міста, який приймається з метою врахування особливостей здійснення місцевого самоврядування його представницьким органом на основі Конституції України та в межах Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" і реєструється в органах Міністерства юстиції України.

Необхідно чітко розмежовувати правосуб'єктність територіальних громад і правосуб'єктність їх органів та посадових осіб, які є складовими елементами міс­цевого самоврядування. Так, вся система місцевого самоврядування включає: те­риторіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, мі­ського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, се­лищ, міст; органи самоорганізації населення. На наш погляд, у цивільних право­відносинах їх первинним учасником є територіальна громада, а її органи та посадові особи, як правило, є суб'єктами здійснення правосуб'єктності територі­альної громади. Більше того, суб'єктами права комунальної власності можуть бу­ти лише територіальні громади, а не їх органи чи посадові особи.

Суб'єктом цивільних правовідносин може бути також Автономна Республіка Крим, яка є відповідно до ст. 134 Конституції України невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України ви­рішує питання віднесені до її відання. АРК не є ні державою, ні територіальною громадою, а вважається територіальною автономією у складі України, що врешті і зумовлює її особливий правовий статус. АРК має повноваження, які визнача­ються Конституцією України, Конституцією АРК та іншими законами України.


<