§ 4. Государство                     : Хозяйственное право - под ред. Мамутова В.К. : Книги по праву, правоведение

§ 4. Государство                    

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 
РЕКЛАМА
<

Специфическими   субъектами   хозяйственного  права являются  государство  и территориальные   (региональные)   хозяйственные системы.  Разнообразие послед­них предопределяется прежде всего госу­дарственным      устройством,      а      также административно-территориальным    деле­нием, принятым в той или иной стране. Ими могут быть штаты, земли, провин­ции, кантоны и т. п. В российском законодательстве, например, помимо термина «субъекты Российской Федерации», обозначающего республики, края, области, автономные округа, автономные области, города федерального значения, исполь­зуется и более широкий термин «регион», которым, кроме перечисленных, охва­тываются и такие муниципальные образования как, район, город, район в городе [8].

В унитарном государстве Украина территориальными хозяйственными систе­мами являются административно-территориальные единицы, которыми в соответ­ствии со ст. 133 Конституции Украины являются: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. Они характеризуются некоторыми особенностями с точки зрения признаков субъектов хозяйственного права. Обладая имущественной обособленностью, хозяйственной компетенцией и самостоятельной имущественной ответственностью, государство и административ­но-территориальные единицы (далее — АТЕ) в то же время для участия в про­цессах хозяйствования не нуждаются в специальной легитимации в качестве субъ­екта хозяйствования, в приобретении какой-то особой организационно-правовой формы, поскольку их статус уже закреплен действующим законодательством.

Имущественную основу хозяйствования названных субъектов фиксирует ст. 32 Закона Украины «О собственности» от 7 февраля 1991 г., в которой госу­дарство названо субъектом права общегосударственной, а административно-тер­риториальные единицы — субъектами права коммунальной собственности. В статьях 34 и 35 этого же Закона расшифровывается пообъектный состав соответ­ственно общегосударственного и коммунального имущества. В основу такого де­ления положен принцип материального обеспечения функционирования и социаль­но-экономического развития соответствующего субъекта. Объекты, составляющие основу национального богатства страны (земля, недра, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны и т. п. объекты), необходимые для обеспечения функционирования общегосударственных органов власти и управления и решения общеукраинских задач (имущество Вооруженных Сил, Пограничных войск, органов безопасности и внутренних дел и др.), объекты оборонного производства, отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народно­го хозяйства Украины в целом (предприятия добывающей промышленности, инфраструктуры, топливно-энергетического комплекса и др.), объекты социально-культурной сферы и иное имущество, составляющее материальную основу сувере- нитета Украины и обеспечивающее ее экономическое и социальное развитие, яв­ляются общегосударственной собственностью.

Объектами права коммунальной собственности являются: имущество, обеспе­чивающее деятельность органов местного самоуправления; жилищный фонд и другие объекты жилищно-коммунального хозяйства; имущество учреждений на­родного образования, культуры, здравоохранения, торговли, бытового обслужива­ния; местные энергетические системы, транспорт, системы связи и информации; а также другое имущество, необходимое для обеспечения экономического и соци­ального развития соответствующей территории.

В коммунальной собственности находится также имущество, переданное в собственность области, района или другой АТЕ другими субъектами права собст­венности в целях укрепления экономических основ самоуправления городов Украины и целевого использования объектов социально-экономической инфра­структуры. Указом Президента Украины «Об укреплении экономических основ самоуправления городов Украины» от 12 марта 1994 г. установлено, что в комму­нальную собственность городов Украины должно входить имущество, обеспечи­вающее общегородские социально-экономические потребности населения соответ­ствующих городов в таких отраслях: жилищно-коммунальном хозяйстве; бытовом обслуживании, торговле и общественном питании; городском дорожном хозяйстве; городском транспорте; образовании; культуре, физической культуре и спорте; здравоохранении; социальном обеспечении. Кабинету Министров Украины пред­писано на основе предложений городских органов самоуправления согласовать с центральными органами государственной исполнительной власти, уполномоченны­ми управлять имуществом, находящимся в общегосударственной собственности, перечень объектов социально-экономической инфраструктуры, относящихся к об­щегосударственной собственности и подлежащих передаче в собственность горо­дов. Этим же Указом областным советам Украины рекомендовано передать ана­логичное имущество из собственности областей в собственность городов. Если в вышеназванном Указе речь шла лишь о городах, то Законом Украины «О пере­даче объектов права государственной и коммунальной собственности» от 3 марта 1998 г. аналогичным образом определены основные принципы передачи объектов права государственной собственности в коммунальную собственность всех АТЕ и обратно. Правда, в Законе речь идет уже о собственности не самих АТЕ, а о коммунальной собственности территориальных громад сел, поселков, городов и их совместной собственности.

В настоящее время права и обязанности государства и АТЕ по владению, пользованию и распоряжению имуществом, закрепленные в законодательстве, со­ставляют важную часть их хозяйственной компетенции.

Государство, в отличие от АТЕ, обладает правом собственности на такой спе­цифический объект, как государственная казна, то есть все централизованно управляемые доходы государства и другие средства, приобретаемые от имени Украины и не распределенные (не переданные) АТЕ, государственным организациям, предприятиям, учреждениям в полное хозяйственное ведение, оперативное управление.

Именно средствами казны несет ответственность государство в качестве должника по обязательствам, заключенным от его имени, например, по внешне­торговым сделкам, оформляемым торговыми представительствами украинских по­сольств в зарубежных странах.

Вопрос о соотношении казны с государственным бюджетом как совокупно­стью денежных средств, централизованно собираемых и распределяемых по фи­нансовому плану государства, в науке пока не выяснен. Высказано мнение, что бюджет является особым слагаемым, особой частью казны, подчиняющейся спе­циальному бюджетно-финансовому (финансово-правовому) регулированию. В тех случаях когда собственник в лице уполномоченного органа принимает решение о финансировании хозяйственной деятельности из бюджета, государство становится должником перед соответствующим адресатом-кредитором и обязано выдать из казны (бюджета) выделенные ассигнования [9].

Основной объем хозяйственной компетенции государства и АТЕ заключается в правомочиях по осуществлению руководящей и организаторской деятельности в сфере хозяйствования. Однако государство и регионы (АТЕ) могут выступать не только в качестве организаторов хозяйственной деятельности на своей территории, но и в роли непосредственных участников хозяйственного оборота, то есть пуб­личного субъекта, осуществляющего непосредственную хозяйственную деятель­ность. Хотя эти публичные образования и не выпускают продукции, не оказыва­ют услуг в привычном виде, как справедливо подчеркивается в литературе [10], их работа по созданию материально-финансовых предпосылок, а в ряде случаев непосредственное включение в предпринимательскую деятельность (в частности, приобретение акций, выпуск займов, выдача и получение кредита и т. д.) означает приобретение ими хозяйственных прав и обязанностей. Органами хозяйственного руководства АТЕ, уполномоченными собственником, являются местные советы (сельские, поселковые, районные в городах, городские, районные, областные, Ав­тономной Республики Крым).

Оперативное управление исполнительными органами местных советов осу­ществляется их председателями, а в районах, областях, городах Киеве и Севасто­поле (и их районах) — руководителями государственных администраций.

Их полномочия определены законом таким образом, что они сами в случае не­обходимости вправе издавать акты нормативного характера, регулирующие неко­торые хозяйственные отношения в соответствующем регионе.

Названные органы не только могут обладать правомочиями собственника по отношению к коммунальному имуществу, но и наделены определенными хозяй­ственными правами по отношению к подчиненным им коммунальным предпри­ятиям. Кроме того, они обладают определенными хозяйственными правами по от­ношению ко всем другим, расположенным на соответствующей территории субъектам хозяйствования. Всеми названными выше полномочиями региональные органы наделены непосредственно в силу закона.

Систематизация прав представительных и исполнительных органов областей и городов позволяет сделать вывод, что указанные органы наделены значительными полномочиями и проблема заключается не столько в расширении полномочий, сколько в полном использовании имеющихся.

Однако в некоторых случаях целесообразно делегирование дополнительных прав областям. Какие именно права можно делегировать?

В последние годы, в отличие от Российской Федерации, в Украине процесс четкого разграничения компетенции в решении хозяйственных вопросов между центральными и региональными управленческими структурами большого развития не получил.

В российской юридической литературе проблемы правового обеспечения эко­номики регионов связывают с децентрализацией управления и расширением само­стоятельности хозяйствующих субъектов [11]. В рамках структуры администраций областей РФ созданы «специальные экономические органы, выполняющие управ­ленческие, регулятивные и контрольные функции... Это департаменты экономики и прогнозирования; промышленности; транспорта, дорог и связи; сельского хозяй­ства и перерабатывающей промышленности; финансов; топливно-энергетического комплекса; цен; строительства; лесного хозяйства и лесной промышленности; внешнеэкономических связей и т. п.» [12]. Подобные российским областным де­партаментам главные управления и управления имеются и в областях Украины, однако здесь нет достаточно четкого разграничения хозяйственных прав и обязан­ностей между центральными и областными органами. В России же полномочия разграничиваются с помощью договоров между центром и областями.

Конечно, большая законодательная активность Российской Федерации в этом плане в значительной мере связана с ее федеративным устройством, обусловив­шим необходимость заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов власти и органов краев, областей, городов Мо­сквы и Санкт-Петербурга [13]. В России принято несколько десятков норматив­ных актов, определяющих хозяйственные права региональных органов безотноси­тельно к федеративному устройству. Это свидетельствует о том, что там самой проблемой высшие органы власти озабочены постоянно. В Украине пока в реше­нии этой проблемы наблюдается преимущественно инициатива региональных органов.

Региональными органами на этот счет были выдвинуты предложения. Адми­нистрации четырех восточных индустриальных областей — Днепропетровской, Донецкой, Запорожской и Луганской, советы Закарпатской области и Автоном­ной Республики Крым следует назвать в числе наиболее активных субъектов дан­ного процесса.

Подготовлен проект Закона об особом режиме хозяйственной деятельности в Закарпатской области, ряд проектов и законов по Крыму.

В Законе Украины «О разграничении полномочий между органами государ­ственной власти Украины и Республики Крым» от 30 июня 1992 г., наряду с полномочиями государственно-правового и административно-правового характера, был выделен ряд хозяйственных прав, в частности право определять структуру и приоритетные направления развития экономики Крыма, создавать свободные эко­номические зоны, лицензировать и квотировать экспорт продукции. К ним можно отнести и правомочие распоряжаться землей, недрами, водными и другими при­родными ресурсами на территории региона, право утверждения программ экономиче­ского развития и т. п.

В связи с предложениями областей были изданы указы Президента Украины «О делегировании Днепропетровской, Донецкой, Запорожской и Луганской об­ластным государственным администрациям полномочий по управлению имущест­вом, находящимся в общегосударственной собственности» от 26 ноября 1993 г., «О дополнительных мерах по делегированию Днепропетровской, Донецкой, За­порожской, Луганской областным госадминистрациям полномочий по управлению имуществом, находящимся в общегосударственной собственности» от 21 февраля 1994 г. и «О мерах по развитию экономического сотрудничества областей Украи­ны со смежными приграничными областями Российской Федерации» от 25 марта 1994 г. Обилие указов свидетельствует о длительном обсуждении предложений областей и постепенном признании обоснованности многих из этих предложений. В то же время оно показывает, что на делегирование своих полномочий централь­ные органы идут с трудом и с оговорками, что это делается «в порядке экспери­мента».

Какие же права были делегированы в итоге? В числе наиболее практически значимых можно назвать такие полномочия: выступать в процессе корпоратизации учредителями открытых акционерных обществ, создаваемых на базе общегосудар­ственной собственности; устанавливать региональный заказ, как составную часть государственного заказа, на товарную продукцию, производимую на территории соответствующих областей; квотировать экспорт товаров (работ, услуг) в преде­лах регионального заказа; выдавать лицензии на вывоз продукции, средства от реализации которой направляются на собственные нужды предприятий; выступать гарантом защиты иностранных инвестиций, гарантом по кредитам, обеспеченным залогом экспортной продукции, произведенной по региональному заказу.

Ряд иных полномочий был делегирован с оговоркой, что они реализуются по согласованию с тем или иным центральным ведомством. Такая оговорка сделала возможность реализации полномочий довольно проблематичной. К числу «полно­мочий по согласованию» отнесено право принимать решения о создании, реорга­низации, ликвидации предприятий, учреждений и организаций, основанных на об­щегосударственной собственности; право утверждать уставы предприятий, основанных на общегосударственной собственности, заключать и расторгать контракты с их руководителями; заключать договоры по вопросам приграничного сотрудничества относительно обмена продукцией, изготавливаемой на территории области.

Наиболее значимой была передача облгосадминистрациям права управления имуществом предприятий и организаций общегосударственной собственности, рас­положенных на территории области, за исключением железнодорожного транспорта, связи и энергетики. Согласно Указу Президента «О создании Министер­ства угольной промышленности» от 9 ноября 1994 г. к исключениям добавились предприятия и организации угольной промышленности.

Хозяйственные права должны быть органической частью общего правового статуса областей, городов, районов. Формой определения такого статуса могло бы быть принятие законов об области, городе, районе как территориальных социаль­но-экономических комплексах. Такая форма решения используется в ряде стран, в частности в Российской Федерации. Там 5 марта 1992 г. был принят закон о ста­тусе края, области, утверждены уставы отдельных краев и областей. На содержа­нии этих документов сказалось влияние нового течения — регионализма, пытаю­щегося совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки, выработать форму, представляющую собой нечто промежуточное между унитарным и федеральным государственным устройством. Такой подход предполагает признание правосубъектности территориальных кол­лективов.

Хозяйственная правосубъектность областей, городов, районов не привлекает большого внимания наук государственного и административного права, поскольку, действительно, является институтом специфическим, связанным с хозяйственным управлением, коммунальной собственностью и коммунальным хозяйством, реше­нием именно хозяйственных, а не административных или политических проблем.

В связи с этим следует отметить, что решению проблем оптимизации объема хозяйственных прав регионов, предоставления им возможности самостоятельного решения достаточно широкого круга вопросов вредят неверные трактовки понятия хозяйственной самостоятельности региона.

Когда говорят о хозяйственной самостоятельности предприятия, то никому не приходит в голову, что это означает разрыв связей предприятия с другими пред­приятиями. Все понимают, что речь идет просто о расширении возможностей са­мостоятельного решения вопросов и о большей ответственности. Когда же речь заходит о хозяйственной самостоятельности области, района и т. п., то почему-то считается, будто бы это означает разрыв с окружающим миром и превращение области в изолированный остров, ведущий натуральное хозяйство. Но ведь так же, как и в случае с предприятием, речь идет просто о том, что все хозяйственные вопросы, которые можно решить наилучшим образом не в столице, а, например, в области, решать следует на месте, решать силами тех, кто заинтересован в оп­тимальном решении, способен его принять и несет ответственность за его послед­ствия.

Сказанное выше касается не только областей или районов. Оно во многом от­ражает и проблему расширения хозяйственных прав городов — территориальных социально-экономических комплексов, более четко выраженных как целостные системы.

Проблема определения правового статуса города как такового, а не только го­родского совета или исполнительного комитета, не менее актуальна, чем, скажем, определение статуса предприятия. Но закон о предприятиях есть, а закона о городе нет, хотя соответствующий законопроект разработан и передан на рассмот­рение Верховной Раде во второй половине 90-х годов прошлого века.

Литература

1.  €лов В. Засновницьк! документа та перспективи розвитку // Право Укра'щи. —

1998. — № 3. — С. 93.

2.  Объединение «своих» против «чужих» // Труд. — 2000. — 6 сентября. —

№ 116.

3.  Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. Олейник. — М.: Юристь,

2000. — С. 268—269.

4.  /Тройская Г. В. Правовые вопросы организации и деятельности промышленных

объединений. — К., 1971.

5.  Грудницкая С. М. Правовий статус об'еднань тдприемств у промисловост!: Ав-

тореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Донецьк, 1997. — С. 6.

6.  Николаев В. Про шститут юридично! особи // Право УкраТни. — 1997. — № 7. —

С. 18.

7.  Хозяйственное право: Учебник / Под ред. В. В. Лаптева. — М.: Юрид. лит.,

1983. — С. 77.

8.   Предпринимательское   (хозяйственное)   право   /   Под  ред.   Олейник.   —   М.:

Юристь, 2000. — С. 270—271.

9.  Мартемьянов В. С. Хозяйственное право. Общие положения: Курс лекций. —

М.: Изд-во БЕК, 1994. — Т. 1. — С. 115.

10.  Там же. — С. 122.

11.  Михеева И. В. Правовое обеспечение экономики регионов // Журнал российско-

го права. — 2001. — № 2. — С. 55.

12.  Там же. — С. 52.

13.  Федеративный договор. Документы. Комментарий. — М.: Республика, 1992.

Нормативные акты

Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» от 30 июня 1987 г. //

ВВС СССР. — 1987. — № 26. — Ст. 385. Закон УССР «О собственности» от 7 февраля 1991 г. // ВВС Украины. — 1991. —

№ 20. — Ст. 249.

Закон УССР «О хозяйственных обществах» от 19 сентября 1991 г. // ВВС Украи­ны. — 1991. — № 49. — Ст. 682.

Закон Украины «О предприятиях в Украине» от 27 марта 1991 г. // ВВС УССР. — 1991. — № 24. — Ст. 272.

Закон Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым» от 30 июня 1992 г. // ВВР Украи­ны. — 1992. — № 30. — Ст. 425.

Закон Украины «О промышленно-финансовых группах» от 21 ноября 1995 г. // ВВР Украины. — 1996. — № 23. — Ст. 88.

Закон Украины «О передаче объектов права государственной и коммунальной собст­венности» от 3 марта 1998 г. // ВВР Украины. — 1998. — №. — Ст. 228.

Закон Украины «О банках и банковской деятельности» от 7 декабря 2000 г. // ВВР Украины. — 2001. — № 5—6. — Ст. 30.

Указ Президента Украины «Об укреплении экономических основ самоуправления го­родов Украины» от 12 марта 1994 г. // Урядовий кур'ер. — 1994. — 15 березня. — № 41.

Указ Президента Украины «О делегировании Днепропетровской, Донецкой, Запо­рожской и Луганской областным государственным администрациям полно­мочий по управлению имуществом, находящимся в общегосударственной собственности» от 26 ноября 1993 г. // Голос Украины. — 1993. — 3 де­кабря. — № 172.

Указ Президента Украины «О дополнительных мерах по делегированию Днепропет­ровской, Донецкой, Запорожской, Луганской областным госадминистрациям полномочий по управлению имуществом, находящимся в общегосударственной собственности» от 21 февраля 1994 г. // Урядовий кур'ер. — 1994. — 26 лютого. — № 33.

Указ Президента Украины «О мерах по развитию экономического сотрудничества областей Украины со смежными приграничными областями Российской Фе­дерации» от 25 марта 1994 г. // Урядовий кур'ер. — 1994. — 29 березня. — № 49.

Указ Президента Украины «О холдинговых компаниях, которые создаются в процес­се корпоратизации и приватизации» от 11 мая 1994 г. // Урядовий кур'ер. — 1994. — 19 травня. — № 76—77.

Постановление Кабинета Министров Украины «О создании консорциума «Селек­ция» от 6 января 1995 г. № 8. // КР 950008. ШТ.

Постановление Кабинета Министров «Об утверждении Положения о создании (ре­гистрации), реорганизации и ликвидации промышленно-финансовых групп» от 20 июля 1996 г. // Урядовий кур'ер. — 1996. — 1 серпня — № 142—143.

Постановление Кабинета Министров Украины «О создании совместного украинско-немецкого консорциума «Чернобыльгабекинтерстрой» от 17 октября 1991 г. // Урядовий кур'ер. — 1991. — 11 листопада — № 35—36.

Постановление Правления Национального банка Украины «Положение о порядке осуществления консорциумного кредитования» от 21 февраля 1996 г. // РЬ96025. ШТ.


<