§ 1. Тенденция усиления регулирования экономики       : Хозяйственное право - под ред. Мамутова В.К. : Книги по праву, правоведение

§ 1. Тенденция усиления регулирования экономики      

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 
РЕКЛАМА
<

 Государственное регулирование присуще не только социалистической  экономике, но и экономике смешанной. Функцию важнейшего регулятора выполняет право. Но  нормы   права  не  только   инструмент прямого регулирования хозяйственной дея­тельности. Они опосредуют также эконо­мические инструменты государственного

регулирования, обеспечивают их применение в общей системе государственного регулирования экономики. В настоящей главе рассматриваются наиболее распро­страненные из названных инструментов. Наметившаяся с начала XX в. тенденция усиления государственного регулирования экономики выражается как в прямом усилении публично-правовых начал в правовом регулировании хозяйственной дея­тельности, о чем уже говорилось в предыдущих главах, так и в совершенствова­нии правового обеспечения использования экономических инструментов.

Когда мы говорим о государственном регулировании экономики, это не реко­мендации на будущее, а отражение действительности, того, что уже давно сущест­вует. Интересно высказывание на этот счет Э. Кинга: «Когда-то человек верил, что миром правит Бог. Потом он стал считать, что миром правит рынок. Сегодня он убежден, что эта роль принадлежит Правительству» [1]. Государственное ре­гулирование в смешанной экономике является по существу формой управления об­щественным производством со стороны правительства.

Наш собственный опыт показывает, что никто не может причинить больше вреда экономике, чем собственное правительство — ни Бог, ни рынок. Можно, конечно, спорить, нужно ли правительству управлять хозяйством. Но мы уже зна­ем, что получается именно у нас, когда вместо продуманного управления эконо­мическими процессами осуществляется искусственно ускоряемое кампанейское внедрение административно-силовыми методами мер «шоковой терапии». Когда под освобождающим от ответственности лозунгом «невмешательства в экономи­ку» в действительности активно осуществляются экспериментально не проверен-

Глава 7. Государственное регулирование в условиях смешанной экономики                183

ные, научно не обоснованные меры, негативно влияющие на социально-экономи­ческое развитие.

К сожалению, зарубежные советники и прислушивающиеся к ним наши эко­номисты, «делавшие погоду» (почему-то все время плохую) в период «перестрой­ки», совершенно игнорировали тот зарубежный опыт, который не вписывался в их представления о рыночной экономике. Есть масса научных трудов зарубежных авторов, свидетельствующих об эффективном государственном регулировании экономики, обширное хозяйственное законодательство. Более того, по этому поводу в солидной периодической печати приводится много конкретных фактов, мимо которых, казалось бы, пройти нельзя. Тем не менее весь опыт, если он по существу является трансформацией нашего же прошлого опыта в условиях других стран, во внимание не принимался. Объяснить это можно либо незнанием, либо игнорированием по идеологическим соображениям.

К настоящему времени сложилось, к сожалению, такое положение, что поня­тию и проблемам государственного регулирования в юридической науке не уделя­ется достаточного внимания. Хотя оба термина, составляющие это понятие, — «государственное» и «регулирование» присущи праву, но наиболее обстоятельно вопросы государственного регулирования освещены в экономической литературе, в том числе и новейшей [2]. В экономической литературе дана общая характери­стика обширной сферы государственного регулирования экономики во многих странах.

К инструментарию государственного регулирования экономики можно отнести:

—   законодательные  меры,  развернутое правовое  регулирование  различных отношений; при этом особо важную роль играет антимонопольное, или конкурент­ное, законодательство;

—  непосредственное управление государственной собственностью (в том чис­ле находящимися в собственности государства природными и финансовыми ресур­сами), доля которых в странах с развитой экономикой достаточно велика (до од­ной   трети   основного   капитала),   и   использование  ее   в   целях   воздействия   на процессы социально-экономического развития в общественных интересах;

—  программирование (планирование) экономического и социального развития;

—  создание путем учредительства или национализации государственных либо смешанных компаний; определение статуса корпораций и других субъектов хозяй­ствования; приватизация и деприватизация предприятий;

—  государственные закупки товаров и услуг;

—  меры по стимулированию капиталовложений в технически передовые от­расли;

—    государственное   финансирование   научно-исследовательских   и   опытно-конструкторских работ;

—  дотации и субсидии частным и государственным предприятиям, выделяе­мые из средств государственного бюджета и внебюджетных фондов;

—   кредиты, субсидируемые государством или предоставляемые под низкий процент;

—  налоговые льготы;

—  экспортные субсидии.

Кроме перечисленных выше, к формам государственного регулирования эко­номики можно отнести также квоты (лимиты) на импорт тех или иных видов то­варов и участие государства в структурной перестройке традиционных от­раслей (путем выделения финансовых и других ресурсов, решения вопросов переквалификации и т. п.). Формы государственного регулирования многообраз­ны. К их числу можно отнести также планы-договоры (во Франции, например, правительство заключает план-договор с национальной железнодорожной компа­нией), ведение доступных для всех субъектов хозяйствования государственных реестров (в Австрии, например, ведется общегосударственный реестр юридиче­ских лиц, из которого любая фирма может получить справку об уставном фонде интересующей ее организации, его динамике и т. п.).

Формами государственного регулирования являются национализация и дена­ционализация отдельных предприятий или групп предприятий (проведение же на наш манер блицнационализации или блицприватизации как массовых кампаний — это скорее дезорганизация экономики, а не регулирование).

Важное направление государственного регулирования — регулирование цен. Здесь также хозяйственное законодательство ставит определенные рамки свободе цен, с одной стороны, и компетенции государственных органов в области установ­ления цен — с другой. Можно сказать, что правительства устанавливают цены на те виды продукции сельского хозяйства и промышленности, которые определя­ют общий уровень цен и жизни [3]. Можно ли вообще считать цены рыночными, если большая часть цены складывается из затрат на общественные нужды в точно определенном государством размере? Ведь в цену входят различного рода обяза­тельные для предпринимателя-производителя г/латежи по госналогам, обязатель­ному страхованию, местным налогам или сборам. К тому же, по ряду видов това­ров устанавливаются еще и предельные цены, то есть регулируется и та часть, которая остается за вычетом обязательных платежей. Если правительство регули­рует цены на топливо — энергетические ресурсы, транспортные тарифы, то тем самым оказывается воздействие на рост или снижение всех цен. Свободное цено­образование в социально ориентированной экономике — это в значительной мере миф. Получило распространение и регулирование цен группами государств (нефть и др.).

Наиболее зарегулированы цены в Швейцарии — на 60 процентов товаров. В Японии под контролем государства находится 20 процентов цен, министерства устанавливают цены на мясо и молоко, на воду, электроэнергию, на медицину и образование; цена риса и пшеницы устанавливается парламентом. 30 процентов цен контролируется и в Греции. В США государство контролирует 10 процентов цен. Министерство сельского хозяйства поддерживает цены на пшеницу, кукуру­зу, хлопок, табак и молоко. Различные степени и формы контроля и регулирова­ния цен существуют и в других странах. В последние годы все на собственном опыте ощутили, что регулирование, в частности, цен на нефть странами ОПЕК, затрагивает цены практически на все виды товаров.

В экономической литературе отмечается, что страны ЕС вообще никогда не стремились к полной либерализации торговли. По некоторым оценкам более по­ловины совокупного бюджета ЕС идет на выполнение протекционистской про­граммы, направленной на поддержку нерентабельных европейских фермерских хо­зяйств [4].

Журналисты в самом начале реформ в странах СНГ образно охарактеризова­ли соотношение рыночных стимулов и государственного регулирования формулой: «Дай парусу полную волю, сам же я сяду к рулю». Выполняя свои функции, го­сударство должно рулить, а не оставлять экономику на волю стихии.

Анализируя экономическую роль современного государства, нельзя признать обоснованной получившую у нас распространение в конце 80 — начале 90-х го­дов концепцию невмешательства государства в экономику. О необоснованности этой концепции свидетельствуют и негативные экономические результаты тех действий правительства бывшего СССР и правительств стран СНГ, которые бы­ли получены под ее влиянием.

В недавно принятом фундаментальном документе Всемирного банка «Госу­дарство в меняющемся мире», отражающем реальность и результаты многих ис­следований, указывается, что «без эффективного государства устойчивое разви­тие, и экономическое, и социальное, невозможно». И далее: «... размеры и сферы деятельности правительств во всем мире невероятно расширились». В течение по­следнего столетия функции государства стали значительно шире, особенно в про-мышленно развитых странах. Совокупные государственные расходы в валовом внутреннем продукте («государственный рынок») возросли с 10 процентов в 1913 г. до 50 процентов в 1995 г. В цитируемом документе отмечается, что «по­всюду в мире институт государства находится в центре всеобщего внимания», «важна роль государств в странах Восточной Азии, явивших миру «экономиче­ское чудо» [5]. В Китае, Южной Корее, Тайване «было решено не отдавать при­ватизации основной авторитет, а позволить частному сектору развиваться вокруг государственного сектора» [6].

Подробное цитирование этого документа целесообразно именно потому, что это документ Всемирного банка (а не Коминтерна или Социнтерна) — компе­тентной организации, которая следит за реальной ситуацией в мире, исповедует рыночные идеалы и отнюдь не стремится к огосударствлению экономики. Если и делать поправку на ее концептуальные пристрастия, то они заключаются, скорее всего в преуменьшении, а не в преувеличении роли государства в экономике.

Важная роль государства в экономике в юридической транскрипции означает наличие у государственных органов, осуществляющих конкретно регулирование или управление теми или иными процессами в экономике, определенной компетен­ции, определенных прав и обязанностей по отношению ко всем (или у каждого органа — к определенным) участникам экономических отношений. В частности, по отношению к предприятиям государство в лице своих -определенных органов обязано создавать благоприятные условия для ведения хозяйственной деятельно­сти (например, защищать от недобросовестной конкуренции, в особенности ино­странной, от поборов со стороны различных государственных и негосударствен­ных структур и т. п.).

Предприятия также несут обязанности перед государством в целом и должны выполнять обязанности в конкретных хозяйственных правоотношениях. В самом общем плане можно говорить о таких, например, обязанностях предприятия, как выпуск нужной обществу продукции надлежащего качества, обеспечение перево­зок грузов и пассажиров железнодорожным транспортом, обеспечение связи. Предприятия обязаны обеспечивать занятость населения, участвовать в содержа­нии общественных объектов социально-культурного назначения, обслуживающих работников предприятия и членов их семей и т. д. Права и обязанности государ­ства и предприятия, всех субъектов хозяйствования конкретизируются в законо­дательных актах.

При этом предметом (объектом) государственного регулирования является не только промышленность, на примере которой чаще всего рассматривается эта проблема, но и сельское хозяйство и другие отрасли.

Основные области приложения сил Министерства сельского хозяйства Кана­ды, например, — это маркетинг, правила и регламентация сельскохозяйственного производства, взаимоотношений правительства со всей отраслью. Забота минис­терства — обеспечение соблюдения законов, в том числе по качеству сельхозпро­дуктов, обеспечение справедливой конкуренции, поддержка фермеров, проведение исследований. На аграрные исследования, разработку технологий оно ежегодно выделяет сотни миллионов долларов, что считается общественной потребностью. Министерство занимается также стратегическим планированием. Выделяются большие субсидии фермерам, терпящим убытки. В министерстве 10 тыс. сотруд­ников, из них 1,5 тыс. в центральном аппарате [7] — масштаб тот же, что и в моделях планово-управляемой экономики.

В странах смешанной экономики государство вошло в хозяйственный меха­низм, с одной стороны, как один из предпринимателей, являясь субъектом хозяй­ственных отношений, а с другой — как центр, регулятор общественного произ­водства, обусловливая тем самым существование особого хозяйственного отношения — между хозяйственным центром и всей производственной системой общества [8].

Современное законодательство развитых стран идет по пути санкционирова­ния существования между юридическими лицами не только отношений равенства, характерных для гражданского права, но и отношений господства и подчинения [8]. Появились такие фигуры, как связанные предприятия, зависимые юридиче­ские лица. Юридическое лицо стало выступать в качестве участника организаци­онных отношений, и вряд ли в этом случае его вообще можно именовать юриди­ческим лицом. Не случайно поэтому во многих исследованиях ставится проблема легализации другого образования — предприятия [8].

Исходя из специфики подходов правительства к вопросу о роли, масштабах и формах вмешательства государства в экономические процессы, капиталистические страны с большой долей условности можно разделить на две группы. В одной группе стран (Франция, Япония и др.) для государственного регулирования про­мышленности созданы министерства, обеспечивающие координацию действий в области промышленной политики; в другой (США, Великобритания, ФРГ) пра­вительства официально не участвуют в разработке и проведении промышленной политики, а вопросами регулирования отрасли занимаются в меру своей компетен­ции различные ведомства. Своеобразие подходов нашло отражение в методах го­сударственного воздействия на промышленность. Так, в первой группе стран обычно широко используются методы прямого воздействия (законодательство, це­левые субсидии и т. д.), разрабатываются государственные программы помощи и развития конкретных отраслей. Во второй группе стран основной упор делается на косвенные методы воздействия, направленные на создание для промышленных компаний условий, благоприятных для хозяйственной деятельности (кредитно-финансовые меры, налогообложение и др.) [9].

Как известно, исключительно важна хозяйственная роль государства во Франции. Более пятидесяти лет применяется программирование — наиболее по­следовательная и комплексная форма государственного регулирования. Сами французы называют программы планами, главными из которых являются средне­срочные планы на пять лет.

Среднесрочные планы дополняются краткосрочными на один год, которые входят в текст законов о государственном бюджете — «экономические бюдже­ты». К среднесрочным примыкают также планы стабилизации. Конкуренция без сочетания с планированием слишком разрушительна. Планы следует рассматри­вать как общенациональные контракты, побуждающие к коллективным действи­ям, а не принуждающие выполнять предписания [10]. Десятый план (1989— 1992) был назван тогдашним премьером «планом предприятия, именуемого Франция». По мнению специалистов, французская система стратегического пла­нирования себя оправдывает. Она, в частности, дает возможность наметить глав­ные пути развития страны, соответственно распределить финансовые ресурсы. Госсекретарь Франции, непосредственно занимавшийся вопросами планирования, объяснял, что идея планирования заключается в том, чтобы сделать выбор того направления, по которому предстоит идти, на каких рынках действовать, какую технологию в первую очередь развивать и на какой экономический сектор опи­раться. Еевропейское строительство, как подчеркивал генеральный комиссар по вопросам планирования Франции, представляет собой один из самых ярких при­меров успешного планирования в последние годы [11].

В 80-х годах XX в. на долю социализированного сектора во Франции при­ходилось 70 процентов производства энергии, 59 процентов транспорта и связи, 84 процента авиапромышленности, 40 процентов автомобильной промышленно­сти, 75 процентов производства вооружений, государство стало контролировать 90 процентов депозитов и 85 процентов кредитов. Со временем в ряде сфер государство ослабило контроль в связи с тем, что функции регулирования перешли к Европейскому сообществу. Что касается сравнительной эффективности пред­приятий различных видов собственности, то, как показывают специальные иссле­дования, однозначный ответ дать сложно. Во Франции, например, в то время, когда на государственный сектор приходилось всего 16 процентов занятых, он обеспечивал 28 процентов производства [12].

Имеются также данные о более высокой эффективности некоторых коллек­тивных или кооперативных предприятий. Государственное регулирование вообще хорошо совмещается с деятельностью предприятий коллективной собственности, кооперативных систем. Это отмечалось на международном семинаре «Демократия и экономика: сравнительный анализ опыта Запада и Востока», в котором прини­мали участие ученые США, Канады, Великобритании и ряда других стран [13].

Опыт многих стран показывает, что для вывода экономики из отставания, по­вышения темпов развития необходима активная роль государства. Об этом свиде­тельствует послевоенный опыт Великобритании, Германии, Италии, Франции, ФРГ, опыт США начала 30-х годов и времен Второй мировой войны ( на кото­рой, в отличие от всех остальных — разорившихся стран, они сказочно разбога­тели). Ярко выраженная тенденция к усилению экономической роли государства наблюдалась в добившихся независимости странах «третьего мира».

В конце 80-х годов XX в. в промышленно развитых странах в условиях, ког­да ценообразование и конкуренция осуществлялись не полностью на рыночной ос­нове, а рынок играл лишь частичную роль (или был даже вовсе исключен), про­изводилась примерно половина валового национального продукта.

Для послевоенного развития Японии характерно огосударствление производ­ства и обращения в многообразных формах. Имеются публичные корпорации, различающиеся по степени близости к правительственным органам и степени контроля государства за их деятельностью. Различаются также правительствен­ные предприятия прямого и косвенного подчинения. Процессы, которые произош­ли в Японии, дали основание говорить о переходе от капитализма индивидуаль­ных собственников к капитализму корпоративному [12]. Если же учесть, что в той же Японии с начала 50-х годов государство стало изымать 25—40 процентов на­ционального дохода против 10—15 процентов до 1914 г. и в межвоенные годы, то, видимо, дело не сводится к корпоратизации.

Огосударствление капитала — это уже не преобразование капиталиста-пред­принимателя, а его замена, не просто самопревращение конкурентно-рыночного механизма, а его дополнение механизмом внешней централизованной ориентации. Капитализм воспринимал не просто противоположное, но явно для него внеш­нее [3].

В Японии одним из важнейших средств регулирования экономики является финансовый план инвестиций и займов, ассигнования по которому составляют примерно 40 процентов от основного бюджета. Начиная с 30-х годов XX в. раз­рабатывались планы национального развития, общенациональные программы, рас­считанные на достижение высоких темпов роста экономики. Имеется специальное ведомство — Агентство по планированию, подчиненное премьер-министру. Опыт государственного регулирования экономики в Японии интересен также тем, что там создан компактный свод хозяйственного законодательства, что, разумеется, способствует реализации экономической политики государства на практике.

Успехи неоиндустриальных стран Азии также объясняются исследователями главным образом удачным комбинированием четырех факторов: государственного регулирования, экспортной ориентации индустриализации, привлечения иностран­ного капитала и создания жизнеспособных хозяйственных субъектов — нацио­нальных монополий. Активная роль государства в экономике позволяет проводить единую хозяйственную политику и мобилизовать ресурсы страны для решения стратегических задач, непосильных отдельным частным капиталам. Большое зна­чение в опыте новых индустриальных стран имеет активная социальная политика, идеологической основой которой служат разнообразные теории «общество—кор­порация» [12].

Регулярное долгосрочное планирование сыграло значительную роль не только в развитии Японии, о чем уже говорилось выше, но и в развитии Южной Кореи и Тайваня. Успехи Тайваня объясняются сочетанием гибкого государственного регулирования экономики с развитием саморегулирующихся процессов на базе рыночных отношений. Тайваньское руководство определило народное хозяйство страны как «плановую экономику, ориентированную на рынок». Государство должно быть центром управления всего народного хозяйства, однако планирова­ние должно носить индикативный характер [14]. За четыре десятилетия послево­енного развития плановые органы Тайваня, разработавшего и выполнившего бо­лее десяти четырехлетних планов, накопили значительный опыт планирования и прогнозирования экономических процессов. Директор отдела сводного планирова­ния Совета по экономическому планированию и развитию Тайваня отметил эво­люцию методологии планирования от «простого подхода» к комплексному приме­нению современных математических методов анализа и прогноза [14].

Опыт Восточной Азии свидетельствует об ошибочности тезиса о том, что большая степень государственного вмешательства в экономику несовместима с ус­пешным капиталистическим развитием [15]. С. Катц, консультант Европейского банка реконструкции и развития, отмечает, что «ни новые индустриальные стра­ны, ни Япония не передоверяли рынку... ответственности решать, какая отрасль промышленности должна процветать, а в какой производство будет сворачивать­ся. Напротив, они формулировали промышленную стратегию» [16].

Определенные сомнения вызывала возможность квалификации экономики Соединенных Штатов как смешанной. Считалась, что там экономическая роль го­сударства менее значительна, чем, скажем, во Франции или Японии, а дух сво­бодного предпринимательства особенно развит. Однако в последние годы появи­лись высказывания американских ученых, характеризующих и экономику США как смешанную. Так, профессор Принстонского университета Дж. Штиглиц пи­шет: «Соединенные Штаты являются страной так называемой смешанной эконо­мики: в то время, когда значительная часть экономической деятельности осуществляется частными фирмами, другая часть направляется правительством. Более то­го, правительство влияет на поведение частного сектора, с намерением или без не­го, через различные формы регулирования, налоги и субсидии» [17]. Д. Хайман, профессор университета штата Северная Каролина, также считает, что Соединен­ные Штаты, как и большинство западных наций, являются сегодня страной со смешанной экономикой. При этом он дает следующую характеристику: «Смешан­ной называется экономика, в которой правительство обеспечивает снабжение в значительном объеме товарами и услугами, сильно влияет на деятельность частной экономики. Смешанная экономика характеризуется правительственными расхода­ми, которые составляют от четверти до половины валового национального продук­та. В типовой смешанной экономике налоги составляют не менее четверти нацио­нального дохода, и правительство постоянно регулирует деятельность частной экономики, направляя налоги и субсидии в целях влияния на интенсификацию ис­пользования ресурсов» [18].

Американское государство, используя имеющиеся в его распоряжении рычаги, осуществляет перераспределение материальных, финансовых и других ресурсов страны, принимает меры по укреплению международных экономических позиций США и расширению экспансии американских монополий. Обострение противо­речий в экономике страны способствовало усилению экономической роли государ­ства, что выразилось в развитии системы государственно-монополистического регулирования экономики. В течение ряда десятилетий формировались теоретиче­ские концепции и практические методы государственного регулирования экономи­ки США, разросся и принял огромные размеры государственный механизм эко­номической политики [19].

Высокого уровня благосостояния достигли именно те страны, в которых уже с 30—60-х годов осуществляется продуманное государственное регулирование экономики. Те же страны с рыночной экономикой, которые не обеспечили ее эф­фективного государственного регулирования, не вышли на высокий уровень бла­госостояния.

В 80-е годы XX в. в ряде стран правительства инициировали искусственный процесс приватизации государственной собственности. Он наблюдался в Велико­британии, США, Японии, Мексике, Италии, Франции, Бразилии, Индии и дру­гих странах. Однако шел он относительно медленно: из 1000 предпринятых во всем мире попыток приватизировать государственные предприятия успешными оказались только 150 [15]. Приватизация государственных предприятий в странах СНГ и в странах — бывших членах СЭВ к повышению эффективности произ­водства пока не привела.