§ 2. Правові засади організації державного управління

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 
187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання й здійснення яких її має бути пристосовано. У зв'язку з цим важ­ко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким у повному обсязі було б урегульовано всі питання управління в економіці, соціально-культурній сфері й адміністративно-політичній діяль­ності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства тощо) неодноразово обговорювалися в спеціальній літературі, на науково-практичних конференціях,

 

різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та сис­тематизації законодавства в галузі державного управління.

У Концепції адміністративної реформи України цілком об­грунтовано зазначено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адміністративного законодавства одночасно й у одному акті об'єктивно неможливо, доцільно здійснити поетапну ко­дифікацію за окремими сферами та інститутами адміністратив­но-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього уза­гальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікова­ний характер і можуть називатися відповідними «Кодексами»1.

Справді, законодавство в сфері організації державного управління мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, терито­ріальний аспект тощо. Створення організаційної системи дер­жавного управління обмежується відсутністю стабільної, внут-рішньоузгодженої системи законодавства, необхідного для чіткого визначення організації, функцій, повноважень суб'єктів управління. В Концепції адміністративної реформи здійснено спробу дати цілісне бачення розв'язання проблем державного управління шляхом проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну перебудову органів управління, методів і форм їх діяльності, відзначаючи тим самим пріори­тетність законодавчого регулювання в цій справі.

Масив правових актів, що діють у сфері державного управ­ління, прийнятих за останні роки, є значним, але про повну та якісну регламентацію діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато правовідносин поки що залишаються за межа­ми правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення дер­жавного управління стала Конституція України, яка визначила систему й загальні повноваження органів виконавчої влади, по­рядок їх утворення та реорганізації, а також у загальному ви­гляді закріпила структуру економіки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.

1 Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. — С. 45—46.

 

288

 

ГЛАВА 21

 

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО...      289

 

 

 

Ще до прийняття Основного Закону управлінську діяльність у різних галузях було врегульовано низкою законів, процес удосконалення яких триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської діяльності. В економічній сфері це Цивільний і Господарський кодекси України, Закони України «Про підприємництво», «Про власність», «Про захист від недобросовісної конкуренції» та ін.; у соціально-культурній сфері — закони України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про природно-заповідний фонд України», «Про пенсійне забезпе­чення», Основи законодавства України про культуру тощо. Значної законодавчої регламентації зазнали всі галузі адміні­стративно-політичної діяльності (оборона, безпека, управлін­ня в галузі закордонних справ, внутрішніх справ та ін.), а та­кож міжгалузеве державне управління (статистика, ціноутво­рення, стандартизація, метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких передбачено Кон­ституцією України, ще перебувають у стані опрацювання й обговорення, наприклад, закони «Про Кабінет Міністрів Ук­раїни», «Про міністерства та інші центральні органи виконав­чої влади України» тощо.

Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають акти Президента України — укази й розпорядження, які видаються на основі та на виконання Конституції і законів України (ч. З ст. 106 Конституції). Акти Президента — глави держави видають з метою врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами України віднесено до його компетенції або з будь-яких причин не врегульовано законами (наприклад, Указ «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.1)- Тому правові акти Президента України не завжди є прямим наслідком прийнятих законів, їх конкретизацією та розвитком, що властиво норма­тивно-правовим актам органів виконавчої влади. Значну кількість актів Президента України присвячено питанням орга­нізації управління, статусу органів управління, різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента України від ЗО грудня 1997 р. затверджено «Положення про Міністерство юстиції Ук­раїни» зі змінами від 17 лютого 2003 р.1, Указом від 10 червня

і. - 1999. - 17 грудня.

1 Див.: Урядовий кур'єр.

 

1997 р. — «Про порядок офіційного оприлюднення норматив­но-правових актів і вступу їх в силу»2 та ін.

Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управління вирішують за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значну їх кількість видає Кабінет Міністрів України, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про примірний перелік управлінь, відділів та інших струк­турних підрозділів обласної, Севастопольської міських, ра­йонної, державної адміністрації» від 22 червня 1999 р.3 тощо.

Правові акти в сфері державного управління можуть мати загальний і спеціалізований характер. Закон України «Про звернення громадян» є загальним актом, оскільки його дія по­ширюється на відповідні відносини незалежно від сфери або галузі управління, а Закон України «Про Службу безпеки Ук­раїни» — спеціалізованим, тому що він закріплює засади за­безпечення безпеки. Такий же характер можуть мати і акти Президента України та Кабінету Міністрів України.

Організацію управління в галузях і сферах забезпечують поряд із законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України також нормативно-правові приписи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Значну кількість таких правових актів приймають у сферах митної справи, економіки, освіти, охорони здоров'я та ін., що обумовлено недостатнім законодавчим урегулюванням окре­мих напрямів управлінської діяльності, необхідністю регламен­тації їх внутрішньої організації. Але в деяких випадках така практика може бути не завжди достатньо обґрунтованою, виз­начена насамперед відомчими інтересами.

Місцеві державні адміністрації видають правові акти з ме­тою як комплексної регламентації окремих напрямів діяльності на відповідній території і внутрішньої організації, так і вста­новлення статусу структурних підрозділів у відповідних по­ложеннях, розв'язання конкретних питань. З питань, делего­ваних місцевими органами державної виконавчої влади орга­нам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати акти, що регулюють управлінські відносини.

1              Див.: Офіційний вісник України. - 1998. - № 2. - Ст. 47; 2003 - № 8 -

Ст.301.

2              Див.: Офіційний вісник України. — 1997. — № 24. - Ст. 11.

3              Див.: Офіційний вісник України. - 1999. - № 25. - Ст. 1173.

 

19-5-1757

 

ГАЛУЗЕВІ, МІЖГАЛУЗЕВІ ТА РЕГІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ...  291