Глава 15. Реформування інституту адміністративної відповідальності : Адміністративне право України - Ківалов С. В. - Біла Л. Р. : Книги по праву, правоведение

Глава 15. Реформування інституту адміністративної відповідальності

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 
РЕКЛАМА
<

Система норм, які регулюють відносини адміністративної відповідальності, складає окремий адміністративно-правовий інститут, сучасний стан якого, не дивлячись на часті зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП), не відповідає потребам побудови демократичної, правової держави.

Зокрема, у КпАП поняття адміністративного проступку ототожнюється із поняттям адміністративного правопорушення. Проте адміністративним правопорушенням слід вважати будь-яке порушення норм адміністративного права, тоді як адміністративний проступок є протиправне вчинення діянь, за які законодавством передбачено накладення адміністративного стягнення.

Доцільно застосувати при визначенні цього явища термін "адміністративний проступок", а не користуватися двома термінами, як це має місце в чинному КпАП. Зважаючи на це, необхідно перейменувати згаданий нормативний акт таким чином: "Кодекс законів України про адміністративні проступки".

Потребує обговорення необхідність введення в адміністративне законодавство, поряд із фізичними особами, юридичної особи як суб'єкту адміністративного проступку.

Потрібно уніфікувати законодавство про адміністративну відповідальність. Зараз, крім Кодексу України про адміністративні правопорушення, діє цілий ряд законодавчих актів, які встановили адміністративну відповідальність. При цьому склади одних і тих правопорушень у різних законодавчих актах викладені по-різному (наприклад, в КпАП і Митному Кодексі України). Все це утруднює застосування норм цього інституту адміністративного права, породжує справедливі докори з боку громадян.

Доцільно привести у відповідність із нормами КпАП всі інші законодавчі акти, які встановлюють адміністративну відповідальність (Митний кодекс, Закон України про Державну податкову службу та інші).

Потребують перегляду передбачені в КпАП України види

адміністративних стягнень. Поряд з такими адміністративними стягненнями, як виправні роботи, треба запровадити примусові громадські роботи. Адже виправні роботи відбуваються за місцем постійної роботи особи, яка вчинила адміністративний проступок. Таким чином, це стягнення застосовується тільки до осіб, які постійно працюють.

В умовах економічної кризи багато людей працює сезонно або тимчасово, інші взагалі не мають роботи. Доцільно паралельно із виправними роботами запровадити і застосувати до непрацюючих на постійній роботі осіб, що вчинили проступок, примусові громадські роботи.

Потрібно внести зміни у відповідні статті КпАП щодо формулювання їх диспозицій, які б відповідали змісту сучасних правовідносин, що захищаються тією чи іншою нормою права.

Потребує реформування порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Треба визначитись із правовим статусом органів щодо правомочності розгляду ними справ про адміністративні правопорушення. Насамперед, необхідно розглянути питання про доцільність існування адміністративних комісій.

Дотепер вони існують, як і передбачає стаття 218 КпАП України, при виконкомах місцевих Рад. Фактично вони засновані і при районних державних адміністраціях. Треба скасувати адміністративні комісії виконкомів, оскільки до них входять некомпетентні посадові особи різних відомств. Комісії розглядають справи на сесійних засіданнях, і тому члени комісій не глибоко вникають в матеріали справ про адміністративні правопорушення.

Є необхідність, щоб розгляд справ про адміністративні правопорушення здійснювався кримінальним та адміністративним судами.

У зв'язку з необхідністю надійного захисту прав і свобод громадян при проваджені в справах про адміністративні проступки, у проекті нового Кодексу про адміністративні проступки доцільно максимально скоротити кількість органів, що мають право притягувати осіб до адміністративної відповідальності.

У КпАП України виділено два розділи (розділи IV і V), які передбачають норми щодо провадження в справах про адміністративні правопорушення. З огляду на це, статті IV і V розділів треба звести до одного розділу, який би регламентував порядок провадження у справах про адміністративні проступки, враховуючи всі стадії цього провадження.

У майбутньому Кодексі законів про адміністративні проступки слід посилити гарантії законності при провадженні у справах про адміністративні проступки. Зокрема, в ньому доцільно передбачити обов'язки правопорушника з'являтися на виклик для участі у розгляді справи про адміністративний проступок, давати свідчення щодо справи тощо, встановлення порядку відводу посадової особи, що розглядає справу про адміністративний проступок, перекладача, експерта. Крім того, в цьому Кодексі необхідно встановити порядок роз'яснення свідкам і потерпілим їх прав, порядок опитування свідка (в тому числі неповнолітнього), дослідження письмових та речових доказів та висновку експерта, обставин, що підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративний проступок.

Необхідно також у цьому Кодексі конкретизувати та більш детально висвітлити вимоги щодо оскарження постанови по справі про адміністративні проступки. Зокрема, передбачити: вимоги до скарги про попереднє провадження в суді, призначення справи до розгляду, порядок розгляду скарги, розгляду скарги у відсутності особи, яка її подала, вимоги до протоколу судового засідання, підстави для зміни або скасування постанови органу (посадової особи) тощо.

Глава 16. Розвиток законодавства про державне регулювання і управіння в окремих сферах суспільного життя

Адміністративне законодавство посідає важливе місце у правовому регулюванні державного впливу на економічну, соціально-культурну та інші сфери розвитку суспільства, насамперед, в тих сферах, де зберігається переважна частка державної власності та здійснюється правоохоронна діяльність.

1. Розвиток адміністративно-правового регулювання у сфері економіки України переконливо свідчить про якісні зміни правових форм і методів, застосовуваних для регулювання суспільних відносин у цій сфері. Основою цього процесу є перехід від так званих командно-адміністративних методів управління економікою до економічних (реєстрація, ліцензування, квотування, пільги, податок, позика тощо). Важливою частиною процесу регулювання є індикативне державне планування, яке застосовується у ряді високо-розвинутих країн. Нагальною потребою тут є прийняття Закону "Про індикативне планування". В цьому акті необхідно закріпити способи і методи економічної діяльності держави. Йдеться про встановлення мети, визначення порядку розробки, склад і зміст прогнозів індикативних планів соціально-економічного розвитку України.

Необхідно здійснити перехід від галузевого управління, який передбачає підпорядкування відповідних суб'єктів підприємницької діяльності, що функціонують на засадах державної власності, до переважно функціонального управління, зміст якого полягає у виконанні окремих функцій по відношенню до підприємців, незалежно від форми їх власності, наприклад, функції регулювання, контролю, розміщення державних замовлень та ін.

У системі державного регулювання економічного розвитку суспільства, спрямованих на розвиток ринкової економіки, важливе місце мають посідати законодавчі акти щодо розвитку і стимулювання підприємництва. Серед правових актів, які могли б сприяти реалізації цієї мети, можна назвати Закон "Про державну підтримку і правовий захист підприємництва", а також закони, спрямовані на боротьбу з корупцією, організованою злочинністю, рекетом, котрі мали б гарантувати безпечні умови для розвитку підприємницької діяльності. Необхідно поглиблювати дерегулювання, тобто далі скорочувати кількість реєстрацій, дозволів та ліцензій, одержання яких вимагається у процесі підприємницької діяльності. При цьому ліцензуванню повинні підлягати лише види підприємницької діяльності, що потребують спеціальних професійних знань.

Значну увагу також необхідно приділити чіткому визначенню порядку здійснення стягнення на майно. Зокрема, потрібно спростити процедуру банкрутства шляхом розробки механізму, який би надавав в окремих випадках кредиторам можливості безперечного (в силу закону) повернення своїх коштів.

Закон "Про підприємства в Україні" має бути переглянутий у частині уточнення правового статусу категорії державних (казенних) підприємств, які потребують особливого режиму функціонування. Закон "Про господарські товариства" залишається базовим при створенні майбутнього законодавчого акту про суб'єкти підприємництва та ділове партнерство. Цей акт повинен чітко визначити правовий статус всіх видів господарських товариств та інших типів ділового партнерства.

Регулювання так званих "вертикальних" відносин в економіці повинне бути реалізоване поза межами дії Цивільного кодексу, де держава може втручатися за допомогою адміністративних важелів у сферу економічних відносин. У цьому випадку вона покладає обов'язки на учасників економічної діяльності в галузях енергетики (насамперед ядерної), транспорту і зв'язку загальнонаціонального призначення, охорони здоров'я, соціального захисту, природокористування і захисту навколишнього середовища, громадської безпеки тощо.

Розвиток галузей законодавства з питань державного регулювання економічного розвитку суспільства має бути спрямований на створення умов, які сприяли б стимулюванню фізичних і юридичних осіб до інвестиційних накопичень за рахунок капіталізації прибутків, а також оптимальної фіскальної політики держави. Слід врегулювати податкові відносини за рахунок створення необхідної правової бази, яка гарантувала б суб'єктам підприємницької діяльності, а також громадянам стабільність і прогнозованість оподаткування, а з іншого боку — забезпечувала б умови та механізм належної сплати податків усіма платниками.

Ефективним засобом залучення в економіку України приватного капіталу (у тому числі іноземного) могло б стати ширше запровадження спеціальних (вільних) економічних зон, яке не можливе без вироблення і застосування відповідних правових механізмів та прийняття спеціальної державної програми з цього питання.

З метою фінансового забезпечення економічної реформи необхідно спеціальним законодавчим актом визначити правовий статус Національного банку України як центральної банківської установи держави та чітко врегулювати його компетенцію. Слід також чітко розмежувати функції Національного банку та комерційних банків, розширити повноваження НБУ щодо здійснення контролю та нагляду за банківською діяльністю.

Одним із важливих аспектів, якому держава повинна приділяти особливу увагу в процесі її впливу на економічний розвиток суспільства, є законодавче встановлення системи поставок для загальнодержавних потреб, стабілізація господарських зв'язків у сферах транспорту і зв'язку, паливно-енергетичному комплексі, державному секторі агропромислового комплексу, вирішення проблеми неплатежів.

У найближчій перспективі спеціальними законодавчими актами мають бути врегульовані відносини щодо гарантованого державою забезпечення об'єктів агропромислового комплексу сучасною технікою, мінеральними добривами, отрутохімікатами і сервісне обслуговування з організацією закупівель сільськогосподарської продукції для державних потреб. На сучасному етапі переходу до ринкових відносин основне завдання державного регулювання економічного розвитку аграрного сектора полягає у забезпеченні еквівалентності товарообмінних операцій між сільським господарством та іншими галузями економіки.

2. Розвиток адміністративного законодавства має здійснюватися також стосовно основних напрямків і сторін діяльності держави в таких галузях соціального розвитку суспільства, як охорона здоров'я, освіта, наука, видавнича, бібліотечна, архівна справа, охорона пам'яток історії і культури, фізична культура і спорт тощо. Ці галузі охоплюються поняттям "соціально-культурна сфера, яка є важливою складовою багатогранної діяльності незалежної Української держави.

Важливими складовими законодавства у соціально-культурній сфері мають стати Концепція соціальної політики, закони про архітектурну діяльність, про охорону пам'яток культури та історичного середовища, про державну підтримку засобів масової інформації, про професійно-технічну освіту, про кіно і кінематографічну діяльність, про порядок ввезення та вивезення культурних цінностей, про творчі спілки, про меценатську діяльність, проекти яких розглядалися б (заплановано розглянути) Верховною Радою України.

Адміністративне право повинне своєчасно реагувати на зміни

у суспільному житті, визначаючи умови соціального захисту громадян, особливо тих прошарків населення, що потребують допомоги з боку держави, забезпечити гідне життя та вільний розвиток людини. Із регулюванням адміністративно-правових відносин у цій сфері пов'язані такі питання, як порядок розподілу житла, пенсійне забезпечення, соціальна підтримка інвалідів, осіб, що постраждали від наслідків Чорнобильскої катастрофи та ін. Нагальною потребою є реформування житлового законодавства, визначення принципів придбання житла; ринкового — для громадян, які спроможні купити квартиру чи будинок, і за чергами із державного житлового фонду — для усіх інших громадян.

Необхідний диференційований підхід до призначення пенсій громадянам, яким внаслідок інфляційних процесів в Україні розмір пенсій державою фактично був зрівняний, причому порядок індексації розмірів пенсій визначався не законодавче, а Урядом.

Сплата податків, соціальне забезпечення, виконання деяких обов'язків щодо військової служби та інші відносини громадянина із державою потребують обліку і реєстрації населення, порядок якого має бути законодавче визначений.

Законодавство у соціально-культурній сфері за предметом і спрямованістю правового регулювання поділяється на окремі галузі — законодавство про освіту, законодавство про науку, законодавство про культуру, законодавство про охорону здоров'я, законодавство про соціальний захист, законодавство про фізичну культуру і спорт. Доцільно поставити питання врегулювання всіх цих відносин, враховуючи різноманітність, різноплановість і розрізненість правового матеріалу, окремими узагальнюючими законодавчими актами (типу Основ законодавства).

3. У адміністративно-політичній сфері законодавство має оновлюватися переважно в напрямку підвищення реальних гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Це викликає необхідність внесення відповідних змін і доповнень в законодавчі акти, що регулюють функціонування армії, міліції, служби безпеки, митної служби, інших правоохоронних органів.

Дотримуючись рекомендації Ради Європи, Україна має реформувати пенітенціарну систему, паспортну систему та деякі інші інститути адміністративно-політичної діяльності держави. Після передачі із системи органів внутрішніх справ відповідних функцій і створення в Державній податковій адміністрації податкової міліції мають бути передані у відання Мінюсту пенітенціарна служба та реорганізована міграційна та паспортна служби.

Варто зазначити, що дані питання, зважаючи на їх специфічність, потребують окремого розгляду і обгрунтування шляхів і засобів розвитку законодавчого забезпечення.


<