Глава 10. Правове забезпечення загальних процедур управлінської діяльності (адміністративних процедур)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 

Важливим напрямком розвитку адміністративного законодавства є підвищення рівня правового регулювання процедур управлінської діяльності, тобто адміністративних процедур. Маються на увазі процедури так званої "позитивної" (на відміну від адміністратив-но-юрисдикційної) управлінської діяльності, що мають суттєве значення для підвищення ефективності цієї діяльності.

Сукупність такого роду процедур складає зміст адміністративного процесу в широкому розумінні — як порядку здійснення органами виконавчої влади управлінської діяльності, що регулюється як правовими нормами, так і різними організаційними правилами, діловими звичаями, адміністративними традиціями.

Вся різноманітність адміністративних процедур може бути класифікована на підставі розмежування таких основних стадій (етапів) адміністративного процесу як:

а) розробка й прийняття (у правовій чи не правовій формі) управлінських рішень, тобто актів управління;

б) організація виконання прийнятих рішень за допомогою різноманітних методів та прийомів здійснення управлінських дій;

в) контроль за виконанням рішень та перевірка наслідків управлінської діяльності.

У чинному адміністративному законодавстві України якраз процедурна частина, за винятком — певною мірою — регулювання юрисдикційного процесу, є найменш розвинутою його частиною. І це не випадково, оскільки на практиці нерідко вважається, що чітке закріплення адміністративних процедур не має такого великого значення, як, наприклад, для судової діяльності.

Враховуючи це, необхідно здолати існуючу практику зменшення значення процесуальних норм адміністративного права організації управлінської діяльності. На практиці ретельна регламентація процедур для органів управління має не менш суттєве значення ніж для будь-яких інших державних органів, навіть не зважаючи на те, що управлінська діяльність потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду. Адже процедури здатні стати дієвою перешкодою для суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.

В той же час слід враховувати, що надмірна регламентація процедур управління може призвести до скорочення варіантів правомірної поведінки громадян, зниження оперативності в діяльності органів виконавчої влади, перевантаженості адміністративного законодавства.

Правове забезпечення адміністративних процедур передбачає, в першу чергу, закріплення таких основних принципів адміністративного процесу, як:

- власність, безпосередність здійснення управлінських дій, їх відкритість для засобів масової інформації та громадськість (так звана "прозорість");

— інформація про процедури забезпечення прав і свобод громадян повинна бути доступна громадянам;

— демократизм, який передбачає, що органи виконавчої влади повинні більш активно залучати громадян до процесу вироблення рішень, інформувати населення про такі рішення і процедури їх прийняття;

— законність, яка забезпечує здійснення управлінської діяльності на засадах і у відповідності до Конституції і законів України, а у необхідних випадках — також з іншими норматино-правовими актами;

— раціональність, що передбачає науково-практичне обгрунтування удосконалення процедур, що унормовуються.

Органи виконавчої влади складають систему, в якій повинна забезпечуватися реалізація управлінських рішень зверху донизу. Це вимагає органічної єдності загальних адміністративних процедур їхньої діяльності. Разом з тим, кожен рівень органів виконавчої влади має також характерні для нього особливості управлінської діяльності, пов'язані з компетенцією цих органів на відповідному рівні. У зв'язку з цим поряд із закріпленням особливостей прийняття управлінських рішень мають бути унормовані загальні процедури управлінської діяльності.

Серед адміністративних процедур, які властиві органам виконавчої влади всіх рівнів, вирішальне значення мають процедури підготовки прийняття управлінських рішень. При цьому значні зусилля треба спрямовувати на подолання існуючого становища, за якого державним службовцям зручніше не прийняти ніякого рішення взагалі, ніж якесь прийняти. Для цього доцільно нормативно встановити та запровадити механізм відповідальності службовців за неприйняття рішень.

У цілому має бути закріплений раціональний порядок прийняття рішень в залежності від рівня управління. Зокрема, сьогодні необхідність прийняття дрібних рішень перевантажує міністерства і залишає їм мало часу для реагування на найважливіші проблеми, ТТпийняття оперативних рішень має бути пересунуте на якмога нижчий рівень ієрархії влади. Ті, хто займають посади нижчого рівня, мають отримати повноваження приймати рішення з оперативних питань, а не вважати своїми функціями лише підготовку і подання інформації для вищих кервіників.

На стадії підготовки проекту акту управління необхідно запровадити процедуру повідомлення громадськості в офіційному виданні про мету та завдання проекту. Текст проекту акту управління пропонується публікувати в офіційному виданні, щоб громадяни могли з ним ознайомитися і направити на адресу органу виконавчої влади свої пропозиції і зауваження.

Варто також, в окремих випадках, встановити порядок обговорення пректу органами виконавчої влади за участю громадян. Публікація прийнятого акту управління повинна здійснюватися, як правило, разом із детальним поясненням підстав його прийняття.

Такі процедури послужать ефективним засобом забезпечення органів виконавчої влади необхідною інформацією для схвалення актів управління, які відповідають потребам суспільства. З іншого боку, більш чітка визначеність процедур підготовки і прийняття актів управління служитиме юридичною гарантією їх обгрунтованості.

Особливої уваги потребують такі недостатньо або цілком невре-гульовані сьогодні процедури:

а) координації та спільної діяльності органів виконавчої влади;

б) погодження і візування управлінських документів;

в) створення органами виконавчої влади погоджувальних та інших тимчасових структур;

г) розгляду та розв'язання компетенційних колізій та спорів між органами виконавчої влади (і посадовими особами) тощо.

Вирішенню зазначених питань має бути присвячений новий законодавчий акт з орієнтованою назвою: Закон "Про загальні адміністративні процедури". В подальшому за умов належного концептуального і техніко-юридичного опрацювання він може бути включений до змісту адміністративно-процедурної частини (у вигляді відповідної "книги") узагальнюючого Адміністративного кодексу України.