Глава 8. Розвиток законодавства про органи виконавчої влади

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 

Обов'язковим учасником переважної більшості суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, є органи виконавчої влади. Вони є головними правозастосовуючими суб'єктами адміністративного права, від ефективності діяльності яких вирішальною мірою залежать дієвість виконавчої влади відповідно до конституційних засад її функціонування, забезпечення реалізації і захисту в цій сфері численних прав і свобод громадян, радикальність і динамізм проведення необхідних перетворень в системі державного управління.

У свою чергу, ефективність діяльності органів виконавчої влади безпосередньо й істотно обумовлюється станом правової врегульо-ваності їх структурної побудови, визначення і розподілу між ними функцій і повноважень, субординації та взаємоузгодженості їхніх дій як ланок єдиної системи, порядку роботи.

Хоч деякі аспекти формування і функціонування органів виконавчої влади (насамперед, вищого рівня) вирішені конституційно-правовим шляхом, значний за обсягом масив правових норм щодо різноманітних питань організації та діяльності цих органів складає надзвичайно важливу частину адміністративного законодавства. За своїм реальним призначенням, вона посідає центральне місце у встановленні правового режиму виконавчої влади.

Законодавство про органи виконавчої влади доцільно визначити як "статутний (компетенційний) блок" адміністративного законодавства. Процес його розвитку і реформування повинен базуватися на необхідності підвищення рівня обгрунтованості сучасного стану, а також подальшої реалізації структурної побудови і функціонування як всієї системи органів виконавчої влади, так і кожного окремого з них.

Відповідно до цього, основними напрямками розвитку і реформування цього статутного законодавства треба визнати змістовне удосконалення правового регулювання:

— по-перше, структурної побудови і принципових засад функціонування системи органів виконавчої влади;

— по-друге, організації та правового статусу окремих органів виконавчої влади.

Стосовно першого напрямку слід виходити з того, що у правовому опосередкуванні системи органів виконавчої влади центральним питанням є забезпечення дієвості так званої "виконавської" вертикалі, завдяки якій і досягається належна реалізація управлінських рішень зверху донизу.

Правовою основою вирішення цього завдання мають бути статутні (компетенційні) закони України "Про Кабінет Міністрів України", "Про місцеві державні адміністрації".

У них мають бути відображені наступні ключові положення.

1. Кабінет Міністрів України, як уряд, очолює систему органів виконавчої влади, спрямовує, координує і контролює діяльність

всіх нижчих — центральних і місцевих — органів виконавчої влади.

Це означає, що в зазначеній системі не може бути органів, які б не були прямо чи опосередковано підпорядковані уряду. Особливості правового статусу окремих центральних органів виконавчої влади мають визначитися виключно спеціальними статутними законами про такі органи.

У той же час, згідно з Конституцією Президент України, хоч і не є главою виконавчої влади чи уряду, проте має значні компетенційні перференції щодо виконавчої гілки державної влади, ключовим серед яких є повноваження з питань формування та змін персонального складу Кабінету Міністрів, утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Це має бути належним чином враховано в правовій регламентації взаємодії апарату Кабінета Міністрів з Адміністрацією Президента. При цьому посадові особи Адміністрації Президента не повинні мати права давати доручення Кабінету Міністрів та окремим його членам, спілкуючись натомість з відповідними посадовими особами апарату уряду.

З метою підвищення ефективності здійснення урядом функцій керівництва підвідомчими йому органами виконавчої влади мають бути нормативно визначені:

— право Кабінету Міністрів скасовувати повністю чи в окремій частині акти центральних і місцевих органів виконавчої влади;

— право Кабінету Міністрів розглядати кандидатури для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) центральних органів виконавчої влади перед поданням Прем'єр-міністром цих кандидатур Президенту України;

— право Кабінету Міністрів призначати та звільняти з посад заступників (в тому числі перших) міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також заслуховувати звіти керівників центральних органів виконавчої влади;

— право Прем'єр-міністра вживати заходів дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) щодо керівників центральних, а також всіх інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади.

2. Нижчою — стосовно уряду — структурною ланкою виконавської "вертикалі" є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (надалі — центральні органи), які здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через підлеглі їм органи, в тому числі територіальні (регіональні).

Трансформація ролі центральних органів в системі органів виконавчої влади передбачає втілення у відповідних законодавчих актах необхідності:

— по-перше, врахування об'єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо господарюючих суб'єктів;

— по-друге, переорієнтації діяльності цих органів з суто адміністративно-розпорядчих функцій на функції надання державних (управлінських) послуг громадянам за умов належного забезпечення дії принципу верховенства права;

— по-третє, збереження за виконавчою владою достатніх важелів управління соціальне важливими процесами, коли це є необхідним та виправданим.

У відповідності до цього в статутному законодавстві треба передбачити:

а) уточнення та зміну функцій центральних органів, перегляд їхнього статусу, і на цій основі — оптимізацію їхнього кількісного складу;

б) утвердження провідної ролі міністерств як головних суб'єктів з вироблення і реалізації урядової політики в тому чи іншому секторі державного управління;

в) закріплення ролі міністрів, як політичних діячів, і відмежування цього статусу міністрів від статусу державних службовців;

г) запровадження нових організаційних структур та процедур діяльності центральних органів.

Нарешті, потребують правового опосередкування процеси децентралізації функцій і повноважень виконавчої влади на рівень місцевих державних адміністрацій, а також органів місцевого самоврядування з метою найповнішого задоволення економічних і соціальних потреб динамічного розвитку відповідних територій (регіонів).

Щодо органів виконавчої влади місцевого (територіального) рівня необхідно прийняти закон України про раду Міністрів Автономної Республіки Крим, а також про спеціальний статут міст Києва і Севастополя, де мають бути врегульовані особливості правового статусу відповідних органів виконавчої влади. Крім того, потребують подальшого уточнення положення про співвідношення функцій і повноважень вищих і нижчих органів виконавчої влади, що містяться в законах, присвячених регулюванню окремих сфер суспільного життя.

У цілому ж статутний блок адміністративного законодавства, зважаючи на потреби належного врахування умов і факторів цілісності системи органів виконавчої влади, повинен мати єдину цільову спрямованість, бути концептуально обгрунтованим, логічно несуперечливим, методично і термінологічне уніфіковиним. Найкращим шляхом досягнення такого стану була б, певна річ, розробка і прийняття всіх (або по частинах) згаданих законодавчих актів рівночасно (або майже рівночасно) і узгоджено, тобто за так званим "пакетним" принципом (способом).

В іншому випадку потрібно забезпечити змістовну узгодженість окремих прийнятих в різний час статутних актів. Як цілком прийнятний захід щодо цього слід передбачити на найближчу перспективу здійснення офіційної інкорпорації актів статутного блоку з виданням відпоідного інкорпорованого збірника (або зібрання).

На наступному етапі систематизації статутного законодавства доцільно було б розробити і прийняти принципово новий законодавчий акт кодифікованого типу з орієнтовною назвою: "Про організацію виконавчої влади в Україні". В ньому можна було б зосередити значну частину матеріальних норм адміністративного права.

За умови подальшого змістовного і техніко-юридичного опрацювання зазначений кодифікований акт (або під назвою "Кодекс законів ...") міг би війти окремою структурною частиною (у вигляді "книги") до узагальнюючого Адміністративного кодексу України.

Щодо другого напрямку розвитку і реформування статутного блоку адміністративного законодавства слід забезбечити врахування в конкретних статутних актах (як загального, так і локального (індивідуального) харктеру) найбільш радикальних змін у правовому статусі окремих видів органів виконавчої влади.

І. Стосовно Кабінету Міністрів України доцільно законодавче відобразити необхідність:

а) приведення фактичної ролі та місця Кабінету Міністрів України у відповідність до його конституційного статусу "вищого органу в системі органів виконавчої влади", основним завданням якого є вироблення та забезпечення реалізації державної політики в сфері виконавчої влади;

б) підвищення ролі міністрів в діяльності уряду, в першу чергу шляхом посилення їхньої участі у виробленні та прийнятті політичних рішень стратегічного характеру;

в) розвитку та підвищення ефективності організаційних форм координації діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з відповідним уточненням повноважень віце-прем'єр-міністрів щодо такої координації;

г) трансформації функцій і структури апарату Кабінету Міністрів України з метою істотного посилення його ролі в організаційно-правовому, аналітичному та матеріально-технічному забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України, а також звільнення його від виконання невластивих йому функцій.

При цьому треба законодавче підтвердити, що діяльність Кабінету Міністрів України має бути спрямована на:

— вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої політики держави;

— розробку законодавчих актів та підзаконної нормативної бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

- організацію ефективного управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх використанням;

— спрямування діяльності органів виконавчої влади переважно на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод та надання громадянам державних (управлінських) послуг.

Стосовно центральних органів виконавчої влади якісне оновлення статутного законодавства має бути спрямоване на подолання таких існуючих у сучасній практиці державного управління вад, як:

а) невизначеність у розмежуванні статусу міністерств, державних комітетів і так званих "інших" центральних органів виконавчої влади;

б) нечіткість у правовому регулюванні відносин співпорядкова-ності центральних органів, дублювання і суперечливість їхніх функцій та повноважень;

в) невідповідність фактичної ролі окремих ланок формально продекларованому їхньому статусу як центральних органів;

г) наявність майже повного змістовного співпадання статусів "міністра" і "керівника" іншого центрального органу виконавчої влади.

Надзвичайно важливе значення в цьому зв'язку має класифікація окремих груп мережі центральних органів. Зокрема, треба нормативно визначити, що:

— міністерства — це центральні органи виконавчої влади, покликані виробляти та реалізовувати державну політику у відповідних сферах і галузях суспільного життя (секторах державного управління). Відповідно до цього міністерства займають провідне місце серед центральних органів, між ними мусить бути розподілений весь простір урядової політики за винятком тих напрямів цієї політики, здійснення яких віднесено до повноважень центральних органів зі спеціальним статусом;

— державні комітети — це центральні органи виконавчої влади, які безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого (міжсекторного) характеру. Існування державних комітетів виправдане лише в тих випадках, коли якісь функції виконавчої влади неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства, або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття політичних рішень та за їхню реалізацію;

— центральні органи зі спеціальним статусом — це особливий вид органів виконавчої влади, всі питання організації, діяльності та взаємовідносин яких з іншими органами мають вирішуватися в індивідуальному порядку шляхом прийняття відповідних локальних статутних законів. Існування таких органів як прямо передба-

 «не Конституцією України (п. 13. ч. І. ст. 106; п. ш. ч. І. «•* о«;, так і може бути передбачено новими статутними Законами. У звичайних же (загальнорегулятивних) законах питання створення і визначення конкретної органзаційно-правової форми таких центральних органів вирішуватись не повинні.

Поряд із зазначеними заходами щодо оновлення статутного законодавства важливе значення має підвищення ефективності дії великого масиву локальних актів, що регламентують організаційні структури (так звані структурні регламенти) та діяльність (так звані компетенційні акти) конкретних органів виконавчої влади.

На жаль, сьогоді в мисленні управлінських кадрів існує досить спрощена оцінка значення даних правових регламентів, що призводить на практиці до їхньої низької якості і, відповідно, робить ці акти або малоефективними, або непотрібними.

Тому з метою підвищення дієвості вказаних регламентів доцільне текстуальне об'єднання локальних актів, що приймаються у кожному конкретному органі, в єдиний, так би мовити, компетенційно-структурний "пакет". Основними складовими елементами цього пакету мають стати:

а) загальний статут органу;

б) офіційно затверджена схема його організаційної структури;

в) таблиця (матриця) розподілу на рівні структурних підрозділів органу цілей, завдань, функцій, повноважень, а також відповівдаль-ності.

Самі ж локальні компетенційні акти доцільно формувати з двох частин;

1. Постійної, в якій мають фіксуватися найстабільніші характеристики правового статусу (від керуючого суб'єкту, його підлеглість, генеральні цілі, базові повноваження і т. ін.).

2. Перемінної, куди входили б "гнучкіші" компоненти статусу (окремі завдання, делеговані права та обов'язки, тимчасові зв'язки з іншими структурними одиницями тощо).

Поряд з цим слід враховувати й те, що при тривалій дії компетен-ційних актів цілком можливе виникнення дисбалансу між нормативно фіксованими завданнями (цілями), з одного боку, та обсягом реальних повноважень — з іншого. По-перше, через відставання встановленого обсягу повноважень від додатково накладених завдань у процесі їхнього (актів) природного старіння і, по-друге, в результаті будь-яких відомчих їх уточнень шляхом додаткових роз'яснень, приміток тощо, які фактично ведуть до втрати даними актами свого первинного вигляду. Тому доцільно було б:

1. Нормативно встановити правило обов'зкового внесення уточнень у загальні та локальні компетенційні акти при покладанні на відповідні органи віконавчої влади завдань і функцій, які так чи інакше змінюють їх компетенцію, й ефективне виконання яких не можливе без додаткових повноважень.

2. Нормативно встановити граничні строки внесення таких уточнень, наприклад, для загальних актів виправданим може вважатися орієнтовно шестимісячний строк, для локальних — тримісячний (положення про органи, їхні структурні підрозділи) і місячний — для посадових інструкцій (положень про посади). Дотримання цих строків могли б контролювати юридичні служби відповідних органів виконавчої влади.

3. З метою своєчасного ужиття заходів проти невиправданого існування застарілих актів, які втратили значення базових регуляторів управлінської діяльності й гальмують оновлення їхнього змісту, нормативно закріпити обов'язковість регулярного перегляду таких актів усіма ланками системи органів виконавчої влади з періодичністю, наприклад, у п'ять років.

4. Незалежно від законодавчого вирішення попереднього питання включати до тексту кожного локального компетенційного акту спеціальний припис про необхідність своєчасного внесення до нього компетентним суб'єктом відповідних змін і уточнень.

Наведені положення потрібно врахувати при розробці такого нового правового акту, як Закон "Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади". В ньому могли би знайти відображення особливості механізму та процедур діяльності органів виконавчої влади з питань розробки, подальшого опрацювання, прийняття і видання, зміни та скасування ними правових актів як нормативного, так і індивідуального характеру.

Запропоновані заходи здатні, на наш погляд, полегшити і зробити змістовнішими процеси підготовки, застосування і удосконалення управлінсько-правових регламентів, створюючи тим самим

кращі умови для повсякденної діяльності органів виконавчої влади і підвищення ефективності її адміністративно-правового забезпечення.