§ 2. Система органів виконавчої влади та основні засади її структурної побудови

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 

Поняття «система органів» має велике смислове навантаження, її необхідність закономірно пов'язана з принципом поділу державної влади, котрий означає, що державна влада реалізується через певні види державних органів. Саме тому в Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, & конкретні види її суб'єктів (інсти­туцій) — державні органи та їх системи.

 

Поняття системи органів виконавчої влади

Поняття «система органів» щодо гілки ви­конавчої влади означає:

по-перше, відокремленість відповідної гру­пи державних органів, що входять до кон­кретної системи, від решти видів органів держави;

по-друге, чітко визначений склад даної системи; по-третє, наявність у сукупності відповідних державних органів певних ознак, притаманних складним соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодо­статність, ієрархічність організації, субординаційність взаємо­зв'язків між структурними ланками тощо.

У Конституції України найповніше реалізовано перший із зазначе­них аспектів, пов'язаний з відокремленням органів виконавчої влади від інших видів державних органів. Це досягнуто в тексті Конституції шляхом: а) використання узагальнюючого для усіх органів держави терміну «органи державної влади» (ст. 5); б) виділення серед останніх таких видів, як органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст. 6).

Відповідно до другого з наведених аспектів у Конституції України окремий розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконав­чої влади» присвячено визначенню видів органів виконавчої влади, що утворюють відповідну систему.

Нарешті, третій аспект представлений шляхом зазначення в тому самому розділі Конституції України різних рівнів органів, котрі ство-

211

 

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

рюють вертикаль виконавчої влади, завдяки якій досягається ре­алізація управлінських рішень зверху донизу.

Характеристику внутрішнього устрою будь-якої системи неможли­во здійснити, не застосовуючи такий плідний науковий метод, як сис­темний підхід.

З цієї точки зору, апарат державного управління як система органів включає більш прості складові частини, котрі також є системами (а щодо апарату в цілому — підсистемами). Останні, в свою чергу, скла­даються з інших, ще простіших систем. При цьому максимальну межу поділу будь-якої системи характеризує поняття «елемент».

В апараті державного управління елементом виступає кожний са­мостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки цьому апарат виз­начається саме як система органів виконавчої влади.

Однак це не означає, що при системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не береться до уваги. Кожний орган вико­навчої влади сам є системою і складається з власних елементів: 1) структурних підрозділів; 2) посад.

Але це — елементи двох неоднакових рівнів: з одного боку, апара­ту в цілому (як системи органів), а з іншого — окремого органу (як си­стеми підрозділів і посад).

Отже, якщо первинним елементом усієї системи органів виступає окремий орган, то для кожного органу аналогічну роль виконує окрема посада, яку обіймає службовець даного органу.

Саме таке розуміння надалі визначатиме висвітлення адміністра­тивно-правового статусу службовців органів виконавчої влади. Тобто йтиметься про статус не власне службовців — фізичних осіб, а про ста­тус відповідних посад — первинних елементів структури органів.

У зв'язку з цим варто нагадати, що в межах системного підходу структура будь-якої системи розуміється як її внутрішня побудова, що утворюється сукупністю елементів цієї системи та взаємозв'язків між: ними. Причому в реальному житті складність структурної побудови апарату державного управління визначається головним чином не пе­реліком його складових елементів, а саме множинністю і різно­манітністю їх фактичних взаємозв'язків.

Структура системи органів виконавчої влади будується відповідно до певних об'єктивних закономірностей організації та функціонуван­ня складних соціальних систем, наукове визначення яких 'набуває значення основних засад структурної побудови даної системи.

212

 

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

Основні засади Базовою засадою виступає ієрархічна*

структурної       організація системи органів, яка зумов-

побудови системи органів лює необхідність існування так званої уп-

виконавчої влади          равлінської вертикалі. Ієрархічну верти-

каль виконавчої влади утворюють органи

вже згадуваних раніше трьох організаційно-правових рівнів. Кожний з цих рівнів представлений наступними органами:

рівень вищого органу в системі органів виконавчої влади —

Кабінетом Міністрів України (урядом);

рівень центральних органів виконавчої влади — міністерствами,

державними комітетами, центральними органами виконавчої влади зі

спеціальним статусом;

рівень місцевих органів виконавчої влади — а) місцевими орга­

нами загальної компетенції: Рада міністрів Автономної Республіки

Крим, обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні

адміністрації; б) місцевими органами спеціальної (галузевої, функ­

ціональної, змішаної) компетенції, котрі як безпосередньо підпоряд­

ковані відповідним центральним органам виконавчої влади, так і

перебувають   у   підпорядкуванні   місцевим   державним   адмі­

ністраціям.

Між органами цих рівнів взаємозв'язки будуються на засадах субординації, яка означає співпідпорядкованість між органами вищого і нижчого рівнів, наприклад: Кабінет Міністрів і міністерства або міс­цеві державні адміністрації; обласна і районна державні адміністрації і т. ін.

Водночас основу відносин між органами одного організаційно-пра­вового рівня становить принцип координації. Вона виявляється в узгод­женні дій і рішень, взаємних консультаціях, обговореннях, проведенні спільних заходів і виданні спільних актів, укладанні адміністративних договорів (угод) тощо між зазначеними органами, наприклад: між кількома міністерствами або державними комітетами; між кількома обласними (чи районними) державними адміністраціями тощо.

У побудові структури системи органів виконавчої влади викорис­товуються також різні принципи визначення і розподілу компетенції ок­ремих органів. Найбільш поширеними у вітчизняній практиці є:

* «Ієрархія» — слово грецького походження: розташування частин цілого в певному порядку від вищого до нижчого.

213

 

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

О функціональний принцип — коли орган спрямований на вико­нання однієї чи кількох функцій державного управління: міністерства фінансів, праці та соціальної політики, Антимо-нопольний комітет, Державна податкова адміністрація, Дер­жавний комітет статистики і т. ін.;

О галузевий принцип — коли орган здійснює керівництво однією чи кількома галузями державного управління: міністерства па­лива та енергетики, освіти і науки, транспорту, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд і т. ін.; О програмно-цільовий принцип — коли орган створюється для цілеспрямованого вирішення конкретної проблеми (програ­ми) вагомого суспільного значення: Фонд державного майна (для здійснення програми приватизації), Національний коор­динаційний центр адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об'єктів (для вирішення відповідних проблем, позначених у назві даного органу).

В окремих випадках зазначені принципи тією чи іншою мірою поєднуються. Наприклад, при визначенні компетенції Міністерст­ва економіки та з питань європейської інтеграції одночасно засто­совано функціональний (в частині формування економічної політики) і програмно-цільовий (в частині здійснення програми європейської інтеграції України) принципи. Аналогічним чином вбачається поєднання принципів структурування системи органів виконавчої влади і в Міністерстві з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської ката­строфи.

 

Види взаємозв'язків у системі органів виконавчої влади

Важливе значення для характеристики другого аспекта структури системи — взає­мозв'язків між органами виконавчої влади — має визначення відповідних станів (ре­жимів) управлінських відносин в системі цих органів. Найтиповішими варіантами подібних станів є підвідомчість, підпорядкованість, підкон-трольність, підзвітність і відповідальність.

Підвідомчість органів виконавчої влади — це найбільш загальне визначення усіх можливих станів управлінських відносин, які існують між органами виконавчої влади. Підвідомчість може бути вертикаль­ною або горизонтальною.

214

 

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

Вертикальна підвідомчість властива взаємозв'язкам органів різних — вищого і нижчого — рівнів: наприклад, усі органи вико­навчої влади так чи інакше підвідомчі Кабінету Міністрів України.

Горизонтальна підвідомчість має місце у стосунках між органами одного і того ж рівня: наприклад, будь-який центральний орган вико­навчої влади є підвідомчим Міністерству юстиції України в частині дотримання порядку підготовки і реєстрації нормативно-правових актів, що видаються даним центральним органом.

Більш конкретними проявами підвідомчості виступає решта вище­згаданих варіантів взаємозв'язків органів виконавчої влади.

Так, підпорядкованість (підлеглість) характеризує найвищий ступінь залежності між органами, що передбачає обов'язковість ви­конання підпорядкованим органом адресованих йому владних рі­шень іншого органу. Слід розрізняти організаційну і функціональну, а також пряму і опосередковану підпорядкованість.

Організаційна (або адміністративна) підпорядкованість свідчить про залежність підпорядкованого органу по всіх (або по більшості) питаннях його діяльності (наприклад, державні комітети перебувають в організаційній підпорядкованості перед Кабінетом Міністрів Ук­раїни).

Натомість функціональна (яку ще називають функціонально-мето­дичною) підпорядкованість існує в межах лише якоїсь однієї (чи кількох) з функцій управління: наприклад, будь-який орган виконав­чої влади в частині організації і проведення своєї фінансової діяль­ності є функціонально підлеглим Міністерству фінансів України.

Пряма підпорядкованість існує у стосунках між органами, що без­посередньо підпорядковані один одному, а опосередкована — коли між ними є якась проміжна структурна ланка. Наприклад, районна дер­жавна адміністрація підпорядкована і урядові, й обласній державній адміністрації, але останній вона підпорядкована прямо, а урядові — опосередковано, тобто через обласну державну адміністрацію.

Підконтрольність означає таку залежність органу, коли його діяльність підлягає перевірці з боку іншого (інших) органу, який уповноважений здійснювати такий контроль. При цьому підконт­рольний орган зобов'язаний як надавати необхідні можливості для подібних перевірок, так і звітувати про свою діяльність. Це є власне підзвітність.

Підконтрольність за змістом дещо ширша підзвітності, оскільки мо­же передбачати одержання контролюючим органом усієї потрібної

215

 

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

інформації, включаючи звіти. Водночас режим підзвітності може засто­совуватись і самостійно, тобто окремо від здійснення функції контролю.

Нарешті, відповідальність органів виконавчої влади в уп­равлінських відносинах — це, за загальним правилом, службова (дис­циплінарна) відповідальність керівників відповідних органів (а іноді їх заступників) перед органами або посадовими особами вищого рівня.

Специфічне місце в інституті відповідальності органів виконавчої влади відведено так званій політичній (яку ще називають консти­туційно-правовою) відповідальності Кабінету Міністрів України. Вона полягає у конституційне встановленому обов'язку уряду скласти свої повноваження за умов: 1) прийняття Верховною Радою України резо­люції недовіри Кабінетові Міністрів (частина перша ст. 87 Консти­туції України); 2) прийняття Президентом України рішення про при­пинення повноважень Прем'єр-міністра (п. 9 частини першої ст. 106 Конституції України).