§ 1. Понятие государственной службы и ее виды

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 

В Советском государстве за все время его существования практически отсутствовало законодательство, специально посвященное государственной службе. Широкое распространение получило следующее ее понимание: государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хозяйственных услуг (например, ремонт), а в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. В таком широком понимании государственная служба сводилась, по существу, к работе в любого рода государственных организациях, т.е. в государственных органах, государственных учреждениях (школы, больницы, вузы, культурно-просветительные учреждения и др.), на государственных предприятиях (руководители, инженерно-технический персонал и др.). Нетрудно заметить, что в подобном понимании государственная служба как бы противопоставлялась другой основной форме трудовой деятельности людей, т.е. труду рабочих и крестьян. При этом главным признаком, позволяющим отнести того или иного работника к числу государственных служащих, являлся источник его денежного содержания: государственная служба во всех ее проявлениях содержалась за счет государственно-бюджетных средств.

Наряду со столь широким пониманием государственной службы существовала ее трактовка в узком смысле. Соответственно государственной службой считалось не любое выполнение непроизводственных функций в той или иной государственной организации, а только деятельность людей, входящих в аппарат государственных органов, в состав администрации государственных предприятий и учреждений. Применительно к сфере государственного управления это означало, что государственная служба представляет собой деятельность административно-управленческого персонала государственных организаций, т.е. таких работников, которые являются непосредственными участниками в той или иной форме процесса реализации функций исполнительно-распорядительного (государственно-управленческого) характера. В порядке осуществления государственной службы в узком (управленческом) смысле происходит и руководство поведением государственных служащих в широком смысле (например, ректор вуза и его профессорско-преподавательский состав, заведующий поликлиникой и лечащие врачи).

Нормами административного права регулировалась деятельность государственных служащих, составляющих административно-управленческий персонал, в то время как деятельность других категорий государственных служащих была объектом регулирования преимущественно нормами трудового права, т.е. как и рабочих.

Такой была ситуация до 1993 г. Конституция РФ 1993 г. закрепила в ведении РФ федеральную государственную службу (п. «т» ст. 71). В декабре 1993 г. Президентом РФ было утверждено Положение о федеральной государственной службе – по существу, первый нормативно-правовой акт, специально посвященный государственной службе. Дальнейшее развитие оно получило в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990). И сейчас имеются достаточные основания для того, чтобы получить ответ на вопрос: что представляет собой государственная служба в ее современном понимании?

В самом общем виде государственная служба понимается как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2 Закона).

Сразу же обращает на себя внимание ограничительное понимание этого вида деятельности. Таковой не признается работа в государственных учреждениях и на государственных предприятиях, даже если она связана с выполнением чисто управленческих или иных организационных функций, поскольку учреждения и предприятия не являются государственными органами.

Следующее ограничение понятия государственной службы связано с тем, что для того, чтобы быть признанным в качестве государственного служащего, необходимо занимать государственную должность, учрежденную в соответствующем государственном органе. Ограничение в данном случае состоит в том, что далеко не всякая должность, занимаемая лицом в аппарате того или иного государственного органа, признается в качестве государственной. Существуют специальные реестры (перечни) государственных должностей. А это свидетельствует о том, что не любой работник государственного органа может быть признан государственным служащим (например, лица обслуживающего персонала типа уборщика, гардеробщика, истопника и т.п.).

Наконец, даже занятие некоторых государственных должностей не влечет за собой автоматического признания факта государственной службы и соответственно лица, занимающего такую должность, государственным служащим. Законодателем установлено, что государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, не имеют отношения к государственной службе. Точнее, лица, занимающие должности такого типа, государственными служащими не являются.

Какие же должности имеются в виду в данном случае? Оказывается, что это Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, депутаты, министры, судьи. В буквальном смысле, следовательно, Председатель Правительства РФ не является государственным служащим, а его заместители являются; федеральный министр – не государственный служащий, а его заместители – служащие и т.п.

Государственные должности, не влекущие за собой признание лиц, их замещающих, государственными служащими, тем не менее учреждаются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (ст. I Закона).

К какой же категории граждан можно в таком случае отнести Президента РФ, президента республики, губернатора области, министра, председателя государственного комитета и т.д.? Ясный и четкий ответ на этот вопрос практически отсутствует.

Можно ли после всего изложенного считать, что под государственной службой подразумевается замещение государственных должностей в государственных органах? Конечно, нельзя, так как можно занимать государственную должность и не быть государственным служащим.

В русском языке термин «государственная служба» означает состояние на службе у государства, пребывание на государственной службе. Что же она собой представляет?

Законом определено следующее:

а) государственная служба есть профессиональная деятельность.

Но профессиональной является и деятельность инженера, врача, преподавателя и т.п. Значит, одного этого признака еще недостаточно для правильного понимания государственной службы;

б) государственная служба внешне выражается в замещении государственной должности. Сам по себе и этот признак еще ни о чем не говорит, ибо, как уже отмечалось, даже занимая такую должность, можно оказаться за рамками государственной службы. Однако должность как категория предусматривается в качестве первичной ячейки организационной структуры государственных предприятий и учреждений. Так, государственные вузы объявляют конкурсы на замещение вакантных должностей профессорско-преподавательского состава. Эти должности определены государством, а потому имеют все основания также именоваться государственными. Следовательно, требуется дальнейшее уточнение признаков государственной службы;

в) государственная служба находит свое выражение в замещении особой категории государственных должностей – законодатель называет их государственные должности государственной службы. Их особенность заключена в обеспечении исполнения полномочий государственных органов. Это уже существенно отличает государственную службу от работы на государственных предприятиях и в учреждениях;

г) государственная служба выражается в ответственной деятельности по реализации служебных обязанностей, определяемых характером данной государственной должности государственной службы. Это наиболее значимый признак государственной службы;

д) государственная служба предполагает выполнение лицом, замещающим соответствующую должность, таких обязанностей, которыми обеспечивается реализация полномочий, которыми наделен данный государственный орган;

е) государственная служба предполагает денежное содержание лица, замещающего государственную должность государственной службы, за счет средств государственного бюджета. В свое время это называлось жалованьем. Данный признак не специфичен для государственной службы. В таком же порядке получают денежное вознаграждение лица, занимающие государственные должности, но не являющиеся при этом государственными служащими. Аналогично содержание многих работников государственных предприятий и учреждений.

Приведенные положения в совокупности дают представление о современном понимании государственной службы.

Государственная служба в видовом варианте подразделяется на:            

а) федеральную;

б) службу субъектов РФ.

Кроме того, можно выделить военную службу, а также (предположительно) гражданскую службу. Особое место отводится муниципальной службе, которая по своему характеру не является государственной.