§ 7. Экологические сертификация, аудит и контроль : Экологическое право - Исмаилова Э.Ю. : Книги по праву, правоведение

§ 7. Экологические сертификация, аудит и контроль

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

В соответствии со ст. 31 Закона об ООС экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации и может быть обязательной или добровольной. Обязательная экологическая сертификация проводится в порядке, определенном Правительством РФ.

Экологическая сертификация - деятельность специально уполномоченных органов по подтверждению соответствия сертифицированного объекта (продукция, технологические процессы, отходы производства и потребления, природные ресурсы, объекты ОС, экологические услуги) установленным в отношении него экологическим требованиям.

Экологическая сертификация как одна из мер по охране ОС и экологических прав человека имеет сходство с экологической экспертизой, целью которой является определение соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Отличие между этими мерами - в объекте. Объектами экспертизы всегда являются предпроектные, проектные и предплановые документы, а объектами экологической сертификации - готовая продукция.

С помощью экологической сертификации решается ряд важных задач по обеспечению рационального использования природных богатств, ООС и здоровья людей от вредного воздействия экологически потенциально опасной продукции или услуг. Она способствует:

1)  предупреждению появления на рынке и реализации экологически опасных продукции и услуг и соответственно предупреждению вреда ОС;

2)  внедрению экологически безопасных технологических процессов и оборудования;

3)  производству экологически безопасной продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, повышению ее качества и конкурентоспособности;

4)  созданию условий для организации производств, отвечающих установленным экологическим требованиям;

5)  совершенствованию управления хозяйственной и иной деятельностью;

6)  предотвращению ввоза в страну экологически опасных продукции, технологий, отходов, услуг;

7)  интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнению международных обязательств.

Экосертификация может быть обязательной (с 1996 г. - только сертификация экологической безопасности производств предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные технологии) и добровольной (в дальнейшем, по мере развития законодательной базы, отдельные направления добровольной экосертификации будут переводиться в режим обязательной).

Для проведения обязательной экологической сертификации МПР России составляет и утверждает Перечни объектов, подлежащих обязательной экосертификации.

Добровольная экологическая сертификация проводится по инициативе заявителя-природопользователя или юридического лица, выполняющего распорядительные функции в области использования природных ресурсов, на основе договора между органом по сертификации и заявителем.

Ряд конкретных требований в сфере экологической сертификации установлен Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей". Перечни товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством Российской Федерации. Общие требования относительно экологической сертификации установлены также в Законе Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг".

Отношения по экологической сертификации регулируются также рядом подзаконных нормативных актов. Это - постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 1994 г. "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и опасные технологии"; Порядок проведения сертификации продукции, утвержденный постановлениями Госстандарта России от 1 и от 21 сентября 1994 г.; Положение о порядке экологического контроля автотранспортных средств с введением экологического сертификата автотранспортного единого образца, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 8 июня 1996 г. и др.

Регулирование экологической сертификации на федеральном уровне осуществляется на основе таких ведомственных актов, как Основные положения системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации), утвержденные приказом МПР России от 23 января 1995 г.; Руководящие документы (РД) по природоохранной сертификации: Федеральная система природоохраной сертификации РД 001-93 и др.

Государственным органом, ответственным за формирование и реализацию государственной политики в области сертификации в сфере ООС, является МПР России. Для выполнения названных функций МПР созданы специальные подразделения: Руководящий комитет по экосертификации, Научно-техническая комиссия по экосертификации, Научно-методический

центр системы экологической сертификации. Органами по экосертификации могут быть территориальные подразделения МПР России, подведомственные ему организации или другие независимые организации.

Экосертификаты выдаются на срок до пяти лет. Конкретный срок действия сертификата устанавливает выдающий его орган.

Продукция, на которую выдан сертификат, маркируется знаком соответствия, принятым в Системе экологической сертификации. Знак соответствия ставится на изделие и (или) тару, упаковку, сопроводительную техническую документацию. Право маркирования продукции знаком соответствия предоставляется изготовителю (продавцу) лицензией, выдаваемой органом по сертификации.

Что касается маркировки "экологически чистый продукт" питания, то в мировой практике нет единых правил и договоренностей относительно того, что же считать такой продукцией. Поэтому российский производитель заявлением на упаковке своего продукта подчеркивает, скорее, особые свойства этого продукта (например, "выращено без использования агрохимикатов", "выращено в благополучной в экологическом отношении местности", "не содержит консервантов" и т.п.). Требованиям, предъявляемым к пищевым продуктам в Российской Федерации, включая сертификацию, посвящен Федеральный закон от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Экологический аудит в соответствии со ст. 1 Закона об ООС - это независимая комплексная документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Другими словами, экологическое аудирование (аудит) это проверка и оценка деятельности юридических лиц и граждан-предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и ООС от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем. Оно представляет собой предпринимательскую деятельность экологических аудиторов или экологических аудиторских организаций по осуществлению независимых вневедомственных проверок хозяйственной деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, и выработке рекомендаций по снижению негативного воздействия на окружающую среду и здоровье населения.

К основным принципам экологического аудита относятся:

- объективность и независимость аудиторов от проверяемого субъекта хозяйственной деятельности, собственников и руководителей экологических аудиторских организаций и третьих лиц при проведении экологического аудита;

- компетентность аудиторов в вопросах охраны окружающей среды, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности;

- достоверность и полнота информации, предоставляемой субъектом хозяйственной деятельности;

- комплексность экологического аудита (охват всех аспектов воздействия на окружающую среду);

- конфиденциальность информации, полученной в результате проведения экологического аудита;

- ответственность аудиторов за результаты проводимых исследований.

Проведение экологического аудирования регулируется действующим в настоящее время приказом Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. № 181 "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" и включает в себя проверку системы внутреннего финансового контроля объекта, соблюдение законодательства и соответствия ему документации, проверку бухгалтерского учета и отчетности.

Экологический аудит проводится:

- для обоснования экологической стратегии и политики предприятия;

- для определения приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявления дополнительных возможностей ее осуществления;

- для проверки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства;

- для повышения эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;

- для снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.

Экологический аудит принято разделять на два вида: инициативный и обязательный. Инициативный аудит проводится по решению субъекта хозяйственной деятельности, самостоятельно определяющего цели и задачи аудита. Обязательный аудит осуществляется специально уполномоченными государственными органами управления природными ресурсами и ООС в отношении экологически опасных предприятий и видов деятельности.

Право на проведение экологического аудита в соответствии с приказом Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. № 436 "О проведении практических работ по ведению экологического аудирования в Российской Федерации" может быть предоставлено только аттестованным специалистам.

По результатам аудита составляется экологическое аудиторское заключение и справка об аудиторской проверке природоохранной деятельности хозяйствующего субъекта.

Экологический контроль - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области ООС, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области ООС.

В соответствии со ст. 64 Закона об ООС задачами экологического контроля являются:

- обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнение законодательства в области ООС, соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в этой области;

- обеспечение экологической безопасности посредством: 1) наблюдения за состоянием ОС и ее изменения под влиянием хозяйственной и иной деятельности (мониторинг); 2) проверки выполнения планов мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению ОС, соблюдения требований природоохранительного законодательства и нормативов качества ООС. В литературе по природопользованию такой вид контроля часто называют государственным инспекционным контролем.

К функциям экологического контроля относятся:

1)  предупредительная - заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых требований, должны быть заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении экологических правонарушений;

2)  информационная - связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных объектов;

3)  карательная - проявляется в применении к нарушителям предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих поверок.

Экологический контроль (п. 2 ст. 64 Закона об ООС) принято делить на четыре вида: государственный, муниципальный, производственный и общественный.

Государственный экологический контроль (ст. 65-66 Закона об ООС). Его основной особенностью является то, что он производится от имени государства, а главной задачей - обеспечение выполнения всех норм по рациональному природопользованию и ООС от загрязнения всеми субъектами природопользования - от государственных органов до граждан.

Общий государственный контроль осуществляют органы общей компетенции: Президент, Федеральное Собрание,

представительные органы субъектов Федерации, Правительство Российской Федерации, правительства субъектов и органы местного самоуправления. Специальный государственный контроль осуществляют специально уполномоченные государственные органы: МНР России, Росгидромет, Росземкадастр и т. д. и др.

Например, в соответствии с Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха (утв. постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. № 31), государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют МПР России и его территориальные органы, которые, в свою очередь, взаимодействуют с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными и другими организациями и гражданами. Кроме того, право на осуществление государственного контроля за охраной атмосферного воздуха имеют должностные лица МПР России, его территориальных органов, являющиеся государственными инспекторами по охране природы. МПР и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за охраной атмосферного воздуха во взаимодействии:

с Минздравом России - по вопросам соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха, требований охраны атмосферного воздуха от загрязнения при строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на качество атмосферного воздуха, а также при проведении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха; нормативов вредных физических воздействий; выполнения федеральных целевых программ и программ субъектов Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;

с Росгидрометом - по вопросам использования данных о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха и прогнозах изменения его качества при установлении предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, проведения наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в ходе производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, обеспечения информирования государственных органов надзора и контроля об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей природной среде; регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий; контроля за действиями, направленными на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений;

с другими органами исполнительной власти на основе соглашений, заключенных между ними. МПР России и его территориальные органы при осуществлении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха обеспечивают контроль за:

- соблюдением стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух и других условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него;

- выполнением программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха;

- осуществлением мер в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;

- выполнением заключений государственной экологической экспертизы;

- проведением инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработкой предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;

- внедрением малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;

- осуществлением мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;

- осуществлением мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;

- осуществлением учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников;

- наличием предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также за соблюдением установленных правил их эксплуатации;

- обеспечением своевременного вывоза загрязняющих атмосферный воздух отходов с территорий объектов хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;

- выполнением предписаний государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих государственный контроль за качеством атмосферного воздуха, об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

- проведением и эффективностью мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при неблагоприятных метеорологических условиях;

- соответствием новых технологий, техники, материалов, веществ и другой продукции, а также технологического оборудования и других технических средств установленным требованиям охраны атмосферного воздуха;

- наличием выданных в установленном порядке сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха;

- наличием выданных в установленном порядке сертификатов, подтверждающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов;

- соблюдением иных требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

Кроме того, МПР России утверждает инструктивные и методические документы, а также дает разъяснения по вопросам осуществления государственного контроля за охраной атмосферного воздуха.

Государственный экологический контроль проводится в предупредительной и текущей формах. Предупредительный контроль осуществляется на стадиях планирования или проектирования хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказать вредное воздействие на ОС, реализации проекта, ввода объекта эксплуатацию.

Текущий контроль реализуется на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Данная форма контроля осуществляется в отношении соответствующих объектов:

- в области использования и охраны земель (постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1362 "Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель");

- в области использования и охраны недр (постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр");

- в области обеспечения карантина растений на территории- в форме государственного фитосанитарного контроля (Федеральный закон от 15 июля 2000 г. "О карантине растений");

- в области использования и охраны водных ресурсов;

- в лесном хозяйстве;

- в сфере охраны атмосферного воздуха (постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 1292 "О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха");

- в сфере охраны животного мира.

Муниципальный экологический контроль в области ООС (ст. 68 Закона об ООС) осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Например, в соответствии со ст. 61 Устава Смоленской области к предметам ведения местного самоуправления относится: а) принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением; б) муниципальные финансы; в) местные налоги и сборы; г) муниципальная собственность; д) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; е) жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, планировка и застройка населенных пунктов; ж) транспортные перевозки местного значения, муниципальные дороги; з) муниципальное энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение; и) торговое, бытовое обслуживание населения и защита прав потребителей; к) муниципальное дошкольное, школьное, дополнительное и профессиональное образование; л) муниципальное здравоохранение, санитарное благополучие населения; м) развитие физической культуры и спорта; н) социальная поддержка населения; о) природопользование, охрана окружающей природной среды; п) сохранение, развитие местных исторических и культурных традиций; р) охрана общественного порядка. Из перечисленного выше явствует, что большинство вопросов напрямую или косвенно связаны с ООС, а следовательно, и с контролем за ее состоянием.

Производственный экологический контроль (ст. 67 Закона об ООС) осуществляется с целью обеспечения мероприятий по ООС, рациональному природопользованию и восстановлению природных ресурсов в процессе хозяйственной и иной деятельности. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие государственный и муниципальный контроль. Данный вид контроля реализуется руководителем предприятия, руководителями производственных подразделений и экологических служб.

Общественный экологический контроль (п. 3 ст. 68 Закона об ООС) реализует право каждого на благоприятную ОС; он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями согласно их уставам и законодательству. Результаты общественного экологического контроля представляются в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органы местного самоуправления и подлежат обязательному рассмотрению этими органами. По своей сути это форма участия граждан, трудовых коллективов и общественных экологических объединений в обеспечении выполнения или в контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Основными его формами являются:

- выяснение мнения граждан путем участия их в референдумах, собраниях, сходах (вопросы по поводу отвода земель, строительства и др.);

- общественные слушания;

- общественная экологическая экспертиза;

- затребование информации о природоохранной деятельности и состоянии ОС;

- обжалование в судах незаконных действий в сфере экологии.

В практическом плане есть смысл различать конкретные виды и формы государственного экологического воздействия. В этом аспекте существует различие между понятиями "экологический контроль" и "экологический надзор". Экологический контроль - это наблюдение с целью проверки, т. е. относительно пассивная форма, в то время как экологический надзор - проверка соответствия выявленного в процессе контроля экологическим требованиям. Последний характеризуется рядом признаков: во-первых, это динамичная (активная) форма государственного экологического управления; во-вторых - стадия процесса системного государственного регулирования для обеспечения выполнения эколого-правовых требований; в-третьих, это способ организационно-правового обеспечения сохранности экологической системы.

Предупредительное государственное воздействие на экологических правонарушителей при условиях, определенных законодательством, "перерастает" в правоохранительную (принудительную) форму. Это выражается в применении общих правовых (административных, уголовных, гражданских) и специальных мер (предупреждение, приостановление, закрытие) государственного воздействия. К соответствующим мерам следует отнести: платежи за незаконную деятельность в области добычи природных ресурсов, за их изъятие сверх лимитов, сверхнормативное загрязнение любого вида; ограничение, приостановление и прекращение любого вида хозяйственной и иной деятельности; применение мер ответственности; специальные меры, обеспечивающие ограничительный и запретительный режим особо охраняемых природных территорий, объектов, зон; меры защиты особо охраняемых видов животных и растений, занесенных в Красную книгу.


<