5. Действие правовых актов управления

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 

Правовые акты управления только тогда выполняют служеб­ную роль, когда они действуют, то есть вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они издаются (принимают­ся) исполнительными органами (должностными лицами). Имеется в виду либо нормативное регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо создание системы адми­нистративно-правовых отношений.

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно — юридической си­лой, под которой понимается его способность выступать в роли ад­министративно-правовой формы реализации исполнительной вла­сти (государственного управления), то есть полностью соответство­вать ее задачам и функциям. Данное условие в принципе считает­ся соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него, по общему правилу, распространяется презумпция действи­тельности (правильности). Такая презумпция справедлива, по­скольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляю­щих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его "жизни", либо до его официального изменения или от­мены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридичес­кую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, ус-

танавливается определенный срок вступления его в юридическую

силу).

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. определен порядок опубликования и вступления в силу актов Пре­зидента и Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти1.

В настоящее время порядок официального опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ регламентируется Фе­деральным конституционным законом "О Правительстве РФ".

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания. Официальным опубли­кованием считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории .^оссийской Федерации по исте­чении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Датой официального опубликования актов Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официаль­ных изданий Российской Федерации. Они подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при не­обходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотла­гательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, сво­боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления — со дня их подписания. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной вла­сти, имеющих межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, под­лежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюл­летене нормативных актов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется истечением 10 дней после дня их офици­ального опубликования.

Не подлежат официальному опубликованию акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения кон­фиденциального характера.

Изложенные выше правила вступления в силу правовых ак­тов применяются, если в самом акте не установлен иной порядок вступления его в силу.

Важнейшим условием юридической силы правового акта явля­ется его соответствие установленным требованиям, предъявля­емым как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия (издания). Сущность этих требований в наиболее емком значении заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это — общее требование, вытекающее из под-законности государственно-управленческой деятельности. Оно мо­жет быть конкретизировано.

Так, с позиции юридического содержания правовых актов уп­равления можно выделить следующие основные требования:

а) правовой акт не должен противоречить Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

б) правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;

в) правовой акт должен учитывать правовые акты вышесто­ящих исполнительных органов;

г) правовой акт должен быть издан полномочным органом ис­полнительной власти (должностным лицом), то есть в рамках зак­репленной за ним компетенции;

д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнитель­ного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридичес­кие последствия;

е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать ком­петенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать ус­тановленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

Правовые акты управления, независимо от их юридического содержания (правила поведения или конкретные предписания), не могут характеризоваться в качестве законодательных актов. Дан­ное замечание вызвано тем, что в официальном Собрании законо­дательства Российской Федерации, вопреки правовой логике, пуб­ликуются акты федеральных органов исполнительной власти.

В связи с изложенным важное значение приобретают следу­ющие два конституционных правила. Во-первых, в случае проти­воречия между федеральным законом и нормативным правовым

актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции РФ). В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или норма­тивные акты федеральных органов исполнительной власти. Во-вто­рых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применя'ться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Кон­ституции РФ).

Определенные требования.предъявляются и к порядку изда­ния правовых актов. В их числе, например, соблюдение коллегиаль­ности, если такая предусмотрена официально; необходимость со­гласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблю­дение установленного официально наименования акта; соблюдение установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполните­ли, сроки исполнения, контроль за исполнением и т. п.).

Важное значение для механизма действия правовых актов име­ют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном слу­чае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре при­нятия, подписания и т. п.

Для процедуры подготовки правовых актов управления с по­зиций обеспечения их соответствия требованиям законности важ­ное значение имеет установленный порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ; правила подго­товки ведомственных нормативных актов; порядок государственной регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов. Все эти нормативные установления обобщены в Указе Президента РФ от 26 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Россий­ской Федерации и нормативных правовых актов федеральных ор­ганов исполнительной власти"1.

Несоблюдение установленных требований к юридическому со­держанию и к порядку издания правовых актов, дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более "мягко­го" влияния на его судьбу.

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта по данному "вопросу; истечение срока действия акта.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата право­выми актами управления юридической силы возможна лишь в од­ном случае, а именно — когда данный акт отменяется в установ­ленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (дол­жностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обна­ружены те или иные отклонения от установленных требований.

В данном же случае подразумевается отход от этих требова­ний, то есть совершенно другие основания для отмены.

Отмена правового акта управления в любом варианте означа­ет, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Налицо — его юридическая нич­тожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу нич­тожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них нич­тожно само юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако при этом не учитывается, что сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выяв­ляется в результате контрольно-проверочных действий, то есть да­леко не всегда в момент издания правового акта. Поэтому о ничтож­ных актах можно говорить лишь как о чисто теоретической катего­рии. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции дан­ного исполнительного органа (должностного лица). Но, как правило, некомпетентность, проявленная при этом, обнаруживается в даль­нейшем, например, по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т. п.

Поэтому отмена правовых актов является, как правило, ре­зультатом оспаривания их юридического содержания. На этой ос­нове и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их ос­паривание означает процедуру поиска доказательств, свидетель­ствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействитель­ными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязатель­ным результатом их оспаривания. Возможны варианты, когда ос­паривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспарива­ния правовых актов управления:

а) опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами про­куратуры. Так, в соответствии с КоАП постановление по делу мо­жет быть опротестовано прокурором (ст. 269 КАП). По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о наложении административного взыска­ния, либо оставлен без удовлетворения;

б) обжалование. Конституция РФ (ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их
права и законные интересы.            -

Решения Правительства РФ, нарушающие права органов ис­полнительной власти субъектов Федерации, могут быть обжалова­ны законодательными (представительными) органами государствен­ной власти последних в Конституционный Суд или в Высший Ар­битражный Суд РФ (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судеб­ном порядке гражданами, общественными объединениями, нижесто­ящими исполнительными органами.

Действующим законодательством, а также подзаконными ад­министративно-правовыми нормами в ряде случаев специально пре­дусматривается порядок отмены правовых актов субъектов испол­нительной власти либо иные варианты воздействия на их юриди­ческую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе отменять противоре­чащие законодательству акты федеральных органов исполнитель­ной власти, подведомственных ему. Акты таких органов, подведом­ственных Президенту РФ, отменяются последними.

Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. Так, он разрешает дела о соответствии Конституции РФ актов Правитель­ства, а также актов органов исполнительной власти субъектов Фе­дерации. Акты или их отдельные положения могут быть признаны Конституционным Судом неконституционными; они утрачивают юридическую силу (ст. 125 Конституции РФ). Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрис­дикции, а также арбитражные суды.

Кроме отмены правовых актов действующее законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения. Подобного рода юри­дическая акция не влечет за собой утрату приостановленным пра­вовым актом юридической силы. Временно, то есть до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекраща­ется его действие или исполнение. Затем уже, в зависимости от ре­зультатов, акт продолжает действовать, если устранены содержа­щиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и испол­нения правовых актов управления следующие:

а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Кон­ституции РФ);

б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей ком­петенции имеет право приостанавливать акты федеральных орга­нов исполнительной власти;

в) принесение протеста прокурора на постановление о наложе­нии административного взыскания приостанавливает его исполне­ние до рассмотрения протеста;

г) подача жалобы в течение десяти дней со дня вынесения по­становления о наложении административного взыскания приоста­навливает его исполнение до рассмотрения жалобы.