1. Понятие административно-правовых форм

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнитель-ных органов государственной власти, повседневно и многообразно ;ее реализующих.

Изложенная позиция позволяет определить сущность и прове­сти видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выра­жения содержания. Применительно к исполнительной власти фор­ма является способом выражения ее государственно-правового со­держания, то есть всех гех качеств (прежде всего юридических), ко­торые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государ­ственной власти. Это — верная в методологическом плане, однако достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполни­тельной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т. п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнитель­ной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнитель­ной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, не­зависимо от особенности организационно-правового статуса того или

иного исполнительного органа. Содержание государственно-управ­ленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетли­вому восприятию.

В то же время ограничиться констатацией лишь данного ме­тодологического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (дол­жностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реаль­ность предполагает в обязательном порядке совершение ими оп­ределенных активных действий (например, принятие решения, рас­смотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление ре­гистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.). Подоб­ные действия выражают содержание государственно-управленчес­ких функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, дол­жны быть различными и варианты их внешнего выражения. Осо­бое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют мно­гие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздей­ствием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку ука­занного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов уп­равленческих решений, контроль за выполнением принятых реше­ний и т. п.).

Сочетание действий различного назначения придает механиз­му исполнительной власти состояние постоянного "движения", по­зволяет ему практически реализовать свое конституционное назна­чение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-раз­ному.

Если субъект исполнительной власти выполняет функции не­посредственного управляющего воздействия, его действия подоб­ного рода всегда получают свое внешнее выражение "за предела­ми" его аппарата, то есть в его взаимодействии с объектами уп­равления (например, с нижестоящими исполнительными органами, общественными объединениями, гражданами т. п.). Если же его дей­ствия такого рода воздействие не осуществляют, они также долж­ны получить соответствующее внешнее выражение, то есть в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по свое­му назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, соверша­емые повседневно в интересах организации и обеспечения поряд­ка работы данного исполнительного органа, то есть нормального вза­имодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически -.— это дей­ствия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адре­суемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воп­лощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работ­никами нижестоящих органов или служб и т. п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызы­вают прямые последствия юридического характера, а в других — не вызывают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учи­тывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти,

б) форм государственно-управленческой деятельности.

Главенствующее значение в механизме функционирования ис­полнительной власти принадлежит первым, так как они выража­ют внешне-юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми свои­ми атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности сле­дует понимать в широком смысле, то есть как всю совокупность со­вершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят ха­рактер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнитель­ной власти, но могут пониматься и более узко, то есть как совокуп­ность действий, совершаемых исполнительными органами (их ап­паратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Налицо — следующая методологическая и фактическая пози­ция: не все, что практически совершается в процессе государствен­но-управленческой деятельности, прямо выражает задачи и фун­кции исполнительной власти; многие действия управленческого ха­рактера служат интересам "самоорганизации".

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под формой управления понимается внешне выраженное действие ис-

полнителъного органа (должностного лица), осуществленное в рам­ках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают послед­ствия юридического характера или нее имеют определенное юри­дическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве ад­министративно-правовых форм.