§ 4. Государственное антимонопольное регулирование : Государственное управление основы теории и организации. В 2 т. Т. 2 - ред. В.А. Козбаненко : Книги по праву, правоведение

§ 4. Государственное антимонопольное регулирование

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 
РЕКЛАМА
<

Главный недостаток капитализма —

неравное распределение блат,

главное преимущество социализма —

равное распределение лишений.

У. Черчилль

Конкуренция - монополия - антимонопольная политика - го­сударственное антимонопольное регулирование экономики: аме­риканская и европейская модели - «доминирующее положение» -государственный антимонопольный орган - естественная моно­полия - государственные монополии

Разработка и проведение антимонопольной политику относится к числу важнейших экономических функций современного государства. Данная функция характеризует не только деятельность тех государств, в которых уже имеется социально ориентированная рыночная экономика, но и тех, которые идут по пути строительства такой экономики, как, например, Россия.

Проведение антимонопольной политики опирается на вывод, согласно которому общество несет экономические и иные потери от вытеснения ры­ночной конкуренции монополией. Следовательно, общество будет получать экономическую выгоду, препятствуя развитию монополии или прекращая ее деятельность там, где она уже существует.

Конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, само­стоятельные действия которых эффективно ограничивают возможность каж­дого из них односторонне воздействовать на общие условия производства товаров и их обращение на соответствующем рынке. Конкуренция относится к таким свойствам рыночной экономики, без которых рыночная экономика вообще не существует.

Антиподом конкуренции является монополия. В узком, строгом смысле монополия - это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая единственная производит уникальный продукт. Однако на практике чаще используется поня­тие монополии в более широком смысле. В этом смысле под монополией под­разумевают такое объединение, в которое входит одна или незначительное ко­личество фирм отрасли, производящих и продающих основную долю каких-либо товаров и услуг. Эти фирмы осуществляют монопольную власть на рынке, что означает осуществление ими контроля за ценой, объемом производства и направлениями продаж производимых ими товаров и услуг.

414

§ 4. Государственное антимонопольное регулирование

Следует иметь в виду, что в роли монополии не обязательно выступает очень крупная фирма. Главное - удельный вес фирмы (фирм) в производстве и сбыте конкретного вида продукции. Иными словами, более важен относитель­ный, а не абсолютный размер фирмы, хотя, как показывает опыт, абсолютный и относительный размеры фирмы довольно часто «идут рука об руку».

В зависимости от степени монопольной власти, которой располагают хозяйствующие субъекты в своей отрасли, выделяют такие рыночные струк­туры, как: 1) совершенная конкуренция; 2) монополистическая конкуренция; 3) олигополия; 4) чистая монополия. Если в первой из названных структур фирмы вообще не имеют никакой монопольной власти, то в последней одна фирма обладает абсолютной монопольной властью на рынке. Но в реальной жизни эти структуры почти не встречаются, а преобладают промежуточные структуры: монополистическая конкуренция как более конкурентная рыноч­ная структура и олигополия как монополистическая структура (в широком понимании этого термина).

Сравнение опыта функционирования различных рыночных структур сви­детельствует о том, что усиление монопольной власти отдельных фирм в ры­ночных отраслевых структурах приводит к общественным экономическим по­терям. Эти потери проявляются, во-первых, в более высоких ценах, которые приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов, по срав­нению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках. Во-вторых, приобретение фирмой монопольной власти зачастую приводит к соз­нательному ограничению производства отдельных видов товаров и услуг с це­лью поддержания высоких цен. Это означает, что монополия приводит к неэф­фективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их не­доиспользованию в монополизированных отраслях. В-третьих, монополия за­частую ведет к техническому застою производства, к ухудшению условий про­изводства и качества продукции.

Как отмеченные, так и не названные негативные моменты монополизма в экономике заставляют современные государства разрабатывать и проводить антимонопольную политику. Антимонопольная политика - это комплекс мер государственного управления, направленных на предупреждение, огра­ничение и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение не­добросовестной конкуренции.

Государственное антимонопольное регулирование экономики вклю­чает в себя два связанных между собой направления (аспекта): 1) разработку и принятие специального антимонопольного законодательства; 2) формиро­вание системы органов, осуществляющих антимонопольное регулирование и контролирующих соблюдение антимонопольного законодательства.

415

 

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

Корни антимонопольного регулирования уходят в глубь веков. Первым антимонопольным законом общего характера, где впервые используется и сам термин «монополия», принято считать конституцию о ценах императора Зенона (483). В ней говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид оде­жды или на рыбу, или на какую-либо вещь, служащую в качестве продоволь­ствия или предназначенную для другого использования».

В экономической и юридической литературе по антимонопольному ре­гулированию экономики принято различать две основные его модели: амери­канскую и европейскую.

Американская модель строится на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от социально-экономических послед­ствий ее деятельности. Сторонники такого подхода, который получил наиме­нование «структуралистского», утверждают, что отрасль, имеющая монопо­листическую структуру, и вести себя будет как монополист. Следовательно, экономические действия отраслей с монополистической структурой обяза­тельно будут негативными с общественной точки зрения и должны подпадать под действие антимонопольного законодательства. В данной модели антимо­нопольного регулирования предполагается в основном форма правопримени­тельного процесса и судебное преследование нарушителей.

Европейская модель в отличие от американской делает упор на прин­цип контроля за злоупотреблениями. При таком подходе, именуемом в лите­ратуре «бихевиористским», акцентируется внимание не на структуре отрасли, а на поведении отдельных хозяйствующих субъектов. В этой модели исполь­зуется «правило разумного подхода», которое провозглашает незаконной не всякую монополию, а лишь ту, социально-экономические последствия дея­тельности которой имеют для общества негативный характер. Такой подход требует создания специальной системы административных органов, призван­ных постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на различных рынках. В случае необходимости эти органы используют коррек­тирующие, регулирующие и запретительные меры преимущественно адми­нистративного характера.

В последние десятилетия различия между этими двумя моделями уменьшаются. При этом их сближение идет в сторону европейской модели, когда антимонопольное регулирование деятельности хозяйствующих субъек­тов осуществляется не столько на основе их относительных и абсолютных размеров, сколько с учетом социально-экономических последствий их дея­тельности для общества.

Российская практика антимонопольного регулирования тяготеет больше к европейской модели. Это находит выражение в содержании российского анти­монопольного законодательства, а также в полномочиях и практической дея-

416

§ 4. Государственное антимонопольное регулирование

тельности федеральных антимонопольных органов. Последние включены в систему исполнительной власти и используют главным образом администра­тивно-организационные методы осуществления антимонопольной политики.

Начало антимонопольному регулированию в России было положено при­нятием 22 марта 1991 г. Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении моно­полистической деятельности на товарных рынках». Этот Закон, подвергшийся значительной переработке в 1995 г., стал самым ярко выраженным рыночным актом в российской правовой системе. В целом же антимонопольное законода­тельство Российской Федерации состоит из Конституции РФ, названного Зако­на, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Система антимонопольного регулирования экономики включает сле­дующие элементы:

-           понятие монополиста, его качественные и количественные характери­стики;

-           виды монополистической деятельности, подлежащей государственно­му регулированию;

-           перечень форм недобросовестной конкуренции, подлежащей запреще­нию;

-           определение системы антимонопольных органов, их задач, функций и полномочий;

-           меры ответственности за нарушение антимонопольного законодатель­ства.

Важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования экономики в каждой стране является само понятие монополиста как субъ­екта, деятельность которого и подлежит регулированию. В российском ан­тимонопольном законодательстве содержание и количественные критерии монополиста определяются через понятие «доминирующее положение». Это понятие - центральное в Законе о конкуренции. Согласно этому Закону доминирующее положение - это исключительное положение хозяйст­вующего субъекта (нескольких хозяйствующих субъектов на рынке) опре­деленного товара, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем рынке или затруднять доступ на него другим хозяйствующим субъектам. В на­стоящее время в России доминирующим признается положение хозяйст­вующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара состав­ляет 65% и более. В некоторых случаях, по установлению антимонополь­ного органа, доминирующим может быть признано положение хозяйст­вующего субъекта, доля которого на рынке составляет менее 65%. Однако не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъ­екта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. Все

,7                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    417

27. 3» 5893

 

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

названные количественные характеристики хозяйствующего субъекта как монополиста относятся к рынкам товаров, не имеющих заменителей, либо взаимозаменяемых товаров. По отношению к рынкам иных товаров опре­деление количественных границ монополиста не имеет строгого и одно­значного решения.

Другим важнейшим элементом в системе антимонопольного регули­рования является определение видов монополистической деятельности, представляющих злоупотребление хозяйствующим субъектом (или группой лиц) доминирующим положением на рынке. К ним относятся все действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конку­ренции:

-          изъятие товаров из обращения с целью создания дефицита и повыше­ния цен;

-          навязывание контрагенту неприемлемых для него условий договора;

-         принуждение к заключению «связанных контрактов»;

-         нарушение установленного порядка ценообразования;

-        создание препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим субъ­ектам;

-установление монопольно высоких (низких) цен;

-         необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупате­лями при наличии возможности производства соответствующего товара и др.

Как один из видов монополистической деятельности, подлежащей за­прещению в России, рассматриваются соглашения конкурирующих хозяйст­вующих субъектов, могущих иметь в совокупности долю на рынке опреде­ленного товара более 35%, если такие соглашения приводят к ограничению конкуренции в виде установления согласованных цен, разделов рынков, ог­раничения доступа на рынок других продавцов. В отдельных случаях разре­шаются соглашения, преодолевающие барьер в 35%, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от такого соглашения превы­шает возможные его негативные последствия для рынка.

Одним из элементов в любой системе антимонопольного регулирования является также перечень форм недобросовестной конкуренции, которые не допускаются. В России к ним относят:

-         распространение ложных сведений, способных причинить убытки дру­гому хозяйствующему субъекту или нанести ущерб его деловой репутации;

-        ложную информацию о потребительских свойствах и месте изготовле­ния товара;

-некорректное сравнение хозяйствующим субъектом своих товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;

-          продажу товаров с незаконным использованием результатов интеллек­туальной деятельности, торговых марок, фирменных знаков;

418

§ 4. Государственное антимонопольное регулирование

-получение, использование, разглашение научно-технической, произ­водственной или торговой информации без согласия ее владельца.

Непременный элемент любой системы антимонопольного регулирова­ния - это совокупность антимонопольных органов, их задачи, функции и полномочия. В России главный государственный антимонопольный ор­ган- это Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), который создает в регионах свои территори­альные отделения. К основным его задачам относятся:

-содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;

-предупреждение, ограничение и пресечение монополистической дея­тельности и недобросовестной конкуренции;

-государственный контроль за соблюдением антимонопольного зако­нодательства.

Этот орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного зако­нодательства и об устранении их последствий, о принудительном разделении данных субъектов или выделении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонополь­ному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.

В западных странах известны случаи принудительного роспуска объе­динений, вынужденной продажи активов с целью ограничения деятельности монополий. Но такие меры не должны применяться бездумно. Не всякое крупное производство подлежит разделу. Вредно разрушать интегрированное предприятие, составные части которого жестко связаны технологически.

МАП осуществляет государственный контроль за созданием, реоргани­зацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений на пред­мет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства. Кро­ме того, этот орган обязан контролировать соблюдение антимонопольного законодательства при приобретении акций или долей в уставном капитале коммерческих организаций.

Система антимонопольного регулирования включает в себя также и меры ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В России это в основном меры административно-организационного воз­действия, хотя в некоторых случаях предусматриваются и более строгие санкции.

В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесооб­разно по причине ее экономической неэффективности или по иным причи-

2Г                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    419

 

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

нам, среди которых следует назвать такую, как обеспечение системы на­циональной безопасности страны. Антимонопольная политика, следова­тельно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опи­раться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохра­нение монополии экономически оправданно. Сферы экономики, исключен­ные из рыночной конкуренции, - это так называемые естественные и госу­дарственные монополии.

Естественная монополия - такое состояние товарного рынка, при ко­тором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие кон­куренции в силу технологических особенностей производства (в связи с су­щественным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами есте­ственной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими това­рами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени за­висит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефон­ная служба и т.д. Согласно Федеральному закону «О естественных монопо­лиях» от 17 августа 1995 г. к ним отнесены:

-транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубо­проводам;

-транспортировка газа по трубопроводам;

-        услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

-         железнодорожные перевозки;

-        услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

-        услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе возмож­ность злоупотребления монопольной властью со стороны ее субъектов. Эти злоупотребления возможны в вопросах назначения цен и тарифов на товары и услуги отраслей - естественных монополистов, при определении объемов про­изводства, распределении продукции между отдельным потребителям и др. С целью недопущения злоупотреблений государство должно регулировать дея­тельность естественных монополий, разрабатывая особый правовой режим та­кого регулирования.

В России применяются следующие методы регулирования естественных монополий:

-         ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;

420

§ 4. Государственное антимонопольное регулирование

-определение потребителей, подлежащих обязательному обслужива­нию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невоз­можности удовлетворения в полном объеме потребности в товаре, произво­димом субъектом естественной монополии.

Государственное регулирование естественных монополий основывается на соблюдении принципа баланса интересов потребителей и субъектов есте­ственных монополий.

Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкурен­ции могут быть иключены и иные сферы деятельности, называемые госу­дарственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях нецелесообразно не только в силу ее экономической неэффективности, но и по причине особой роли этих отраслей в формировании общих условий экономического и социального развития страны, обеспечении националь­ной безопасности, а также из-за особой социальной значимости произво­димых товаров и услуг. В качестве субъектов государственной монополии в России выступают, как правило, государственные унитарные предпри­ятия, имеющие лицензии на осуществление определенных видов деятель­ности. Видами государственной монополии являются денежно-эмиссионная деятельность, осуществляемая Центральным банком страны, некоторые виды внешнеэкономической деятельности (экспорт и импорт отдельных товаров), зачастую производство и сбыт алкогольной продукции и др. Режим государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и границы определяются специальными законами.

Таким образом, антимонопольная политика государства не означает тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение неко­торых видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать ее возможные негативные последствия, связанные с ослаблением конкурен­ции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет практически наи­более трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации право­вую и экономическую задачу.

Система антимонопольного регулирования в России складывается с уче­том богатого зарубежного опыта в этой области. Но она имеет ряд сущест­венных особенностей. Во-первых, она формируется в условиях, когда в Рос­сии устойчивые рыночные связи находятся лишь в стадии становления, в стране созданы только основы рыночной экономики, не преодолен полно­стью государственно-административный монополизм. Неразвитость многих рыночных структур в России, отсутствие некоторых из них усиливают на­грузку на систему государственного антимонопольного регулирования. Зада­чи антимонопольного регулирования в России шире, чем просто сохранение

421

 

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление

и защита конкуренции, ее необходимо создавать заново. Следует иметь в ви­ду, что антимонопольное законодательство само по себе не создает систему свободного -предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может дейст­вовать в условиях уже существующей конкурентной рыночной системы, за­щищая и поддерживая последнюю. Во-вторых, в России монополистическая деятельность включает в себя не только деятельность хозяйствующих субъ­ектов, но и деятельность государственных органов и органов местного само-управления. Поэтому антимонопольное регулирование в России распростра­няется и на деятельность всех этих субъектов.

Не следует преувеличивать возможности административного вмеша­тельства в процессы концентрации и монополизации производства. Прак­тика показывает, что юридические препятствия не предотвращают рыноч­ную концентрацию. Просто сам этот процесс принимает другие формы. Например, запрещение слияний и поглощений фирм в одной и той же от­расли вызывает активизацию конгломератных слияний. Или запрещение сговора в ценах заставляет компании прибегать к слиянию, как это было в США в начале века. Тем не менее борьба с монополистическими злоупот­реблениями необходима. Когда концентрация экономической мощи не встречает противодействия ни экономического, ни юридического, эконо­мика погружается в состояние застоя.

Контрольные вопросы

1.                               В чем состоит содержание конкуренции? В чем проявляется монопольная власть фирмы? Каковы основные типы рыночных структур?

2.                                Охарактеризуйте основные элементы системы антимонопольного регули­рования экономики. Чем различаются американская и европейская модели антимонопольного регулирования?

3.                                Что такое естественная монополия и как осуществляется ее государствен­ное регулирование? Назовите наиболее распространенные виды совре­менных государственных монополий.

Каковы особенности антимонопольной политики в России?

4.

Нормативные акты

Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятель­ности на товарных рынках». - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

422

§ 4. Государственное антимонопольное регулирование

Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. -Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

Литература

Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. - М., 1998.

Монополизм и антимонопольная политика / Отв. ред. А.В. Барышева. - М., 1994.

О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Рос­сийской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране. - Российская газета. 1998.17 ноября.

Тотьев К.Ю. Конкуренция и монополии. Правовые аспекты регулирования: Учебное пособие. -М., 1996.

 

Глава 14.

Межотраслевое государственное управление