§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении : Государственное управление основы теории и организации. В 2 т. Т. 2 - ред. В.А. Козбаненко : Книги по праву, правоведение

§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 
РЕКЛАМА
<

Зякон обнаруживает свое

благотворное действие лишь тем,

кто ему повинуется.

Демокрит

Законность - целесообразность - законность в государст­венном управлении - принцип законности - метод законности -режим законности - показатели состояния законности - право­порядок - легитимность: социальная, нормативная - дисципли­на: общеобязательная, специальная - государственная дисцип­лина - дисциплина в государственном управлении - способы обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор, при­нуждение, обжалование, поощрение, ответственность

Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет принципиально важное значение для его практического осуществле­ния. Еще древнеримские юристы убедились в том, что «тот поступает муд­ро, кто послушен велениям закона». Многие юридические изречения ан­тичности об авторитете, силе и торжестве закона весьма выразительны: «Закон суров, но таков закон», «Пусть обрушится небо, а закон торжеству­ет» и т.п.

Понятийно содержание законности многозначно. Законность в обще­стве и государстве в самом распространенном толковании подразумевает повсеместное и неукоснительное соблюдение всеми субъектами общест­венной и государственной жизни требований закона. Однако во избежание одностороннего взгляда на законность ее нельзя понимать упрощенно, лишь только как соблюдение закона. Следует иметь в виду то весьма суще­ственное обстоятельство, что юридические законы, которые служат регуля­торами общественных отношений, помимо критериев качества юридико-техиического свойства (быть непротиворечивыми, однозначно толкуемыми и т.п.), должны соответствовать объективно существующим социальным связям, отражать справедливые и гуманные ценности, выражать общест­венно полезные устремления и потребности, быть направленными на сти­мулирование созидательной деятельности людей в достижении их целей, обеспечивать равные условия для реализации интересов всеми субъектами права, закреплять приемлемые для общества нормы (правила). Данные в законах государства правовые нормы должны гармонировать с морально-этическими нормами общественной нравственности, сообразовываться с

90

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

уровнем организационной зрелости общества, его культурой, быть эконо­мически обоснованными. И только при наличии достаточного количества юридических норм высокого качества законность предстает как один из важнейших элементов демократии и необходимое условие правового госу­дарства. Именно здесь возникает чрезвычайно важное осознание необхо­димости того, что закон должен быть правовым, справедливым. Правда, как гласит древнелатинское изречение: «Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен».

В тесном единстве с законностью находится целесообразность, т.е. соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними в общем и перед управлением - в частности. Это особен­но важно с точки зрения того, что с переходом от преобладания админист­ративных директивно-командных методов государственного управления к административным координационно-регулирующим значительно расшири­лась компетенционная самостоятельность органов государственной власти. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоя­тельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по ре­шению поставленных перед ними задач. Законодательное регулирование не всегда в полной мере определяет конкретные действия и условия, при ко­торых необходимо принимать однозначно понимаемые управленческие решения. В связи с этим все больше появляется дозволительных правовых норм, а целесообразность в деятельности субъектов властно-управлен­ческих отношений получает свое дальнейшее развитие. Однако целесооб­разность возможна и допустима только тогда, когда она не противоречит законности и приносит пользу гражданам, обществу, государству.

Под законностью в государственном управлении обычно подразу­мевают принцип, режим и метод деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом исполнение закона в порядке государственно­го управления, основанного на принципе, методе и режиме законности, ведется исключительно в допустимых законом формах и признанными за­коном способами, приемами и средствами.

Во многих статутарных документах законность рассматривается как принцип, на котором должна основываться практическая деятельность государственных органов и должностных лиц. Принцип законности пред­полагает верховенство закона над иными нормативными правовыми акта­ми, должностными инструкциями и прочими документами. Согласно ему должна быть сформирована такая правовая система, в которой законы го­сударства во главе с основным законом - конституцией обладают высшей юридической силой, а все остальные правовые акты и действия, реализуе­мые во исполнение содержащихся в них норм, должны им соответствовать. В нынешних условиях в Российской Федерации назрела потребность в раз-

91

 

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления___________

работке комплексного законодательного акта, который, во-первых, деталь­но установил бы иерархию действующих правовых актов в их соподчинен-ности по юридической силе и значению, а во-вторых, определил бы поря­док их принятия, вступления в юридическую силу, действия, применения и утраты юридической силы. Введение в действие такого закона важно пре­жде всего для законотворческой и правоприменительной практики. По сво­ей направленности он должен способствовать в том числе и упорядочению законотворческого процесса субъектов Российской Федерации, которые нередко еще недопустимо пренебрегают Конституцией РФ и федеральны­ми законами при разработке и принятии собственных правовых актов. При характеристике принципа законности следует учитывать соотношение норм международного права и российского законодательства. Особенно это важно, например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека. Здесь нужно иметь в виду, что Конституция РФ установила об­щую норму (ч. 4 ст. 15), согласно которой правила международных догово­ров Российской Федерации имеют приоритет над правилами ее внутренне­го законодательства.

В качестве метода законность сводится к совокупности правовых мер, с помощью которых юридически значимые управленческие действия со­вершаются в строгих рамках закона. Метод законности охватывает различ­ную управленческую деятельность, обеспечивая единообразное понимание и применение правовых норм как управляющими, так и управляемыми го­сударством субъектами.

Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, при котором все правовые акты и организационные действия осуществляются государственным аппаратом, исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Наличие прочно­го режима законности в государственном управлении есть, по сути, на­глядное проявление демократии, поскольку власть народа реализуется в установлении и надлежащем исполнении законов. Поэтому режим законно­сти включает наличие развитой системы законов и иных правовых актов, а также надлежащую и активную реализацию содержащихся в данных актах правовых норм в соответствии с целями правового регулирования, интере­сами личности, общества и государства. В условиях режима законности возникает динамичное состояние соответствия общественных отношений нормам права.

Динамика состояния законности в государстве характеризуется мно­гими показателями. Среди них большое значение придается тому, каков уровень эффективности в осуществлении государственными органами вла­стных полномочий по реализации законодательной, исполнительной и су­дебной деятельности. Во многом это зависит от их слаженности в осущест­влении выполняемых функций, согласованности в реализации общегосу-

92

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

дарственной политики, единства действий в решении насущных общест­венных проблем. Юридическая правомерность деятельности органов госу­дарственной власти - основа положительной динамики состояния законно­сти в сфере государственного управления.

Наиболее заметное влияние на уровень законности оказывает деятель­ность исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Ведь они являются наиболее многочисленной и разветвленной подсисте­мой государственного аппарата и именно с ними и их представителями лю­ди чаще всего вступают в самые разнообразные отношения. Насколько эф­фективна исполнительная власть в неукоснительном'соблюдении законода­тельства в его практическом воплощении в повседневной жизни, настолько показателен уровень законности в этой сфере государственно-властной деятельности. Поэтому борьба с управленческим произволом государст­венной администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.

Государственная служба должна ориентироваться на закон, а каждый отдельный государственный служащий должен служить закону, а не выше­стоящему должностному лицу (министру, губернатору, мэру), целесооб­разности (политической, ведомственной, региональной), чьим-либо инте­ресам - частным ли, социально-групповым (лоббизм) или корпоративным (ведомственность). Служение закону - не просто общее требование, кото­рое лежит в основе государственно-служебной деятельности, а имеющее вполне конкретную направленность в обеспечении действительного верхо­венства закона, недопустимости его подмены какими бы то ни было «госу-. дарственными соображениями особой важности».

Служение закону неразрывно связано с соблюдением дисциплины. В данном случае речь идет прежде всего о дисциплине государственных слу­жащих, а также о дисциплине и других лиц, которые входят в сферу реали­зации служебных полномочий. В сфере государственной службы действу­ют императивы государственной дисциплины, а в сфере других видов службы - дисциплина в различных ее видах (трудовая, технологическая, производственная и т.д.). Продолжением и завершением требований закон­ности и дисциплины является ответственность служащих за исполнение или ненадлежащее исполнение служебных полномочий и должностных обязанностей.

Стоит обратить внимание и на проблему толкования и применения за­конов. Пробелы здесь ведут к тому, что каждый начальник понимает и применяет их по-своему. И тогда состояние законности вызывает тревогу Подобная негативная практика приводит к самым пагубным последствиям как для отдельных граждан, так и для общества в целом. Отрицательное отношение общества к действиям властей также не способствует нормаль­ному состоянию законности, влечет отклонения в сложившемся правопо­рядке и нарушения дисциплины. Здесь нужно учитывать, что проявление

93

 

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

негативного восприятия в общественном сознании действий, которые предпринимают правоохранительные органы, связано, главным образом, с недостаточной информированностью о реально достигнутых ими успехах; критическим отношением к принуждению; пассивным отношением к пра­вонарушителям до тех пор, пока это не коснется кого-либо лично; негатив­ными фактами поведения представителей власти, сотрудников властных органов; отсутствием четкого нормативного регулирования их функций и технологий реализации.

Кроме того, также важен с точки зрения отслеживания состояния за­конности уровень правонарушений (преступности) в стране, методикам определения которых посвящены специальные труды российских правове­дов. Например, по тому, в каких сферах общественной деятельности со­вершается больше всего преступлений, насколько они типичны, в каких регионах, какими социальными группами и т.д., можно составить общее представление о состоянии законности в тех или иных сферах, регионах и даже вывести социологический портрет среднестатистического правона­рушителя.

Практический смысл законности заключается в том, чтобы закон ре­ально действовал в жизни общества, оказывая свое регулятивное воздейст­вие на соответствующие сферы общественных отношений. Для поддержа­ния законности на должном уровне необходимо, чтобы в обществе уста­навливались благоприятные для его развития правовые нормы, которые бы обеспечивались системой юридических средств и гарантий с соответст­вующими им госструктурами и соблюдались всеми субъектами обществен­ной и государственной жизни (гражданами и их организациями, государст­венными органами, их должностными лицами и др.). Когда выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные связывания исполня­ются, дозволения используются., а запреты соблюдаются, тогда закон ре­ально выполняет свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Именно здесь в определяющей степени проявляется уровень зре­лости правосознания и правовой культуры граждан.

Законность взаимосвязана, но не отождествляется с такими правовыми явлениями, как правопорядок, легитимность и государственная дисциплина.

Правопорядок - одна из основных составных частей общественного порядка, складывающегося в результате осуществления различных видов социальных норм, регулирующих разнообразные сферы общественной жизни, различающихся между собой характером и несовпадающим спосо­бом воздействия на поведение людей (обычаи, нормы морали, внутренние правила организаций и др.). Правовой порядок в обществе и государстве регламентируется правовыми нормами, принятыми в установленном в дан­ном государстве порядке. Как определенное состояние регулируемых пра­вом общественных отношений правопорядок характеризуется реальным

94

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

уровнем соблюдения законности, обеспечения и реализации субъективных прав, юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организа­циями.

Важно различать некоторые важные аспекты понятия «легитим­ность» (от лат. 1е%Штш - согласный с законами, законный, правомерный). Этим юридическим термином характеризуется социальный порядок, обла­дающий престижем, в силу которого он диктует обязательные для всех лю­дей требования и устанавливает образцы их поведения. Здесь, правда, сле­дует отличать социальную легитимность (легитимность социального по­рядка), связанную с его фактической значимостью для людей и проявляю­щуюся в их поведении, от нормативной легитимности (легитимности правового порядка). Последняя характеризуется формальным соответстви­ем социального порядка законам страны и именно в этом смысле служит показателем легитимности, законности государственного строя, государст­венной власти, органов государственной власти, должностных лиц, их дей­ствий и т.д.

При легитимном и демократическом правопорядке материальные и процессуальные составные законодательства должны в равной мере соот­ветствовать правам и свободам личности, императивам свободного сущест­вования и развития членов гражданского сообщества, гуманизму общест­венных отношений, социальной справедливости. Если законность - это показатель соответствия поступков или действий требованиям юридиче­ских норм, то легитимность есть основа соответствия самого закона сущ­ности права, залог того, насколько закон отражает и воспроизводит объек­тивное начало общественной жизнедеятельности и тем самым признается обществом, а государственная власть получает его доверие и становится легитимной. Проблема легитимности воспроизводства государственной власти от интересов и воли народа, различных государственных структур и должностных лиц, а значит и реализуемых ими функций государственного управления имеет серьезное политико-правовое значение. Ее обострение ведет к отчуждению власти, недоверию к политическим лидерам страны, инертности и отрыву госаппарата от реальных нужд населения, расцвету бюрократизма, стремлению к подавлению оппозиционной критики и про­чим извращениям в состоянии законности. В этом смысле легитимность была использована в 1993 г. Конституционным Судом РФ для обоснования непредусмотренного Конституцией страны досрочного прекращения Пре­зидентом РФ полномочий высших представительных органов - Съезда на­родных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

Дисциплина (от лат. сИхсгрНпа - воспитание, обучение) - определен­ный порядок поведения людей, соответствующий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации. В

95

 

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления

обществе всегда существуют общеобязательная дисциплина и специальная дисциплина, соблюдение которых обеспечивается внешними санкциями и принудительными мерами.

Общеобязательная (общественная) дисциплина необходима для нормального существования общества и государства, а также для функцио­нирования социальных организаций и институтов. Специальная дисцип-* 1 лина обязательна только для членов определенной организации (трудовая, партийная, учебная). Трудовая дисциплина - система организационно-производственных отношений, закрепленная правовыми либо иными соци­альными нормами, регулирующими совместную трудовую деятельность, ее распорядок, обязанности и т.п. Партийная дисциплина - непременное ус­ловие организованности и функционирования политических партий, струк­турно организованных общественных объединений, выражающееся в необ­ходимости для их членов соблюдать уставные положения этих организа­ций, руководствоваться директивами вышестоящих органов, общепартий­ными решениями. Учебная дисциплина - требования выполнения обучаю­щих программ, планов и графиков учебного процесса, соблюдения методи­ческих правил, образовательных стандартов, принятых для определенной категории обучающихся (например, для студентов вузов по специальности «государственное и муниципальное управление»).

По ряду признаков различают и иные виды дисциплины: внутреннюю, или самодисциплину, дисциплину из соображений выгоды и дисциплину по принуждению. Внутренняя дисциплина предполагает осознанное соблюдение членами общества норм, регулирующих поведение людей. Такая дисциплина поддерживается высоким самосознанием, основанном на чувстве ответст­венности, понимании необходимости следовать установленным правилам либо взятым на себя обязательствам. Дисциплина из соображений выгоды и дисциплина по принуждению представляют собой противоположность само­дисциплине, так как поддерживаются внешними санкциями, как отрицатель­ными, так и положительными. Субъекты отношений подобных видов дисци­плины придерживаются предписываемых требований в расчете на какое-либо поощрение или стремясь избежать мер воздействия (наказания).

Следует иметь в виду, что если социально обусловленные нормы по­ведения людей расходятся с их личными интересами, недостаточно отве­чают их постоянно меняющимся потребностям, велика вероятность воз­никновения конфликтных ситуаций. В зависимости от степени разрыва между интересами личности и диктуемыми предписаниями дисциплины, вследствие отклонений в поведении людей и по мере нарастания социаль­ной напряженности возможна даже опасность социальной нестабильности. Разрешение такого конфликта может привести к слому механизма социаль­ного контроля, неработоспособности его регуляторов. И это, в свою оче­редь, чревато отверганием существующих норм и институтов. Но следует

96

§ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

учитывать и другое обстоятельство, при котором общественно вредной может оказаться чрезмерно жесткая дисциплина. При такой ситуации чле­ны общества лишаются всякой активности, для общественных отношений характерно отсутствие творческого начала, самостоятельности, а общест­венная система в целом теряет необходимую гибкость применения регуля­тивных механизмов.

В различных общественных системах дисциплина всегда определяется господствующими здесь отношениями и служит для их поддержания. При этом ни один из видов дисциплины не встречается изолированно, вне связи одного с другим. В общественном регулировании поведения людей присут­ствуют все виды дисциплины, удельный вес которых зависит от их мотива­ции. Так, в обществах, основанных на традициях, в периоды их устойчиво­го существования исторически преобладало морально-религиозное регули­рование поведения людей. Требования жесткой дисциплины отмечаются, как правило, в закрытых (тоталитарных) общественных системах. В обще­ствах, где господствует индивидуалистская мораль, а в качестве регулятив­ного механизма выступают материальные интересы, роль которых здесь оказывается преобладающей - дисциплина из соображений выгоды. Вместе с тем этим отношениям присуща нормативная дисциплина, выражаемая в форме деловой этики, профессионального долга и т.п. Важным средством укрепления дисциплины становятся социальный контроль, материальное и моральное стимулирование. Во всех перечисленных случаях указанные виды дисциплины могут дополняться и другими, например, дисциплина из личной зависимости, чувства долга и т.п.

Нормы дисциплины, т.е. правил поведения людей, взаимоотношений между ними, как в обществе, так и в организации (коллективе) устанавли­ваются с помощью законодательства, общественных соглашений, межлич­ностных договоров и иных общедоступных способов.

Государственная дисциплина - соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка в сфере реализации функций государственного управления, а также деятельности государст­венных органов, предприятий, организаций, учреждений. Она основывает­ся на объективном выражении требований законности, договорных обяза­тельств, несовместима с ведомственным или местническим подходом к решению общегосударственных задач. Исходя из целей служения интере­сам человека и общества, государство посредством установления государ­ственной дисциплины стремится к достижению общественной стабильно­сти, созданию необходимых условий для нормального развития и жизне­деятельности во всех сферах: социальной, правовой, экономической, куль­турной. В демократических государствах такая дисциплина строится на демократических принципах организации управления, при которых учиты­вается соблюдение баланса интересов личности и государства, неразрывно

7.з«.ию                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            97

 

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

увязывается с укреплением дисциплины труда, с требованиями норм мора­ли и нравственности.

Государственная дисциплина может быть плановая, финансовая, дого­ворная, технологическая, служебная и т.д. Например, плановый ее элемент заключается в необходимости планирования государственными органами своей деятельности, реализации запланированных программ в какой-либо сфере своей компетенции. В области хозяйственных, коммерческих отно­шений главным элементом государственной дисциплины является соблю­дение договорной дисциплины. Она выражается в точном и безусловном выполнении юридическими и физическими лицами принятых обязательств по заключенным ими договорам. Ослабление договорной дисциплины ве­дет к упадку хозяйства страны. Требования финансовой дисциплины обяза­тельны не только для исполнения государственного бюджета, но также распространяются на все субъекты финансово-экономической деятельности и обязательны для них независимо от форм собственности. Соблюдение государственной дисциплины при этом означает исполнение законодатель­ства, устанавливающего систему нормативов, в соответствии с которыми могут планироваться и расходоваться денежные средства как государст­венных учреждений, так и частных предприятий и индивидуальных пред­принимателей. Существующая в государственных органах и учреждениях служебная дисциплина направлена на обеспечение четкой и слаженной ра­боты служащих государственного аппарата, требуя от каждого из них по­нимания своих служебных функций и должностных обязанностей, ответст­венности в соответствии с занимаемой должностью. Воинская дисциплина -обязанность всех военнослужащих беспрекословно и точно исполнять слу­жебные предписания, порядки и правила, установленные военным законо­дательством, воинскими уставами и в соответствии с ними подчиняться воинской субординации и приказам командования.

Дисциплина участников управленческого процесса, регулируемого го­сударством, предполагает неуклонное исполнение законных требований и обязательств не только работниками государственного аппарата, но также и всеми гражданами страны, занятыми в различных сферах жизнедеятель­ности. Формируясь и совершенствуясь под воздействием правовых норм, закрепленных в законах, подзаконных актах, иных распорядительных до­кументах (приказах, инструкциях), государственная дисциплина является важным фактором управления отношениями между людьми и их организа­циями.

Дисциплина в государственном управлении - определенный поря­док поведения субъектов государственно-управленческих процессов в их отношениях, возникающих при взаимодействии с государственными орга­нами, соблюдение которого обеспечивается внешними санкциями и прину­дительными мерами. Она необходима для нормального функционирования

98

____________3 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

структур государственного аппарата, обеспечивающего государственное управление различными сферами общественной жизнедеятельности. При этом она выполняет важную роль в обеспечении должной организованно­сти и сопряженности действий всех участников управленческого процесса.

В государственном управлении дисциплина неразрывно связана с' принципом законности, закрепленным Конституцией РФ (ч. 2 ст. 15), в со­ответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы и иные правовые акты, содержащие общеобязательные нормы. Дисциплина, основанная на принципе законно­сти, является объективным условием эффективности государственного управления.

Последовательное соблюдение требований обеспечения законности и поддержания дисциплины на должном уровне предполагает наличие разви­той системы юридических способов и средств, гарантированных государ­ством. Такие способы и средства обеспечения законности и дисциплины в своей совокупности состоят из различных правовых и организационных видов и методов деятельности государственных органов, применяемых ими практических приемов, операций, форм, процедур, выбор которых в кон­кретных ситуациях обусловлен многими предпосылками. Среди них следу­ет различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые способы и средства.

К общим условиям относятся политические (идеологические), эконо­мические, организационные предпосылки формирования законности, пра­вопорядка и дисциплины. Так, их политические предпосылки производим от режима демократии, развитости ее институтов: гласности, общественно­го мнения, зрелости общественного сознания (в частности, правосознания, политической и правовой культуры), авторитета государственной власти, имиджа государственной службы и т.д. Велико значение экономических факторов, с которыми связаны достигнутый страной уровень благосостоя­ния, наличие материальных ресурсов и т.д. К организационным предпо­сылкам следует отнести эффективность .организационных структур аппара­та управления, квалификацию служащих и т.д.

Специальные юридические средства и способы - контроль, надзор, принуждение, обжалование, поощрение, ответственность.

В системах социального управления контроль - важнейший вид об­ратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел при выполнении принятых решений, вслед­ствие чего они могут принимать меры с целью корректировки процесса исполнения (на разных его стадиях) либо наказания исполнителей. Кон­троль в системе государственного управления может быть внешний и внут­ренний. Так, контроль, за аппаратом исполнительной власти осуществляет-

99

 

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

ся извне: Президентом РФ, законодательными органами, судами, прокура­турой, общественными организациями. Контроль внутри самого госаппара­та проводится в разных организационно-правовых формах. Среди них нуж­но различать: 1) контроль субъектов линейной власти (такие контрольные полномочия реализуются по властной вертикали «сверху - вниз» органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов) и внут­риведомственный контроль; 2) контроль субъектов/функциональной власти (например, финансовый контроль) и другие виды над- и межведомственно­го контроля. По времени осуществления различаются контроль предвари­тельный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельно­сти) и последующий (по результатам деятельности). В зависимости от объ­ема контроля различают собственно контроль, в процессе которого прове­ряется законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности, при этом вмешательство в оперативно-хозяйственную или иную профессиональную деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В настоящее время в России сложились три вида надзора за законно­стью управленческой деятельности органов государственной власти: су­дебный, прокурорский, административный.

В порядке судебного надзора реализуются право граждан на судебную защиту в формах рассмотрения жалоб, требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными административных ак­тов, проверка судами (судьями) законности административных актов, имеющих значение для разрешения рассматриваемых ими дел, проверка качества предварительного расследования по уголовным делам и т.д. Кон­ституционный надзор - особый вид правоохранительной деятельности су­дебных органов, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции страны. Его осуществляет Конституцион­ный Суд РФ. В арбитражных судах созданы специальные коллегии по рас­смотрению хозяйственных споров организаций и предпринимателей с вла­стными структурами.

Надзор за законностью административной деятельности осуществляют все действующие в Российской Федерации суды: общие, военные, арбит­ражные, конституционные (уставные). Функция прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми гражданами, органи­зациями и должностными лицами принадлежит органам прокуратуры.

Административный надзор как разновидность межотраслевого управ­ления, направленного на обеспечение законности, представляет собой над-ведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллек­тивными и индивидуальными субъектами правовых норм. Как разновид­ность государственного надзора он включает в себя также судебный и про­курорский надзор. Административным надзором занимается большое чис-

10О

_____________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

ло государственных структур, среди которых немало специализированных ведомств, созданных для таможенного, налогового, финансового, санитар­но-эпидемиологического, экологического, радиационного и им подобного надзора. В ходе надзорной деятельности широко используются разнообраз­ные меры административного принуждения: чаще всего - пресекательные средства, реже - карательные, еще реже - правовосстановительные санк­ции. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, устанавливается законом. Субъекты административного надзора названы в действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (гл. 16), им же определена подведомственность различ­ных надзорных структур.

Все разновидности правовых санкций призваны гарантировать испол­нение закона, осуществлять общую и частную превенцию правонарушений. Основные виды принуждения - дисциплинарное, административное, гра­жданско-правовое, уголовное. Они различаются основаниями и процедура­ми применения. Но все они широко используются для обеспечения закон­ности в отношениях с государственной властью, где ей принадлежит веду­щая роль. Дисциплинарное и административное, т.е. внесудебное, принуж­дения используются в процессе исполнительно-распорядительной деятель­ности. Исполнительная власть инициирует, расследует, направляет в суды уголовные дела, обеспечивает исполнение уголовных наказаний. Принуди­тельные меры применяются как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права; как к тем, которые являются элементами государственно­го аппарата, так и к тем, которые в него не включены.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права обращаться в органы государственной власти и к их должностным лицам с требованиями, жалобами и заявлениями, содержащими оценочные сужде­ния негативного характера по поводу нарушения их субъективных прав, интересов и свобод. Такое право может быть реализовано на основании Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и реше­ний, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изме-. нениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декаб­ря 1995 г.). Личные и коллективные обращения граждан, направляемые в органы государственной власти и местного самоуправления и к их должно­стным лицам, служат одним из важных способов обеспечения законности в их деятельности. На обращения граждан должны быть даны обоснованные ответы и в установленные сроки, а там, где нарушены права человека, со­ответствующие органы обязаны без проволочек вмешаться и обеспечить соблюдение закона. Благодаря правовой основе они приобретают качества правового средства, с помощью которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов власти. Они - дей-

1О1

 

Глава &

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ственный инструмент противодействия чиновничьей волоките, бюрокра-тизму, служебному произволу и всем должностным злоупотреблениям и правонарушениям.

Побудительные мотивы правомерного поведения формируются как под влиянием возможностей применения государственного принуждения, так и в результате действия поощрительных стимулов. Поощрения - свое­образный способ морального и материального стимулирования сознатель­ного соблюдения требований дисциплины. Так, если к ее нарушителям применяются меры наказаний, то те, у кого нет подобных взысканий, могут быть поощрены за добросовестный труд. Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государст­венные служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, их могут направить на внеочередную аттестацию.

Юридическая ответственность - разновидность государственного принуждения, а меры этой ответственности - особый вид мер такого при­нуждения. Она наступает на основе норм права за конкретное правонару­шение, т.е. за такое виновно совершенное деяние (действие или бездейст­вие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное общественно опасное и/или за­прещенное. Правонарушения лодразделяются на преступления и проступки (деликты). В зависимости от того, какое совершено правонарушение или преступление, наступает соответствующий вид юридической ответственно­сти: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, материаль­ная, уголовная. Имея специфические особенности, их общие черты выра­жаются в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, от­рицательной оценке их поведения, в общей цели, которую они преследуют в воспитании нарушителей и профилактике правонарушений. Принцип за­конности предполагает, что всякий вид юридической ответственности на­ступает только в случаях, предусмотренных правовыми предписаниями государства.

Обеспечением правового характера законности как режима и меха­низма соблюдения законов, правопорядка и государственной дисциплины должны заниматься фактически все структуры государственного аппарата. Особенно важна деятельность правоохранительных органов.

Существенна роль судебной системы. Опыт авторитаризма и тотали­таризма наглядно показал, что власти предержащие не хотят иметь долж­ную судебную систему, способную охранять права и свободы людей, за­щищать их интересы, применяя законы. Поэтому в демократическом пра-

1О2

^__________$ 3. Законность и дисциплина в государственном управлении

вовом государстве она должна быть развитой, подлинно авторитетной и самостоятельной.

Важны также функции и статус органов юстиции и прокурорского надзора, способных оперативно и с должной ответственностью применять свои полномочия по соблюдению режима законности всеми субъектами общественной жизнедеятельности, в том числе не допускать и вовремя пресекать всякие отступления от требований закона в деятельности госу­дарственных органов и должностных лиц разных уровней без оглядки на чины и звания.

Заслуживает внимания обеспечение правового характера деятельности правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Они ведут борьбу с преступностью и разнообразными правонарушениями. Не менее значима другая часть их работы, связанная с профилактическими мероприятиями по предупрежде­нию асоциальных явлений криминального характера. Это выдвигает, в пер­вую очередь перед органами милиции, задачи целенаправленного и более тесного взаимодействия с населением, с группами общественности по разъяснению, убеждению, проведению совместных мероприятий по обес­печению общественного порядка (привлечение народных дружинников и, т.д.).

Таковы сущность законности, правопорядка и дисциплины в сфере го­сударственного управления и виды способов их обеспечения.

Контрольные вопросы

1.                               Правильно ли понимать законность только как неукоснительное соблю­дение законов государства?

2.                              Какие показатели характеризуют уровень состояния законности?

3.                               В чем содержатся отличия в понимании законности как принципа, ме­тода и режима?

4.                                Каким образом проявляется взаимосвязь законности, правопорядка и дисциплины в государственном управлении?

5.                               Охарактеризуйте средства и способы обеспечения законности и дисцип­лины.

Нормативные акты

Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. - Ведомости

103

 

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Верховного Совета РСФСР. 1993. № 19. Ст. 683; Собрание законодательст­ва Российской Федерации. 1995. № 51. Ст. 4970.

Указ Президента РФ № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. - СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 2868.

Литература

Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения / Пер. с чешек. - М., 1989.

БахрахД.Н. Административное право. -М., 1996. Государственное и муниципальное управление: Справочник. - М., 1997. Козбаненко В.А. Законность, целесообразность и дисциплина в государст­венном управлении: Проблемная лекция. - М., 2002. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. - М., 1998. Латинская юридическая фразеология. -М., 1979. Нерсесянц В.С. Право и закон. - М., 1983. ОвсяшоД.М. Административное право. -М., 1996. Теория государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. - М., 1985.

$ /. Понятие, единство системы и виды государственных органов __________________________Российской Федерации

Глава 9. Система государственных органов Российской Федерации

В правлении страны имеются

три составные части:

законы, пригодные должностные лица

и добросовестное исполнение

этих законов.

Уинстенли Джерярд

% 1. Понятие, единство системы и виды государственных органов Российской Федерации

Правительству необходимо иметь

в своем распоряжении в качестве

орудия власти должностных лиц,

связанных чувством долга и

государственной ответственности.

П.А. Столыпин

Государственный орган - «организация» - признаки госу­дарственного органа - государственно-властные полномочия -система государственных органов в Российской Федерации -система федеральных органов - система органов субъектов фе­дерации - система органов местного управления - конституци­онные принципы организации и деятельности государственных органов - виды государственных органов - структура государ-ственныого органа

Государство как организация публичной власти осуществляет ее, вы­полняя свои многообразные функции управления общественными процес­сами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Они являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, теми ее структурами, которые практи­чески реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.

Понятие «орган» может рассматриваться как часть более широкого по­нятия «организация». Организация предполагает коллектив людей, объеди­ненных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Ор­ган представляет собой конкретную разновидность организации, причем, в

105

 

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления