§ 4. Международный институционный механизм реализации : Международное право – ред. проф. Г. В. Игнатенко, проф. О. И. Тиунов : Книги по праву, правоведение

§ 4. Международный институционный механизм реализации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 
187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 
РЕКЛАМА
<

Международный организационно-правовой (институцион­ный) механизм реализации международного права включает: государства, организации и органы (комитеты, комиссии, су­дебные органы). Они осуществляют свою деятельность посред­ством переговоров, консультаций, встреч, конференций, рассмот­рения вопросов в согласительных комиссиях, судебного разби­рательства. В своей основе они представляют собой совокуп­ность средств мирного разрешения споров (в том числе возни­кающих в процессе реализации).

В соответствии с Декларацией о принципах международ­ного права 1970 г. принцип мирного разрешения споров обязы­вает государства стремиться "к скорейшему и справедливому разрешению своих международных споров путем переговоров, обследования, посредничества, арбитража, судебного разбира­тельства, обращения к региональным органам и соглашени­ям или иными средствами по своему выбору". Названные и иные мирные средства могут использоваться государствами не только для разрешения споров, но и в целях решения иных проблем — международного нормотворчества (включая право-обеспечительное), осуществления правопри-менительной   дея­тельности, т. е. для обеспечения реализации норм международ­ного права.

В определении места и роли той или иной организацион­ной формы в процессе реализации норм международного права многое зависит от уровня и сферы сотрудничества, количества участников, заинтересованных в рассмотрении конкретного во­проса, от срочности, сложности и характера вопросов и других обстоятельств.

Государства. Для осуществления нормотворчества, обсуж­дения хода реализации действующих норм и совместного реа­гирования на их нарушения государства используют прежде всего переговоры. Они являются наиболее распространенной фор­мой обсуждения и решения международных проблем. Непосред­ственный контакт представителей государств позволяет быст­ро и детально ознакомиться с позициями друг друга, взаимны­ми претензиями, выяснить возможность и пределы уступок и компромиссов, на которые могут пойти государства.

По числу участвующих государств переговоры делятся на двусторонние и многосторонние.

Переговоры могут проводиться на различных уровнях в зависимости от статуса участвующих в них должностных лиц:

на уровне специально уполномоченных, послов, министров ино­странных дел. Особое значение имеют переговоры на высшем уровне — с участием глав государств и правительств.

Как правило, организация и проведение переговоров — дело самих государств. Однако в определенных ситуациях они могут воспользоваться помощью третьих государств (одного или не­скольких), международных органов или организаций и даже частных лиц.

В зависимости от роли третьих государств различают пе­реговоры, организованные посредством добрых услуг, и перего­воры с помощью посредничества третьего государства.

Ни добрые услуги, ни посредничество не являются само­стоятельными формами решения проблем. Основная цель доб­рых услуг и посредничества — содействие мирному урегулиро­ванию споров путем переговоров.

Многосторонние переговоры по особо важным и сложным проблемам в определенных случаях требуют юридически оформ­ленной процедуры их проведения и создания временных орга­нов. Такие переговоры имеют статус конференции.

Добрые услуги. Это — деятельность третьих государств по организации проведения переговоров между спорящими сторо­нами. Добрые услуги могут быть оказаны либо по просьбе спо­рящих сторон, либо по инициативе самих третьих государств. Роль третьего государства заключается в том, что оно создает благоприятные условия для установления контактов между спорящими сторонами, содействует вступлению их в перегово­ры посредством выяснения и передачи условий переговоров, предлагаемых одной стороной другой стороне, предоставления территории для встречи представителей спорящих сторон, вы­полняет различные просьбы спорящих сторон.

С началом переговоров полномочия третьего государства обычно заканчиваются, хотя оно может с согласия сторон при­сутствовать на переговорах. На решение спора третье государ­ство не может повлиять. Его услугами государства воспользо­вались лишь для установления контакта, встречи.

Посредничество — это деятельность третьих государств или международных организаций с целью не только организа­ции переговоров, но и оказания помощи в решении спора по существу.

Посредник является активным участником переговоров и имеет возможность влиять на процесс переговоров, а также на их результат. Он обязан глубоко изучить суть спора и ситуа­цию, возникшую в связи с ним. На основе анализа и оценки ситуации он может давать советы, рекомендации участникам переговоров, предлагать проекты такого решения.

Посредничество осуществляется в интересах спорящих сторон, какие-либо попытки навязывать решение должны быть исключены. В ст. 6 Конвенции о мирном решении международ­ных столкновений 1907 г. подчеркивается, что "добрые услуги или посредничество, будут ли они применяться по просьбе спо­рящих сторон или по почину непричастных столкновению дер­жав, имеют исключительное значение совета и отнюдь не могут почитаться обязательными".

Международное право не содержит специальных процес­суальных норм, регламентирующих процедуру переговоров. Стороны сами могут определять правила и руководствоваться общими принципами международного права — суверенного ра­венства, сотрудничества государств друг с другом, невмеша­тельства во внутренние дела другого государства и др.

Результатом переговоров может быть выяснение позиций государств, обмен мнениями по тому или иному вопросу, под­писание соглашения или принятие иного решения (например, о применении мер в отношении государства-нарушителя, о пере­даче дела в судебные или арбитражные органы и др.).

Консультации. В договорах нередко предусматривается, что наряду с переговорами государства проводят консульта­ции, встречи, причем иногда в одном договоре речь идет и о переговорах, и о консультациях, и о встречах.

На консультациях чаще всего государства обсуждают во­просы, уже урегулированные правом, дают по ним друг другу советы.

Для встречи характерным является непосредственный ха­рактер, тогда как переговоры и консультации могут проводить­ся и путем переписки, а также по телефону. Встречи и кон­сультации, предусмотренные в одном договоре, не противопос­тавляются друг другу, подчеркиваются лишь необходимость более тщательной подготовки, авторитетность одной (встречи) и оперативность, рабочий характер другой (консультации).

Международные конференции. В рассматриваемом контек­сте международная конференция — это временный форум го­сударств — участников договора для определения мер по обес­печению его выполнения. Основные цели конференций: обсуж­дение информации по исполнению договора, разработка реко­мендаций, учреждение специальных органов для обеспечения выполнения обязательств по договору, рассмотрение и приня­тие поправок. Этот перечень не является исчерпывающим, каждая конференция может иметь свои цели и задачи в зависимо­сти от сферы сотрудничества, намерения участников и т. д.

Конференциям по рассмотрению договоров государства придают большое и все возрастающее значение. Можно при­знать уже типичной ситуацию, когда, заключая договор, госу­дарства предусматривают созыв участников договоров для рас­смотрения того, как сказано, например, в ст. 12 Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и их уничтожении 1972 г., "как действует конвенция, чтобы иметь уверенность в том, что цели, изложенные в преамбуле, и поло­жения конвенции... осуществляются".

В сентябре 1991 г. в Женеве состоялась третья конферен­ция по рассмотрению действия Конвенции. Изучив практику реализации, государства пришли к выводу о необходимости пре­дусмотреть определенные меры проверки. Было принято реше­ние об учреждении Специальной группы правительственных экспертов, которая должна провести работу по определению критериев запрещенной и незапрещённой деятельности. Кроме того, в целях обеспечения реализации Конвенции государства договорились о таких мерах, как обмен данными об исследова­тельских центрах, о национальных программах исследований в области биологической защиты, о вспышках инфекционных за­болеваний, а также о разработке законодательных и иных мер с целью предотвращения запрещенной деятельности.

Четвертая конференция (декабрь 1996 г.) положительно оценила работу Специальной группы (создана в 1994 г.) по раз­работке контрольного механизма. Доклад этой комиссии дол­жен быть представлен на Специальную конференцию до 2001 года. На пятой конференции, которая должна состояться не позднее 2001 года, будут рассмотрены выводы Специальной кон­ференции, включая подлежащий принятию консенсусом юри­дически обязывающий документ по укреплению Конвенции (ее контрольного механизма).

Конференции являются необходимым и важным этапом в претворении договорных положений в жизнь, анализируя на многосторонней основе ход выполнения договора. Конференции участников Договора о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов ору­жия массового уничтожения 1971 г. констатировали, что обяза­тельства, принятые в соответствии со ст. 1 Договора, добросовестно выполняются всеми государствами-участниками. Важ­ную роль сыграли конференции по другим договорам, в частно­сти, по Договору о нераспространении ядерного оружия, по Кон­венции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду.

В силу специфики международного права проведение кон­ференций призвано оказать действенную помощь в реализации его норм и является важным условием повышения их эффек­тивности.

Международные органы. Расширение и углубление сотруд­ничества государств неизбежно ведут к усложнению организа­ционных форм его обеспечения. Государства все чаще создают специальные международные органы — комитеты, комиссии, рабочие группы. Они могут создаваться на постоянной основе (комитеты по защите прав человека, комиссии по экономиче­скому, торговому, научно-техническому сотрудничеству и др.) либо для решения какого-либо конкретного вопроса или спора (следственные и согласительные комиссии, миссии экспертов и докладчиков по выяснению фактов и др.).

Конкретные функции и порядок действия международных органов определяются договорами, на основе которых они уч­реждаются специальными соглашениями, резолюциями Гене­ральной Ассамблеи ООН. Так, Генеральная Ассамблея в 1977 г. учредила Специальный комитет по усилению эффективности принципа неприменения силы в международных отношениях. Во исполнение Декларации 1960 г. о предоставлении независи­мости колониальным странам и народам в 1961 г. был создан Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления Декла­рации. В соответствии со ст. 8 Конвенции об охране всемирного культурного наследия 1972 г. учрежден межправительственный Комитет всемирного наследия.

Задача подобных международных органов — изучение и оценка действия конкретных принципов и норм, а также разра­ботка мер по более успешному их осуществлению. В докладах комитетов о своей работе, в резолюциях Генеральной Ассам­блеи четко прослеживается мысль о том, что их деятельность служит необходимым условием и вместе с тем значитель­ным средством усиления действенности норм международного права.

Комитет по правам человека учрежден в соответствии со ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Он изучает доклады, представляемые государст­вами — участниками Пакта, т. е., по существу, проводит кон­троль за реализацией обязательств. Комитет направляет свои замечания государствам относительно соблюдения Пакта, по­лучает и рассматривает сообщения, что какое-либо государст­во не выполняет своих обязательств. Комитет может оказывать добрые услуги заинтересованным сторонам, в некоторых слу­чаях создает согласительные комиссии.

Создание международных органов предусматривают и дру­гие многосторонние договоры: Международная конвенция о ли­квидации всех форм расовой дискриминации 1966 г. (Комитет по ликвидации расовой дискриминации), Конвенция против пыток 1984 г. (Комитет против пыток) и т. д.

Учреждаются также двусторонние межправительственные органы — смешанные комиссии, рабочие группы и др. Как пра­вило, на смешанные комиссии возлагаются следующие функ­ции: а) контроль и координация выполнения соглашений; б) разработка программ дальнейшего развития сотрудничества; в) разработка мер по решению проблем, которые могут возник­нуть при выполнении соглашений; г) выработка рекомендаций по развитию сотрудничества.

Международные организации. В процессе реализации норм международного права особое место занимает непосредствен­ная оперативная деятельность международных межправитель­ственных организаций. Они создаются для координации сотруд­ничества государств в определенной сфере и по возможности оказывают необходимую помощь государствам в реализации договоров в той же сфере сотрудничества. В свою очередь госу­дарства содействуют в достижении международными органи­зациями их уставных целей. Так, согласно Конвенции о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности 1970 г., государства-участники могут обращаться за содействием к Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры относительно информации, кон­сультаций и услуг экспертов и добрых услуг, а Организация по своей инициативе может проводить исследования по вопросам незаконного перемещения культурных ценностей, делать госу­дарствам предложения по выполнению Конвенции. Если воз­никнут разногласия относительно ее применения, ЮНЕСКО может предложить добрые услуги для достижения соглашения между государствами.

Деятельность международных организаций по оказанию помощи государствам в развитии образования, культуры, средств информации (ЮНЕСКО), в предоставлении оборудования, ядер­ной технологии и материалов для использования их в мирных целях (МАГАТЭ), в содействии развитию сельского хозяйства, промышленности, транспорта, здравоохранения и других сфе­рах (ПРООН), другие виды помощи — это, по существу, созда­ние материальной базы реализации норм международного пра­ва государствами. В будущем роль международных организа­ций в данной сфере будет возрастать, особенно в осуществле­нии прав человека, а именно: получение информации через международные информационные центры и агентства, доступ к культурным ценностям путем осуществления международных культурных программ, охрана здоровья и т. д.

Что касается правового обеспечения реализации норм ме­ждународного права, то организации могут наделяться весьма широкими и разнообразными полномочиями. Они принимают конкретизирующие и детализирующие акты (например, Дек­ларация о принципах международного права 1970 г., принятая Генеральной Ассамблеей), акты толкования (резолюция Гене­ральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. "Определение агрессии"), осуществляют контроль за исполнением междуна­родных обязательств (рассмотрение докладов о мерах по ис­полнению обязательств, обсуждение эффективности реализа­ции договора, проведение инспекций и др.).

Существенна роль международных организаций также в деле решения споров. Они вправе предоставлять добрые услуги в споре о толковании и применении норм международного пра­ва (такое право по некоторым соглашениям предоставляется, например, ЮНЕСКО). Они осуществляют функции и правоприменительных органов — от выяснения обстоятельств до приня­тия решений (правоприменительного акта) по конкретному во­просу, включая применение санкций (деятельность Совета Безо­пасности и Международного Суда ООН, Суда Европейских со­обществ, арбитражных и других органов, входящих в структу­ру международных организаций).

Мирное решение международных споров является важней­шей функцией ООН. В п. 1 ст. 1 Устава ООН предусматривает­ся, что одной из целей ООН является "... проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира".

Мирному разрешению споров специально посвящена гл. VI Устава ООН. Поскольку главная ответственность по поддержа­нию мира возлагается на Совет Безопасности, ему вверяются основные полномочия по разрешению споров. Он рассматрива­ет любой спор или ситуацию, которая способна привести к ме­ждународным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение спора или ситуации угрожать под­держанию международного мира и безопасности.

Совет Безопасности может: 1) потребовать от сторон раз­решения спора при помощи мирных средств (п. 2 ст. 33); 2) ре­комендовать надлежащую процедуру или методы урегулиро­вания (п. 1 ст. 36); 3) рекомендовать такие условия разрешения спора, какие найдет подходящими (п. 2. ст. 37); 4) делать споря­щим сторонам в любом споре рекомендации по их просьбе с целью мирного решения спора (ст. 38).

Если стороны уладили спор после передачи его в Совет Безопасности, он прекращает дело. Вместе с тем ни одна из спорящих сторон не может прекратить дело в Совете Безопас­ности по своему усмотрению.

Споры могут рассматриваться также в Генеральной Ас­самблее ООН. В соответствии с п. 2 ст. 11 Устава она может обсуждать и давать рекомендации по любым вопросам, относя­щимся к поддержанию мира и безопасности по просьбе любого члена Организации, государств — не членов, а также Совета Безопасности. Если Совет Безопасности уже рассматривает спор, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомен­дации в отношении него, если Совет не запросит об этом.

Региональные структуры. Международные споры могут рассматриваться также в региональных организациях (напри­мер, ОБСЕ, ОАЕ, ЛАГ, ОАГ) и в рамках иных форм постоянно­го сотрудничества. Устав ООН рекомендует использовать воз­можности региональных соглашений и органов для разрешения споров до передачи их в Совет Безопасности. Последний же должен поощрять мирное разрешение местных споров при по­мощи таких организаций. В частности, Организация африкан­ского единства и Лига арабских стран сыграли позитивную роль в решении ряда спорных территориальных проблем. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (прежде СБСЕ) оказывает позитивное воздействие на урегулирование слож­ных, конфликтных ситуаций в ряде районов бывшего Союза ССР. В ОБСЕ складывается для этого надлежащая правовая основа. В рамках ОБСЕ принята Конвенция по примирению и арбитражу. Предусматривается создание примирительного ар­битражного суда.

Следственные комиссии. Деятельность следственных и со­гласительных комиссий обычно связана с нарушением норм международного права или угрозой такого нарушения. Они вы­ясняют фактические обстоятельства нарушения норм или уг­розы нарушения (в том числе посредством использования дан­ных контрольной деятельности) и дают им юридическую оцен­ку. Согласно Конвенции о мирном решении международных столкновений 1907 г. следственные комиссии обязаны облегчать разрешение споров выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного расследования. Они учре­ждаются на основе особого соглашения между спорящими сто­ронами, в котором точно определяются факты, подлежащие расследованию, порядок образования комиссии, объем полно­мочий, а также место пребывания комиссии, язык, которым она будет пользоваться (ст. 10).

Каждая спорящая сторона обязана сообщать комиссии фак­ты, представлять акты, бумаги и документы, которые будут необходимы для раскрытия истины (ст. 19), обеспечить явку свидетелей и экспертов, находящихся на ее территории (ст. 23).

Следственные комиссии являются лишь элементом систе­мы правоприменительных органов, поскольку выполняют лишь часть функций, присущих последним, — выяснение фактиче­ских обстоятельств. В итоге своей работы следственная комис­сия составляет доклад, который не имеет обязывающего значе­ния. За государствами — участниками спора — сохраняется полная свобода воспользоваться им по своему усмотрению.

Согласительные комиссии. В отличие от следственных со­гласительные комиссии не ограничиваются выяснением фак­тов; они оценивают факты и могут вырабатывать условия уре­гулирования вопроса (или спора), хотя предложения согласи­тельной комиссии также не являются обязательными для сто­рон.

Международные судебные учреждения (см. гл. 10).


<