§ 4. Взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе : Международное право – ред. проф. Г. В. Игнатенко, проф. О. И. Тиунов : Книги по праву, правоведение

§ 4. Взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 
187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 
РЕКЛАМА
<

В теории международного права осуществлены исследова­ния проблем внутригосударственной реализации норм между­народного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см. гл. 8).

Можно классифицировать формы реализации по трем ва­риантам непосредственного применения:

1) самостоятельное применение норм международных до­говоров — без прямого участия норм национального законода­тельства, но не вне сферы их воздействия;

2) совместное применение норм международных догово­ров и "родственных" норм национального законодательства, что связано с функционированием обозначенных выше правоприменительных комплексов;

3) приоритетное применение норм международных дого­воров вместо норм национального законодательства при их вза­имном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях.

Приходится констатировать, что более принятой в наших законодательных актах долгое время была третья форма. Та­кая традиция в той или иной мере ограничивает возможности участия международно-правовых норм во внутригосударствен­ном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах граждан­ского судопроизводства, Основах законодательства о браке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в последующие годы появились статьи (заключительная в каждом акте) под названием "Международные договоры", реже — "Применение международных договоров". Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гражданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жилищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте при­менения — в случаях противоречия нормы закона норме дого­вора.

В современных законах Российской Федерации использо­вание прежних наименований статей сочетается с их однопла­новым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из новейших примеров — Феде­ральный закон "О защите населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций природного и техногенного характера", всту­пивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая "Международные договоры", предусматри­вает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регулятора названы исключи­тельно внутригосударственные законы и иные нормативные пра­вовые акты. Между тем известны договоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиацион­ной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглаше­ния (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотруд­ничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным зако­нодательством применение.

Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентиро­ваны на комплексный подход. Таков Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации", ст. 9 которого "Применение междуна­родных договоров" имеет две части. В первой речь идет о си­туациях совместной регламентации: "При решении вопросов гражданства наряду с настоящим Законом подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регули­рующие эти вопросы"; во второй содержится" традиционная нор­ма о методе решения коллизионных ситуаций.

Новый Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) в отличие от прежнего ГК РСФСР также констатирует разностороннее участие международного права в регулирова­нии гражданско-правовых отношений. Статья 7 "Гражданское законодательство и нормы международного права" на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусмат­ривает непосредственное применение международных догово­ров РФ к соответствующим отношениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.

Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в про­цессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и меж­дународно-правовых норм. Важным ориентиром 'и побудительным фактором в этой деятельности являются используемые в раз­личных статьях законов отсылки к международным договорам*.

 


* См.: Российская правовая система и международное право. Законода­тельство Российской Федерации о применении общепризнанных принци­пов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (извлечения из правовых актов) / Сост. и науч. ред. Г. В. Игнатенко. Екатеринбург, 1997.

Прежде всего имеются в виду ситуации, по поводу кото­рых в самом национальном законодательстве содержатся от­сылки к международным договорам, выраженные такими фор­мулировками: "в соответствии с международными договорами" (ч. 3 ст. 57 Закона РФ "Об образовании" 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); "на основе международных договоров" (ч. 4 ст. 17 Закона РФ "О космической деятельности" 1993 г.); "в силу международных договоров" (ст. 36 Патентного закона РФ 1&92 г.); "в случаях, предусмотренных международным договором" (ч. 3 ст. 12 УК РФ); "в порядке, определяемом международными договорами" (ст. 437 ГПК РСФСР, ст. 21 Закона РФ "О Государственной гра­нице Российской Федерации" 1993 г.).

В некоторых случаях отсылки к международным догово­рам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нор­мы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод обусловлено наличием соответствующих международ­ных договоров ("Каждый вправе в соответствии с международ­ными договорами Российской Федерации..."). Иной по содержа­нию смысл, но сходное функциональное назначение имеет упоминание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", по­священной регламентации выхода из гражданства. Согласно этой норме ходатайство о выходе из гражданства может быть откло­нено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущест­венные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед госу­дарством, вытекающие из оснований, определяемых российским законом.

Следующий вариант отсылок — предписание нормы зако­на о ее применении в комплексе с "родственной" нормой меж­дународного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, прокуратура, любой государственный орган, в компетенцию ко­торого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретного дела должны применить одновременно, отразив это в соответ­ствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, ко­торая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. Напри­мер, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Феде­рации о нотариате документы, составленные за границей с уча­стием должностных лиц компетентных органов других государств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом Министерства иностранных дел РФ. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, такие документы принимаются нотариусом без ле­гализации.

В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требова­ние легализации иностранных официальных документов. Пра­вила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с представлением официальных документов, составленных за рубежом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.

В ст. 11 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопрово­ждается положением о возможности упрощенного порядка про­пуска граждан России и сопредельного государства в соответ­ствии с договором Российской Федерации с этим государством.

Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыски­вать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обу­словлена отсылочными пробелами законодательства, когда правоприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеется всего две статьи, включающие отсылки к международ­ным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие ста­тьи (прежде всего ст. 146, 188, 189, 206, 211, 227, 228, 253, 323, вся глава 34).

Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия за­ключения брака определяются для каждого из будущих супру­гов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требова­ния законодательства, на территории которого заключается брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же дого­ворами правоприменитель обязан руководствоваться при опре­делении дееспособности физического лица (определяется зако­нодательством государства, гражданином которого является это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государства, по законам которого оно было учреждено).

Следует отметить распространение такого метода, как при­нятие в связи с заключением международного договора (одно­временно со вступлением его в силу, вскоре после этого, а по­рой и спустя длительный период его действия) специального закона или иного правового акта, определяющего порядок при­менения заключенного договора, регламентирующего меры по выполнению обязательств, вытекающих из этого договора для нашего государства. Так, после присоединения СССР к Конвен­ции по вопросам гражданского процесса было принято Поста­новление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения в СССР этой Конвенции; в связи со вступлением в силу Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, Президиум Верховного Совета СССР издал 10 августа 1979 г. указ о порядке выполне­ния обязательств, вытекающих для СССР из этой Конвенции. Интересна судьба применения Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под уг­розой исчезновения. Первоначально, 4 августа 1976 г., Совет Министров СССР принял постановление об утверждении Кон­венции и о мероприятиях по ее выполнению. С учетом действия ее норм и в целях проведения необходимых государственных мероприятий 13 сентября 1994 г. Правительство Российской Федерации приняло новое постановление — о мерах по обеспе­чению обязательств Российской Стороны, вытекающих из дан­ной Конвенции.

Известны многочисленные случаи применения судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел правил договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, об избежании двойного нало­гообложения доходов и имущества, ряда Конвенций Междуна­родной организации труда. Интересен пример разъяснения Вер­ховного Суда РФ, адресованного судам, относительно их дейст­вий в соответствии со ст. 9 Международного пакта о граждан­ских и политических правах (постановление Пленума Верхов­ного Суда РФ № 6 от 29 сентября 1994 г.).

Правоприменительные действия могут осложняться тем обстоятельством, что в отдельных случаях нормы законодатель­ства Российской Федерации, как и законодательства СССР, со­храняющие силу, и нормы международных договоров Россий­ской Федерации и СССР по одному и тому же предмету регу­лирования отличаются друг от друга, противоречат друг другу, т. е. находятся в коллизионном состоянии*. Так, ст. 360 УК РФ "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются меж­дународной защитой" не в должной мере согласована с поло­жениями Конвенции о предотвращении и наказании преступ­лений против лиц, пользующихся международной защитой (име­ются в виду как виды действий, характеризующих состав пре­ступления, так и особенно перечень соответствующих лиц и мотивы противоправного деяния). Разрешение такой коллизии обусловлено приведением нормы закона в соответствие с нор­мой договора.

 


*  Коллизия (лат. collisib) — столкновение.

Но существуют и принципиально иные ситуации: 1) когда норма закона вступает в противоречие с отдельными двусто­ронними договорами, сохраняя согласованность с положениями общего многостороннего договора (так, отдельные нормы совет­ского, ныне российского, законодательства о консульских отно­шениях и консульских учреждениях, будучи состыкованными с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., не со­ответствуют отдельным двусторонним консульским конвенци­ям, заключенным в различные годы Союзом ССР и Российской Федерацией, поскольку последние отражают тенденции к уни­фикации статуса консульских учреждений и консульских долж­ностных лиц и традиционного статуса дипломатических пред­ставительств и их сотрудников); 2) когда норма закона вступает в противоречие с международно-правовыми нормами, содер­жащимися только в некоторых двусторонних договорах при отсутствии единого международного регулирования (это каса­ется договоров о режиме Государственной границы с сопре­дельными странами, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, договоров о правовой помощи по гра­жданским, семейным и уголовным делам и т. д.). В подобных ситуациях не возникает вопрос о приведении закона в соответ­ствие с договорами, поскольку такие отдельные договоры за­трагивают частные аспекты локального регулирования.

В отношении всех коллизионных ситуаций принято гово­рить о приоритете ("примате") норм международного права. Действительно, к настоящему времени, начиная с принятия в 1962 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и со­юзных республик и Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в российском законодательстве — с принятия в 1964 г. Гражданского кодекса РСФСР и Граждан­ского процессуального кодекса РСФСР, используется специаль­ная норма в качестве коллизионного регулятора. Сошлемся на два примера — на первую российскую норму и на одну из со­временных норм. Статья 569 ГК РСФСР (в редакции 1987 г.):

"Если международным договором СССР установлены иные пра­вила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется в отношении граж­данского законодательства РСФСР, если в международном договоре РСФСР установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством РСФСР". Новый Гражданский кодекс РФ (часть первая) 1994 г. содержит следующую формулировку:

"Если международным договором Российской Федерации уста­новлены иные правила, чем те, которые предусмотрены граж­данским законодательством, применяются правила междуна­родного договора" (ч. 2 ст. 7).

Метод индивидуализированного, воплощенного в отдель­ных законах, коллизионного решения нельзя признать опти­мальным, если учесть при этом, что в некоторых законах по­добная статья вообще отсутствует (например, как в ранее дей­ствовавшем УК РСФСР, так и в новом УК РФ, в УПК РСФСР, в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях).

Вполне закономерно было решено придать норме о при­оритетном применении правил международных договоров кон­ституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию Российской Федерации в качестве общего предписания: "Если междуна­родным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра­вила международного договора" (ч. 4 ст. 15).

При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду три обстоятельства.

Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру ратификации в Федеральном Собрании Российской Федерации. Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров,. устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.

Во-вторых, должно быть применено расширительное тол­кование термина "закон", охватывающее все внутригосударст­венные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, нового Гражданского кодекса РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции со­провождается подчеркнутым разграничением актов граждан­ского законодательства и иных актов, содержащих нормы гра­жданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм "иных актов" при их коллизии с договорными нор­мами.

В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специаль­ных норм на этот счет нет. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в федеральном законе "О международных договорах Российской федерации" сформулировано следующее предписание (ст. 22):

"Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Рос­сийской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конститу­цию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке*". При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу при­оритетного применения правил международного договора в кол­лизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.

 


* Сходные по смыслу тексты содержатся в Конституции Республики Бела­русь (ст. 8), Конституции Украины (ст. 9). Особо следует выделить форму­лировку ст. 151 Конституции Азербайджанской Республики: "При возник­новении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Республики (исключая Кон­ституцию Азербайджанской Республики и акты, принятые путем рефе­рендума), и межгосударственными договорами, стороной которых явля­ется Азербайджанская Республика, применяются международные дого­воры".

В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с дого­вором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических пра­вах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в государстве — участ­нике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они при­знаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Кон­венции не затрагивает любых положений, которые в большей

степени способствуют осуществлению прав ребенка и содер­жатся в законе государства-участника.

Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 60). Такой подход не воспринят в нашем законодательстве. И если в первой редакции Закона РФ "О беженцах" 1993 г. положение о приоритетном применении правил международ­ных договоров сопровождалось оговоркой: за исключением случа­ев, когда их применение может привести к ограничению прав и свобод беженцев, регламентируемых соответствующими зако­нами РФ (ст. 15), то в его новой редакции от 28 июня 1997 г. использована общепринятая формулировка (ч. 3 ст. 18).

Литература

Буткевич В. Г, Соотношение внутригосударственного и ме­ждународного права. Киев, 1981.

Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права. Свердловск, 1981.

Игнатенко Г. В. Международное и советское право: про­блемы взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. 1985. № 1.

Лукашук И. И. Международное право и конституции госу­дарств // Журнал российского права. 1998. № 1.

Марочкин С. Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 2.

Миронов Н. В. Соотношение международного договора и внутригосударственного закона // Сов. ежегодник международ­ного права. 1963. М.,1965.

Миронов Н. В. Институт исполнения международных дого­воров в советском праве // Исполнение международных дого­воров СССР. Вопросы теории и практики. Сб. Свердловск, 1986.

Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и нацио­нального права. М., 1982.

Нефедов Б. И. Имплементация международно-правовых норм в СССР // Сов. ежегодник международного права. 1987. М„ 1988.

Рубанов А. А. Теоретические основы международного взаи­модействия национальных правовых систем. М., 1984.

Талалаев А. Г. Соотношение международного и внутриго­сударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4.

Тихомиров Ю. А. Международное и внутренне право: ди­намика соотношения // Правоведение. 1995. № 3.

Черниченко С. В. Объективные границы международного права и соотношение международного и внутригосударственного права // Сов. ежегодник международного права. 1984. М., 1    1986.