§ 4. Международные механизмы обеспечения и защиты прав человека

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 
187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 

Пакты о правах человека и другие договоры (конвенции), являющиеся источниками международного гуманитарного пра­ва, предусматривают комплексную систему обеспечения и За­щиты, зафиксированных в этих актах и во внутригосудар­ственном законодательстве прав и свобод.

Существенное отличие пактов и основанных на них доку­ментов от Всеобщей декларации прав человека проявляется в стремлении в максимально возможной мере гарантировать про­возглашаемые права. Можно сослаться на такие нормы Пакта о гражданских и политических правах, как ст. 9, в которой общие формулировки ("Каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность"; "Никто не может быть подверг­нут произвольному аресту или содержанию под стражей") до­полняются конкретными обеспечительными предписаниями от­носительно законной процедуры лишения свободы и предот­вращения произвола, либо ст. 19, в которой положение о праве каждого человека на свободное выражение своего мнения со­провождается конкретными разъяснениями содержания этого права и вместе с тем установлением определенных ограничений.

В обобщенном виде такой подход сформулирован в ст. 2 Пакта, согласно которой каждое государство-участник обязу­ется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, а также, если это еще не сделано, принять необходи­мые законодательные и другие меры для осуществления этих прав.

В другом Пакте — об экономических, социальных и куль­турных правах — обязательство участвующих государств сфор­мулировано, с учетом объекта регулирования и реальных усло­вий, иным образом: "Принять в максимальных пределах имею­щихся ресурсов" меры к постепенному обеспечению полного осуществления признаваемых прав всеми надлежащими спосо­бами.

В соответствии с положениями международных договоров сложилась определенная система межгосударственных орга­нов, наделенных функциями международного контроля за дея­тельностью государств в сфере обеспечения прав человека.

Согласно ст. 55 Устава, Организация Объединенных Наций содействует "всеобщему уважению и соблюдению прав челове­ка и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии". Соответствующие полномочия от имени ООН осу­ществляет Экономический и Социальный Совет, компетентный делать рекомендации. Под его руководством действует Комис­сий по правам человека, в которой представлены 43 государст­ва и которая рассматривает любые гуманитарные вопросы, пред­ставляя Совету доклады и предложения. Ее вспомогательным органом является Подкомиссия по предупреждению дискрими­нации и защите меньшинств. В составе Секретариата ООН име­ется Центр по правам человека. В декабре 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию об учреждении должно­сти Верховного комиссара ООН по правам человека.

Отдельные конвенции предусмотрели создание специаль­ных органов. В их числе: Комитет по правам человека — на основании Пакта о гражданских и политических правах; Коми­тет по правам ребенка — на основании Конвенции о правах ребенка; Комитет по ликвидации расовой дискриминации — на основании Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискри­минации; Комитет против пыток — на основании Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаю­щих достоинство видов обращения и наказания. Пакт об эконо­мических, социальных и культурных правах не предусмотрел специального органа, оговорив возможность действий через Экономический и Социальный Совет; последний своим решени­ем в 1985 г. учредил Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

Каждый комитет состоит из экспертов (в комитете против пыток — 10, в остальных — по 18 человек), причем в него не может входить более чем по одному гражданину одного госу­дарства; принимается во внимание справедливое географиче­ское распределение и представительство различных форм ци­вилизации и основных правовых систем.

Государства, участвующие в пактах и конвенциях, обяза­лись на регулярной основе представлять в соответствующий комитет (непосредственно либо через Генерального секретаря ООН) доклады о состоянии в области прав человека и о прини­маемых мерах с целью прогресса в реализации прав. Комитет изучает доклады, обсуждает их на своих заседаниях и препро­вождает государствам свои замечания по ним. Комитет может также получать и рассматривать сообщения государств, уве­домляющих о невыполнении каким-либо государством своих обязательств по пакту (конвенции), и после изучения вопроса делать рекомендации. Однако указанным положением комитет обладает в отношении только тех государств, которые сделали заявление о признании такой компетенции каждого комитета. СССР не непосредственно при подписании ряда актов, а позд­нее — в июле 1991 г. — признал такую компетенцию соответст­вующих комитетов по Пакту о гражданских и политических правах, по Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискри­минации, Конвенции против пыток.

Пакты о правах человека и другие международные акты обеспечивают правовую защиту провозглашаемых прав и сво­бод, причем, с одной стороны, фиксируют обязательства го­сударств по внедрению национальных средств защиты, а с другой — вводят и прямо регламентируют международные средства защиты.

Исходное положение о национальном (внутригосударствен­ном) механизме было впервые сформулировано в ст. 8 Всеоб­щей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными на­циональными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом".

Следующим шагом стало признание того, что "право на правовую защиту" (термин Пакта о гражданских и политиче­ских правах), принадлежащее человеку, реально лишь при со­ответствующих обязанностях государства и его органов.

Одновременно — и это подчеркивает нормативное значе­ние пактов — было установлено, что правовой защите подле­жат права и свободы, признаваемые в пактах. Следовательно, на национальные суды и другие компетентные государствен­ные органы возлагалась обязанность защищать не только кон­ституционные, но и международные договорные права.

В соответствии с ч. 3 ст. 2 Пакта о гражданских и полити­ческих правах каждое государство обязуется обеспечить: лю­бому лицу, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты; установ­ление права на правовую защиту для любого лица через судеб­ные, административные или законодательные органы; приме­нение компетентными властями средств правовой защиты.

Государства — участники СБСЕ в Итоговом документе Венской встречи от 15 января 1989 г. выразили намерение обес­печивать "эффективные средства правовой защиты" и опреде­лили их конкретное содержание применительно к взаимоотно­шениям компетентных органов государства с теми, кто заявля­ет, что их права нарушены.

Высшей формой правового регулирования в этой области являлось установление специальных международных средств правовой защиты.

Международные средства защиты прав и свобод представ­ляют собой создаваемые в соответствии с международными нормативными актами специальные органы, которые наде­ляются полномочиями по принятию, рассмотрению и оценке обращений индивидов.

Такие средства применительно к отдельным направлениям правового регулирования были предусмотрены в Международ­ной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискримина­ции и в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчело­вечных или унижающих достоинство видов обращения и нака­зания. Созданные согласно этим Конвенциям Комитет по лик­видации расовой дискриминации и Комитет против пыток были уполномочены принимать и рассматривать сообщения от от­дельных лиц (или групп лиц), которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником из­ложенных в Конвенции прав (соответственно ст. 14 первой и ст. 22 второй Конвенции).

После рассмотрения сообщения и запрошенной у государ­ства информации Комитет представляет свои мнения, предло­жения, рекомендации соответствующему государству и заин­тересованному лицу.

Комитет по правам человека, учрежденный Пактом о гра­жданских и политических правах, обладает дополнительной ком­петенцией, зафиксированной в первом Факультативном протоколе к Пакту. Имеется в виду функция рассмотрения индиви­дуальных обращений в связи с нарушением прав, провозгла­шенных в Пакте. Условием осуществления Комитетом такой функции является участие государства не только в Пакте, но и в Протоколе (как отмечено выше для Российской Федерации Протокол имеет силу с 1 января 1992 г.), и признание государ­ством указанной компетенции Комитета.

Любое находящееся под юрисдикцией такого государства лицо, которое утверждает, что какое-либо из прав, перечис­ленных в Пакте, было нарушено, и которое исчерпало все имею­щиеся внутренние средства правовой защиты, может предста­вить на рассмотрение Комитета письменное сообщение (обра­щение допускается и в том случае, если применение внутрен­них средств неоправданно затягивается). Комитет доводит со­общение до сведения соответствующего государства, которое в течение шести месяцев представляет Комитету письменные объяснения и информирует о принятых мерах. После рассмот­рения всех представленных материалов Комитет направляет свои соображения соответствующему государству и заинтере­сованному лицу.

На региональном уровне подобная процедура намечена и в рамках Содружества Независимых Государств. Статья 33 Ус­тава СНГ предусмотрела создание Комиссии по правам челове­ка как консультативного органа, призванного наблюдать за вы­полнением обязательств государств-членов в области прав че­ловека. Согласно Положению об этой Комиссии от 24 сентября 1993 г. и в контексте норм Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. она компетентна рассматри­вать как письменные запросы государств по вопросам наруше­ния прав человека, так и индивидуальные и коллективные об­ращения лиц, исчерпавших все доступные внутригосударствен­ные средства правовой защиты. На основе представленной ин­формации Комиссия готовит заключение.

Эффективная процедура рассмотрения обращений лиц дей­ствует в органах Совета Европы (см. § 7 гл. 10).

Можно отметить общую тенденцию дополнения националь­ных правовых механизмов международными. Характерен под­ход Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, воплощенный государствами-участниками в Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г.: "Мы будем обеспечи­вать, чтобы каждый человек пользовался доступом к эффек­тивным средствам правовой защиты, национальным или меж­дународным, против любого нарушения их прав". Рассмотрен­ные акты обеспечивают в определенной мере процедуры пра­вовой защиты индивидов в международных органах.

Следуя своим международным обязательствам, Российская Федерация в конституционном законодательстве предусмотре­ла такого рода процедуру. Первоначально она была зафиксиро­вана в прежней Конституции РФ в редакции Закона от 21 ап­реля 1992 г. В действующей Конституции РФ соответствующая норма содержится в ч. 3 ст. 46: "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обра­щаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударствен­ные средства правовой защиты". Подобной нормы пока нет в конституционном законодательстве других государств, в том числе в новых конституциях государств, входящих в СНГ, за исключением сходной по смыслу формулировки ч. 4 ст. 55 Кон­ституции Украины. Следует отметить, что и в Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г., в ст. 12 "Основные права заключенных", включено положение об их праве обра­щаться с жалобами в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внут­ригосударственные средства правовой защиты осужденных.

В ряде субъектов Российской Федерации (в их конститу­циях и уставах) федеральное конституционное положение вос­производится, но при этом имеют место недопустимые сокра­щения текста: отсутствует ссылка на международные договоры (ст. 55 Конституции Республики Башкортостан), исключаются последние слова об исчерпании внутренних средств правовой защиты (ст. 44 Конституции Республики Бурятия, ст. 46 Кон­ституции Республики Марий Эл, ст. 20 Устава Свердловской области).

В связи с провозглашением и осуществлением права инди­вида на обращение в соответствии с международными догово­рами в межгосударственные органы по защите прав и свобод возникают юридические вопросы, требующие урегулирования. Пока только в одном Федеральном законе "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. учтена новая юридическая процедура. В ст. 7 дан перечень исполнительных документов, в котором указаны исполнительные листы, выдаваемые судами на основании, в частности, решений межгосударственных орга­нов по защите прав и свобод человека. Заслуживает внимания ссылка на эту процедуру в одном из постановлений Конститу­ционного Суда РФ — по делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, ограничивающих по существу право на защиту (от 2 февраля 1996 г.) По заключению Суда положение ст. 46 Конституции РФ означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Рос­сийской Федерации, и, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в це­лях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной ин­станцией.

В этом контексте следует оценивать и некоторые, норма­тивные указания, квалифицирующие как окончательные и не подлежащие обжалованию решения Конституционного Суда РФ (ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституци­онном Суде Российской Федерации") или определения касса­ционной инстанции, вынесенные по частной жалобе или про­тесту (ст. 318 ГПК РСФСР).

Очевидна потребность в разработке федерального закона, ориентированного, во-первых, на юридическую квалификацию формулы "исчерпаны все внутригосударственные средства пра­вовой защиты", во-вторых, на конкретизацию права индивида на обращение в межгосударственные органы и сопряженные с этим правом обязанности высших внутригосударственных су­дебных и иных инстанций после вынесения ими своих реше­ний, в-третьих, на регламентацию процедуры повторного — после решения межгосударственного судебного или иного ком­петентного учреждения — рассмотрения дела в высших феде­ральных органах РФ.