1. Немного о понятиях

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 

В целях лучшего понимания проблемы и в достаточной степени удовлетворительного объяснения всего, что связано с ней, необхо' димо предварительно определиться в некоторых исходных поняти' ях. Теоретическая непроясненность, "затемненность" в понятия* ведет к сложностям в области как теории, так и практики, особен' но если принять во внимание сложную историю российской госу дарственности, непростые сегодняшние политические реалии.

Каково содержание часто употребляемых понятий "федера' лизм", "федерализация", "федерация"? Можно ли рассматривать 0 использовать их как равнозначные, взаимозаменяемые?

По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф.Болтенковой, федерализм

- это принцип государственного устройства, принцип, означающий признание и конституционное закрепление федеративного характе' ра государственности, основанное на договоре разделение предме-тов ведения и взаимное делегирование полномочий; наличие права у субъектов федерации заключать соглашения любого (не полити-ческого) характера; возможность в судебном порядке решать спор-ные вопросы между федерацией и ее субъектами и т.д.1 С точки зрения Г.В.Атаманчука, "федерализм - это:

- конституционно установленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;

конституционный принцип разделения государственной власти, принадлежащей народу, "по вертикали", при котором каждый уровень государственной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий; конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;

конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государст-

85

венная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью"2.

С.М.Шахрай находит, что федерализм - принцип организации государственной власти, форма государственного устройства, которая ни в одной стране не оставалась чем-то однозначным, раз и навсегда данным. По его мнению, независимо от специфики видов и форм федерализма, существующих на сегодняшний день, все они в конечном счете решают одну и ту же широкую задачу - как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти на государственном и региональном уровнях3.

М.С.Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов американских и русских (российских) ученых на федерализм и федерацию, находит возможным рассматривать федерализм и федерацию в рамках соотношения понятий "содержание" и "форма". По его мнению, федерализм – гармоническая концепция взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же, – считает он, – представляет собой систему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующуюся на сугубо определенных конституционно-правовых основах4.

В.А.Туманов, В.Е.Чиркин, Ю.А.Юдин и другие авторы энциклопедического словаря, разъясняющего принципы и понятия Конституции Российской Федерации, пишут: "Федерация, государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования (штаты, земли, кантоны и т. п.)"5.

Можно найти еще немало различных характеристик во многом темного понятия "федерализация". Но достаточно. Для нас в данном случае важно то, что все эти понятия имеют единую основу возникновения (здесь напрашивается слово "однокорневые"), но каждое из них имеет свое содержание. Условимся, что федерализм - это система взглядов, учений, концепций, теорий на становление и развитие одной из форм государственно-территориального государства.

86

Федерализация же - это цель и метод, процесс образования и дальнейшего развития государства в рамках определенной модели федерации.

А федерация - это одна из форм государственного устройства.

Если взять все государства современного мира, а их более 200, то 24 из них имеет федеративное государственно-территориальное устройство: 6 - в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также Сербо-Хорватская федерация в Боснии и Герцеговине), 1 - в Евразии (Российская Федерация); 4 - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Пакистан); 4 - в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия); 3 - в Океании (Австралия, Папуа - Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Словом, федеративных государств почти в 10 раз меньше, чем унитарных государств. Но в федеративных государствах - по величине крупных и небольших, с экономической точки зрения развитых и отсталых - проживает около 1/3 населения планеты. Нет одинаковых федераций. Одни созданы на принципах союза (Танзания, 1964), другие - на основе автономии составных частей (Пакистан, 1971). Одни (Индия) строятся с учетом этнических факторов, другие (Нигерия), напротив, стремятся к тому, чтобы в субъектах федерации не доминировала ни одна этническая группа; третьи (США) используют территориальный признак; четвертые (Россия) - и то, и другое. Различно и число субъектов федераций - от 2 (Танзания) до 89 (Россия). Взаимоотношения между федерацией как целым и ее субъектами как частями целого развиваются противоречиво. В ряде областей происходит усиление общефедеральной власти, в некоторых - ослабление. В силу этого наиболее полно федеративные связи характеризуют экономика, политика, национальные отношения, право.

По подсчетам М.В.Золотаревой, существует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидностей. Но лучшая модель федерализма - это сам федерализм. При всем разнообразии федераций существует нечто такое, что позволяет отличить федеративное государство от других государств; в таком государстве два уровня государственной власти, каждый в пределах, установленных в одной "Большой Конституции", осуществляет единый суверенитет в отношении одной территории и одного населения6.

Вопрос о федерации как форме государственно-территориального устройства весьма дискуссионен. Существует большой разброс мнений о том, что лучше: симметричная или ассиметричная, территориальная или национальная или национально-территориальная,

87

взятые в известной пропорции; конституционная или договорная, конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.

На наш взгляд, все эти варианты имеют право на существование, так как федеративные государства многообразны. Но теоретически более привлекательна и практически более надежна территориальная, симметричная, конституционная федерация.

В территориальной федерации субъекты выделены в отдельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, характеризующему особенности определенного этноса, а по одному, решающему критерию - территориальному.

Отличительным признаком симметричной федерации является то, что все ее субъекты юридически равны, равноправны; она не предполагает предоставления одному или нескольким субъектам особого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактически асимметрию, что обусловлено особенностями экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой лежат главным образом причины социально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу государственному единству и территориальной целостности государства. Следовательно, если исходить из общего интереса, согласно которому сохранение государственности составляет непременное условие справедливой организации общественных отношений в федерации, нужно добиваться не юридической асимметрии в области федеративных отношений, а выравнивания экономического и социального развития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социального неравенства.

И, наконец, конституционную федерацию характеризует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной конституции, федеральных конституционных и обычных законов. Не случайно общепризнанный принцип всех федераций: "Право союза ломает право земель". А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны признаваться недействительными в установленном законом порядке.

Конституционная федерация не исключает возможности заключения договоров между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, но эти договоры не могут противоречить конституции, исключать ее действия, а могут лишь дополнять и развивать ее преиму-

88

щественно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.

Современная Россия - великая евразийская полиэтническая страна, одно из федеративных государств мира.