§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в префектурах и на местах : Конституционное (государственное) право зарубежных стран.Т.4 - Авторский коллектив : Книги по праву, правоведение

§ 6. Политико-территориальное устройство. Публичная власть в префектурах и на местах

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 
РЕКЛАМА
<

1. Политико-территориальное устройство

Территориальная организация Японии базируется на прин­ципе местной автономии и носит политико-административный характер. Мы уже упоминали положение ст. 95 Конституции, согласно которому специальный закон, применяемый в отноше­нии только одного местного органа публичной власти, в соот­ветствии с законом может быть издан Парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на тер­ритории соответствующего местного органа публичной власти. Очевидно, что такое согласие может быть выявлено только путем местного референдума.

Конституционные положения, относящиеся к местной ав­тономии, были детализированы в ряде законов — в Законе о местной автономии 1947 г., Законе о финансовой автономии, Законе о местных налогах и Законе о распределении местных налогов 1950 г.

Закон о местной автономии делит местные территориаль­ные единицы на две группы: единицы, органы управления ко­торыми обладают общей компетенцией, и единицы, на территории которых осуществляется специальная юрисдикция. Пер­вые, в свою очередь, делятся на политико-административные единицы высшего уровня и низшего уровня.

К единицам высшего уровня относятся 47 префектур, от­носящихся к четырем категориям: "то" (Токио), "до" (о. Хок­кайдо), "фу" (Киото, Осака) и "кен" (43 остальные префекту­ры). В правовом статусе между префектурами различных ка­тегорий существуют некоторые незначительные различия в организации и управлении соответствующими территориями. Меньше всего различия между префектурами "фу" и "кен", обусловленные главным образом исторической традицией, в силу которой, например, Киото имеет несколько особый ста­тус как древняя столица Японии. Единицы низшего уровня — это города ("си"), поселки ("мати") и сельские общины ("мура"). Всего на низшем, уровне 3437 единиц: городов, поселков и общин.

Столица государства — Токио префектура объединяет 23 самостоятельных "специальных района" ("токубэцу ку"), при­равненных по своему правовому статусу к городам "си", и ряд городов, пригородных поселков и общин. Общегородских орга­нов местного самоуправления город Токио не имеет. Прочие префектуры делятся на низшие единицы: города, поселки и общины. Города с населением свыше 1 млн. человек включают районы, представляющие собой административно-территори­альные единицы: самоуправления там нет, а управление осу­ществляется чиновниками, которых назначает мэр города. Политико-территориальные единицы низшего уровня включа­ют в свои границы не только собственно места проживания населения, но и окружающие их пахотные земли, леса и т. д. В города, например Саппоро или Киото, входят не только сами города, но и обширные безлюдные районы горных массивов.

В 1995 г. в Закон о местном самоуправлении внесены изме­нения, которые облегчили процесс слияния городов, поселков, общин. Это нововведение призвано способствовать решению целого ряда местных проблем, однако слияние возможно толь­ко с согласия населения и соответствующих представительных органов.

2. Местные органы публичной власти

Граждане Японии избирают сроком на четыре года орга­ны самоуправления политико-территориальных единиц — гу­бернаторов префектур, мэров городов, старост общин, а так­же префектуральные, городские и общинные собрания, со­стоящие как из профессиональных, так и неосвобожденных депутатов. Последние осуществляют свою депутатскую дея­тельность, не оставляя своих основных занятий. Избираются также некоторые другие местные должностные лица, опре­деленные законом.

Согласно ст. 94 Конституции местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление, издавая в пре­делах закона свои постановления. В таких постановлениях они могут не только устанавливать определенные правила поведе­ния, обязательные в пределах соответствующей территории, но и предусматривать различные виды наказания за их нару­шение, в том числе и уголовные. Помимо этих так называемых собственных полномочий центральные ведомства вправе деле­гировать местному самоуправлению осуществление некоторых государственных дел. Таким образом, органы местного самоуп­равления обладают как собственной компетенцией, так и де­легированными полномочиями.

Установленные Конституцией общие положения о компе­тенции органов местного самоуправления в дальнейшем были конкретизированы и сформулированы в виде полномочий по конкретным направлениям и сферам деятельности. В частно­сти, собственную компетенцию органов местного самоуправле­ния составляют: поддержание общественного порядка на своей территории, обеспечение безопасности, здоровья и благополу­чия населения и иных лиц, временно находящихся на данной территории, устройство и управление парками, площадями и дорогами, ведение коммунального хозяйства, устройство и управление школами, больницами и многое другое.

В отличие от парламентариев депутаты представительных органов местного самоуправления иммунитетом не обладают. Депутаты-профессионалы получают жалованье из муници­пального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел, в том числе ежегодные допла­ты на исследовательскую работу по вопросам местного само­управления.

Особое внимание в Японии уделяется обмену опытом, вза­имным посещениям официальных представителей органов мес­тного самоуправления аналогичных органов других населенных пунктов или префектур. На указанные цели специально пре­дусматривается выделение финансовых средств из местного бюджета. В частности, на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы депутаты получают ежегодные доплаты в размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.).

Местные собрания работают в сессионном порядке. Еже­годно созываются четыре сессии. На весенней сессии утверждается местный бюджет, подготовленный исполнительным ор­ганом (такая сессия обычно длится 20—28 дней). На осенней сессии заслушивается отчет губернатора, мэра, старосты по итогам минувшего финансового года и об исполнении местно­го бюджета.

Для подготовки целого ряда документов, экспертных зак­лючений, проверок и выполнения других функций по обеспече­нию работы представительных собраний местного самоуправ­ления создаются вспомогательные органы, прежде всего не­большие секретариаты.

Руководство исполнением общегосударственных и местных законов, а также аппаратами местных чиновников осуществ­ляют губернаторы префектур и мэры городов, имеющие двой­ной правовой статус. С одной стороны, будучи избранными местным населением, они осуществляют местную исполнитель­ную власть конкретной политико-административной единицы. С другой стороны, они рассматриваются и как органы государ­ства, так как ряд функций государственного управления им делегирован центральными ведомствами.

В отличие от многих других демократических государств в Японии в течение длительного периода времени не было четко отлаженных отношений между центральным правитель­ством и местными властями. Последние имели свою компетен­цию в пределах, предусмотренных местной автономией, и цен­тральные органы власти не имели возможности эффективно влиять на местные дела и через координацию и другие рычаги воздействия проводить государственную политику в масшта­бах всего государства. В частности, в Японии долгое время не было государственных органов, подобных по своему правово­му статусу префектам Франции и представляющих государ­ство на местном уровне. Придание губернаторам и мэрам двой­ного статуса позволило решить эту проблему.

Местная администрация имеет достаточно сложную струк­туру, особенно на префектуральном уровне. В префектуре губернатор с согласия префектурального собрания назначает вице-губернатора. Мэр города также с согласия городского собрания назначает себе заместителя. Кроме того, у губерна­тора и мэра имеются и функциональные помощники, напри­мер, главный казначей в префектуре и казначей в городах, поселках и общинах. В небольших поселках и общинах его обя­занности обычно возлагаются на помощника старосты.

Помимо указанных должностных лиц в администрации префектур имеются структурные подразделения: департаменты, отделы. Так, в столичной префектуре создано 10 депар­таментов, на Хоккайдо — 9 отделов. Численность отделов ос­тальных префектуральных администраций зависит от числен­ности населения. В префектурах с населением свыше 2,5 млн. человек учреждается 8 отделов, с населением от 1 до 2,5 млн. — 6 отделов, с населением до 1 млн. — 4 отдела.

Наиболее типичны в администрациях префектур с насе­лением свыше 2,5 млн. жителей отделы:

1) общих дел, занимающийся кадрами, общими вопроса­ми функционирования префектурального собрания и префек­туры, бюджетом, налогами и прочими финансовыми вопроса­ми, а также вопросами, касающимися единиц местного само­управления, статистики и информации;

2) народной жизни, занимающийся социальным благосо­стоянием и социальным обеспечением;

3) здравоохранения, ведающий страховыми центрами и страховой медициной;

4) торговли и промышленности, занимающийся распре­делением ресурсов и регулированием цен;

5) сельского и лесного хозяйства, в чьей компетенции ре­гулирование земельных отношений, освоение земель и пере­селение, а также распределение сельскохозяйственной про­дукции;  

6) труда, ведающий трудовыми вопросами, включая воп­росы профсоюзов;

7) инженерный, занимающийся дорогами, городским пла­нированием, портовыми и другими инженерными сооружениями;

8) строительный, занимающийся вопросами жилищного и иного строительства.

Глава местной администрации имеет целый ряд прав в различных сферах местного самоуправления. В законодатель­ной сфере он созывает местное собрание на очередные и вне­очередные сессии, имеет право вето по отношению к реше­ниям собраний (вето преодолевается вторичным принятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право дос­рочного роспуска собраний при определенных условиях (в этом случае он обязан назначить дату новых выборов).

В исполнительной сфере он руководит аппаратом мест­ной администрации и исполнением местных решений и обще­государственных законов и актов центральной исполнительной власти. Именно в ходе осуществления полномочий в этой сфе­ре в максимальной степени проявляется двойное назначение главы местной исполнительной власти. Списки порученных пол­номочий, включенные в качестве приложений в Закон о мес­тном самоуправлении, достаточно внушительны. В них все чет­ко расписано. В частности, губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главы других городов и поселков — 51 вопроса.

За осуществление делегированных полномочий главы ме­стной администрации несут ответственность перед соответству­ющими министрами. Это нельзя рассматривать как ограниче­ние местной автономии, во-первых, потому, что каждое из подобных поручений центра должно основываться на положе­нии закона, в котором установлена процедура разрешения кон­фликтов между министром и губернатором префектуры (вклю­чая судебное разбирательство), а во-вторых, потому, что гу­бернатор префектуры, мэр города имеет право отменять или приостанавливать действие актов государственного органа, уч­режденного на территории данного политико-территориаль­ного образования. Само учреждение государственного органа на местах должно согласовываться с местными властями.

Исполняя вышестоящие законы и указания правительства или же местные законы и постановления, губернатор префек­туры или мэр города издает собственные решения, обязатель­ные к исполнению на территории местного политико-территори­ального образования. Если какие-то решения требуют одобрения местного собрания, то он обязан представлять последнему про­екты таких документов.

В финансовой сфере глава местной администрации вправе формировать и исполнять местный бюджет, устанавливать и собирать местные налоги и прочие денежные сборы, переда­вать на одобрение местному собранию отчет об исполнении бюджета, назначать ревизию счетов.

В хозяйственной сфере он вправе приобретать в муници­пальную собственность имущество, осуществлять контроль и управление им, контролировать создание и эффективность деятельности муниципальных предприятий коммунального хозяйства, местной промышленности и сельского хозяйства.

Все должностные лица общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов администрации (но не правительства).

Кроме того, закон о местной автономии предусматривает возможность для избирателей непосредственно участвовать в управлении соответствующей административно-территориаль­ной единицей:

1) не менее 1/15 избирателей имеют право потребовать от главы администрации соответствующей единицы представить в местное собрание проект определенного решения, если оно не касается налогов и финансов. Для рассмотрения этого про­екта глава администрации должен в течение 20 дней созвать собрание;

2) если должностные лица исполнительной власти выполняют свои обязанности недостаточно активно, избиратели в таком же порядке могут потребовать от главы администрации  обеспечить лучшее выполнение ими обязанностей;           

3) не менее 1/3 избирателей могут войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске собрания. Комиссия должна вынести этот вопрос на народное голосова­ние. Если требование инициаторов будет одобрено абсолютным большинством голосов избирателей, собрание распускается;

4) в таком же порядке могут быть отозваны выборные долж­ностные лица исполнительной власти. Как и досрочный рос­пуск собрания, этот вопрос может быть решен только по исте­чении одного года с момента начала их деятельности.

3. Контроль центра над местным самоуправлением

Однако местная автономия ограничивается целым рядом мер. Например, центральные ведомства учреждают различного рода периферийные филиалы, которые ведут свою деятельность, не подчиняясь органам местного самоуправления; полиция и школь­ное образование в значительной степени контролируются цент­ральными ведомствами; налоговое законодательство построено так, что местные органы за счет собственных средств могут по­крыть только часть своих расходов, для остального нужны го­сударственные дотации. Финансовый контроль в настоящее время является достаточно серьезным средством воздействия на мест­ные власти с целью обеспечения более или менее единообразного проведения государственной политики на местах.

Правительственные дотации получают не все органы ме­стного самоуправления, а только нуждающиеся (так называе­мые "бедные"). К категории нуждающихся они могут быть от­несены в том случае, если их "основные финансовые потреб­ности" превышают "основные финансовые поступления". Не трудно представить себе, что превышение или соответствие могут быть достигнуты во многом благодаря тому или иному балансу источников наполнения государственных и местных бюджетов. Из 47 префектур лишь четыре до последнего вре­мени считались самостоятельными и не пользовались госу­дарственными дотациями (Токио, Канагава, Аити, Осака). Из 3437 городов, поселков и общин бездотационных насчитыва­лось лишь 164 (4,8% от общего числа). Трансферты в среднем составляют около 40% доходов префектур и около 30% дохо­дов низших единиц.

В последнее время по инициативе правительства были внесены изменения в законодательство о местном самоуправ­лении, направленные на укрепление самостоятельности мест­ных единиц, укрепление их финансовой базы и объединение усилий соседних низших единиц в решении ряда общих дел.

Разработаны меры по перераспределению ролей государ­ства и органов местного самоуправления. Предлагается пере­дать последним целый ряд полномочий, выполнявшихся ранее в качестве делегированных (на уровне префектур выполнение делегированных полномочий составляет около 80% от всего объема их работы). Помимо разгрузки правительства предпо­лагается передача значительной части полномочий префектур первичным субъектам местного самоуправления. Такая децен­трализация удачно сочетается с упомянутым выше решением об укрупнении (слиянии) территориальных единиц. Таким об­разом, органы местного самоуправления смогут самостоятельно, под свою ответственность выполнять те функции, которые они выполняли под контролем правительственных чиновников.

Реформа предполагает также создание механизма разре­шения конфликтов между правительством и органами местного самоуправления. Для этой цели создается специальный коми­тет, члены которого будут назначаться Премьер-министром с согласия обеих палат Парламента. В этот комитет вправе об­ратиться обе стороны. В случае несогласия правительственных или муниципальных властей с заключением комитета они мо­гут обратиться в суд.

Поскольку расширение полномочий, не подкрепленное фи­нансовой самостоятельностью, способно затормозить любую деятельность, то созданным по решению правительства коми­тетом продвижения децентрализации местного самоуправления предлагается пересмотреть соотношение государственных и местных налогов в сторону увеличения доли последних. Кроме того, предлагается усовершенствовать систему отчислений из государственного бюджета на нужды местного самоуправления с постепенным сокращением целевых дотаций и расширением объектов местного налогообложения, отказом от обязательного получения разрешения центра на местные займы и т. д.

По расчетам правительства, эта реформа должна приве­сти к следующим результатам:

— приблизить органы местного самоуправления к гражда­нам и повысить их заинтересованность в самостоятельном ре­шении проблем районов их проживания;

— повысить самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления в решении местных проблем;

— поднять материальную базу и финансовую самостоя­тельность муниципалитетов;

— свести к минимуму и поставить в более определенные правовые рамки вмешательство государства в процедуру от­ношений с органами местного самоуправления.

Что же касается чисто административных рычагов, то центр обладает весьма существенными возможностями в данной об­ласти. Так, губернатор префектуры может быть отстранен от должности Премьер-министром, а мэр города и староста об­щины — губернатором.