§ 5. Государственные органы Союза : Конституционное (государственное) право зарубежных стран.Т.4 - Авторский коллектив : Книги по праву, правоведение

§ 5. Государственные органы Союза

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 
РЕКЛАМА
<

1. Парламент

Учитывая, что по форме правления Индия — парламен­тарная республика, мы начинаем рассмотрение системы союз­ных государственных органов с Парламента, хотя в Конститу­ции регулирование этой системы начинается с органов испол­нительной власти, что, видимо, не случайно.

Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: Президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79 Конституции). Предполагается, что Народная (нижняя) палата (Лок сабха) выражает интересы федерации в целом, а верхняя палата — Совет штатов (Раджья сабха) представляет в Парламенте субъектов федерации.

Компетенция Парламента в Конституции целостным образом не описана. Лишь в ряде статей содержатся указания на более подробное регулирование соответствующего вопроса законом Парламента. Это вообще типично для вестминстер­ской модели, которая исходит из того, что Парламент может рассматривать и разрешать любой вопрос государственной жизни. В то же время Конституция предусматривает, что ряд вопросов может решаться лишь путем издания Парламентом закона или на основе такого закона. Совокупность конституци­онных норм, содержащих такие положения, можно считать компетенцией Парламента, но она не исчерпывается этими нормами. Естественно, индийский Парламент, как и любой другой парламент, достойный этого имени, осуществляет функции нормотворчества, прежде всего законодательства, верховного распоряжения государственными финансами и конт­роля за исполнительной властью. Соответственно вопросы го­сударственной жизни он решает путем реализации указанных функций.

Формирование. Обе палаты состоят в основном из срав­нительно богатых, образованных людей, обычно принадлежа­щих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной па­латы не должно превышать 530 представителей, избираемых прямыми выборами по территориальным избирательным ок­ругам в штатах, плюс 20 представителей, избираемых в соот­ветствии с союзным законом в союзных территориях (ст. 81). Кроме того, Президент может назначить в состав палаты двух представителей англо-индийской общины, если сочтет, что их представительство недостаточно (ст. 331). Причем из общего числа мест в палате за наиболее отсталыми слоями населе­ния, известными в Индии как списочные, или зарегистриро­ванные, племена и касты, резервируются соответственно 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным. 51-я поправка к Кон­ституции предусмотрела особое представительство зарегист­рированных племен, проживающих в автономных округах штата Ассам, пропорционально их доле в населении округа. Консти­туция в ст. 334 первоначально установила, что такое специ­альное представительство зарегистрированных каст и племен, а также англо-индийской общины прекратится через 10 лет, но затем этот срок неоднократно продлевался, а принятая в 1999 г. 79-я поправка продлила его с 50 до 60 лет.

О формировании Совета штатов мы рассказали чуть выше — в п. 4 § 4.

Срок полномочий Народной палаты составляет пять лет и течет со дня ее первого заседания. Истечение срока равно­значно роспуску палаты. Если же срок полномочий палаты истекает во время действия прокламации о чрезвычайном по­ложении, он продлевается законом не более чем на один год каждый раз и в любом случае должен завершиться не по­зднее чем через 6 месяцев по прекращении действия прокла­мации. Палата может быть распущена Президентом досрочно с назначением новых выборов. В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть распущен.

Организация. Двухпалатная структура индийского Парламента характеризуется слабым типом верхней палаты. Круг ведения обеих палат в принципе одинаков.

Каждая палата имеет своих должностных лиц.

Председателем Совета штатов является по должности Вице-президент Индии. Из своего состава палата выбирает заместителя председателя, которого может после предупреж­дения не менее чем за 14 дней сместить решением большин­ства своего фактического состава. Вице-президент или заме­ститель председателя Совета штатов не могут председатель­ствовать на заседании палаты, на котором рассматривается вопрос об их смещении с должности. Вице-президент может в таком случае выступать на заседании палаты, но не может голосовать.

Народная палата избирает из своего состава спикера и его заместителя. Смещение их производится в том же порядке, что и смещение руководящих должностных лиц Совета шта­тов, с той лишь разницей, что спикер вправе голосовать по первой инстанции по вопросу о своем смещении. Если Народ­ная палата распущена, спикер сохраняет полномочия до пер­вого заседания новоизбранной палаты.

Каждая палата имеет свой секретариат, причем палаты могут учреждать должности, носители которых обслуживают обе палаты. Статус аппарата палат и его должностных лиц регулируется законом, однако Президент может после кон­сультации с председателями палат издавать по этому вопросу правила, имеющие ту же силу, что и закон. Хотя такое пол­номочие Президента и выглядит несколько странно, приходится вспомнить, что индийский Президент — не только орган исполнительной власти, но и часть Парламента.

Статус парламентариев. Им запрещено совмещать мандат в обеих палатах Парламента, а также в Парламенте и в палате легислатуры штата. Если парламентарий без разре­шения палаты отсутствует на ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его мандат вакантным. В этот срок не включаются периоды, когда заседания палат были отложены или отсрочены более чем на четыре последующих дня. Член любой палаты Парламента может подать председателю пала­ты собственноручное заявление об отставке, и если председа­тель это заявление принял, мандат становится вакантным. От­казать в принятии заявления председатель палаты может лишь, если получит и проверит информацию о том, что заявление не было добровольным или подлинным.

Парламентарий подлежит дисквалификации и теряет ман­дат, если:

— занимает оплачиваемую должность на службе Прави­тельства Индии или штата, иную чем должность министра или другая, не влекущая в силу закона дисквалификации;

— объявлен компетентным судом душевнобольным;

— является банкротом, не восстановленным в правах;

— не состоит в гражданстве Индии или добровольно при­нял гражданство иностранного государства либо любым обра­зом признал лояльность или верность иностранному государству;

— дисквалифицирован законом или на основе закона.

Споры относительно дисквалификации по этим основани­ям окончательно разрешаются Президентом, который перед принятием решения запрашивает заключение Избирательной комиссии и решает в соответствии с ее заключением.

В 1985 г. 42-й поправкой в Конституцию было включено X приложение, предусмотревшее дисквалификацию на осно­вании дефекции (отступничества). Согласно этому приложе­нию член палаты (это относится и к членам палат легислатур штатов), избранный как член политической партии либо при­соединившийся к ней после избрания, дисквалифицируется, если добровольно отказался от членства в этой партии либо голосует или воздерживается от голосования в палате вопреки указаниям партии и без ее предварительного разрешения и такое поведение не прощено ему в течение последующих 15 дней. То же относится к назначенным парламентариям, со­стоявшим в партии на дату назначения или вступившими в нее в течение шести месяцев после принесения присяги. Дисквалификация не имеет места, если парламентарий принад­лежит к группировке, составляющей не менее 1/3 представи­тельства партии в палате и отколовшейся от первоначальной партии с образованием самостоятельной партии. Она также не имеет места в случае слияния партий, если парламентарий не поддержал такое слияние. Дисквалификации не подлежат пар­ламентарии, избранные на руководящие должности в палате, если непосредственно перед избранием или в силу избрания отказались от членства в партии, даже если, перестав быть должностными лицами палаты, не восстановились в партии. Спо­ры относительно дисквалификации окончательно разрешаются председателями палат, а если спор касается самого председа­теля, то специально избранным палатой ее членом. Суды в данных делах юрисдикции не имеют.

Согласно Конституции и регламентарным положениям в Парламенте гарантируется свобода слова. Ни один парламента­рий не должен привлекаться к судебной ответственности за свои высказывания и голосование в Парламенте или парламентском комитете, равно как никто не подлежит ответственности за публикацию палатой или с ее разрешения любого отчета, до­кумента, сведений о голосовании или ходе заседаний.

Жалованье и денежное содержание парламентариев оп­ределяется законом.

В зависимости от партийной принадлежности члены обе­их палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и "кнутов" — партийных организа­торов, обеспечивающих партийную дисциплину, явку на засе­дания палат, в которых фракция заинтересована, и единооб­разное голосование.

Общая процедура. Согласно ст. 85 Конституции Президент время от времени созывает каждую палату Парла­мента на сессию, устанавливая для этого время и место, с тем чтобы интервал между последним заседанием предыдущей сес­сии и первым заседанием новой не превышал 6 месяцев. Он может также отсрочить заседания одной из палат или обеих, равно как и распустить Народную палату, причем Конститу­ция не устанавливает для этого никаких ограничений.

Кворум в каждой из палат составляет 1/10 всего состава палаты. Заседания действительны и в случае отсутствия ка­ких-либо парламентариев, а также в случае если в голосова­нии приняло участие неуправомоченное лицо. Все вопросы на заседаниях палат или совместном заседании обеих палат реша­ются большинством присутствующих и голосующих их членов, причем председательствующий на заседании участия в голосо­вании не принимает, кроме случаев разделения голосов поров­ну, когда его голос имеет решающее значение.

Заседания ведутся на языке хинди или английском, одна­ко председательствующий может разрешить парламентарию, плохо владеющему этими языками, выступать на его родном языке. Первоначально предполагалось, что английский язык будет использоваться для официальных целей в Индии в тече­ние 15 лет, после чего его должны были заменить хинди и другие национальные языки этой страны. Однако сложные процессы развития языков и наций трудно уложить в жест­кие рамки прогнозов. Поэтому Закон 1963 г. об официальном языке с поправками 1968 г. предусмотрел возможность использо­вания английского языка для официальных целей Союза (фор­мально в качестве дополнительного) на неопределенное время. Как показала практика, позитивные сдвиги в замене англий­ского языка хинди и другими местными языками имеются, хотя происходят не так быстро и просто, как рассчитывали разработчики текста Конституции.

Действительность заседаний, соблюдение процедуры, дей­ствия парламентариев или парламентских чиновников по осу­ществлению их полномочий не подлежат судебному контролю.

Законодательный процесс. Билль (законопроект) вносится в любую палату, однако денежные и другие финан­совые билли вносятся только в Народную палату. Денежным биллем считается такой, который содержит только положе­ния, предусматривающие:

— установление, отмену, изменение или регулирование какого-либо налога либо прощение недоимок по нему;

— регулирование денежного займа, или дачу гарантии Правительством Индии, или изменение закона с учетом любого финансового обязательства, которое Правительство Индии при­няло или должно принять на себя;

— хранение Консолидированного фонда или Фонда не­предвиденных расходов Индии, внесение денег в эти фонды или изъятие денег из них;

— ассигнование денег из Консолидированного фонда Индии;

— отнесение любого расхода на счет Консолидированно­го фонда Индии или увеличение суммы такого расхода;

— поступление денег на счет Консолидированного фонда Индии или на публичный счет Индии, или хранение или вы­деление таких денег, или аудит счетов Союза или штата;

— любой вопрос, относящийся к изложенным.

Сомнения относительно денежного характера билля раз­решаются спикером Народной палаты.

Билль проходит в каждой из палат три чтения и считает­ся прошедшим обе палаты, если они выразили согласие с его текстом. Прохождение билля не прерывается в случае отсрочки заседаний палат. В случае роспуска Народной палаты прохож­дение билля, не одобренного ею, в Совете штатов не преры­вается. Напротив, работа над биллями, находившимися в Народ­ной палате на момент ее роспуска или одобренными ею и на­ходившимися в Совете штатов, прекращается.

Если одобренный одной палатой билль (не денежный) от­клонен другой палатой, либо палаты не пришли к согласию относительно поправок к биллю, либо другая палата не при­няла одобренный одной палатой билль в течение более 6 ме­сяцев, Президент может, если не имел места роспуск Народ­ной палаты, направить палатам послание, если они заседают, или публично объявить, если они не заседают, о своем наме­рении собрать их на совместное заседание для обсуждения и голосования билля. После этого палаты уже не могут работать над биллем, пока Президент не созовет их на совместное за­седание, причем такое заседание имеет место даже в случае, если после упомянутого обращения Президента Народная па­лата была распущена.

На совместном заседании билль с возможными поправка­ми принимается большинством от общего числа членов обеих палат, присутствующих и голосующих, после чего считается прошедшим обе палаты. При этом в билль нельзя вносить по­правки, кроме тех, которые послужили причиной отклонения его одной из палат или которые относятся к вопросам, выз­вавшим расхождение между палатами. Председательствует на совместном заседании спикер Народной палаты.

Прошедший обе палаты билль направляется Президенту, который либо объявляет о своем согласии с ним, либо отка­зывает в согласии и, если билль не денежный, возвращает его в Парламент с просьбой пересмотреть билль в целом или от­дельные его положения и предлагаемые поправки. В резуль­тате повторного рассмотрения палаты могут принять билль с поправками Президента или без них, но в любом случае Пре­зидент уже не может отказать в согласии.

Для прохождения в парламенте финансового законода­тельства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый билль направляется в Совет штатов. Вер­хняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями. При этом Совет штатов не может ни отклонять, ни изменять законопроект. После решения Народной палаты о принятии или отклонении рекомендаций Совета шта­тов законопроект передается на подпись Президенту. Получив  одобрение Президента, законопроект становится законом.

Парламентский   контроль. Народная палата осуществляет контроль над Правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуще­ствляться посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права обсуждения политики Правитель­ства, а также возможного вотума недоверия Правительству.

Что касается финансового контроля, то доклад Ревизо­ра — генерального аудитора Индии, выступающего хранителем государственной казны (см. о нем ниже — в п. 6), о проверке финансовых отчетов Союза Президент передает каждой из па­лат Парламента. Этот доклад поступает в Комиссию Народной  палаты по бюджетной отчетности, в которую входят 15 ее членов и 7 членов Совета штатов. Комиссия представляет Народ­ной палате предложения по принятию соответствующих мер.

2. Президент Индии

Президент Индии избирается сроком на пять лет тайным голосованием по системе единственного передаваемого голо­са особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат Парламента и выборных членов легислатур штатов. 70-й поправкой 1992 г. в эту коллегию были включены избираемые депутаты легислатур национальной столичной тер­ритории Дели и союзной территории Пондичерри. Такой поря­док как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государства центральным Парламентом и за­конодательными органами всех штатов.

Этот факт используется индийскими государствоведами для обоснования вывода, что Президент одновременно пред­ставляет как весь народ в целом, так и население различных штатов*. Каждому члену легислатуры штата предоставляется число голосов, равное частному от деления числа жителей штата на количество выборных членов легислатуры этого шта­та. Если мы возьмем общее число голосов, принадлежащих выборщикам от штатов, и разделим на количество выборных членов Парламента, то получим число голосов, которым будет обладать каждый выборный член центрального Парламента.

* Такого мнения придерживаются Д. Д. Басу, Д. К. Сингх, В. И. Шукла и др.    См.: Basu D. D. Op. cit. P. 159; Singh D. K., Shukla's V. N. Constitution of India. P. 230.

Косвенные выборы Президента вполне согласуются с той номинальной в основе своей ролью, которую он играет в реаль­ном руководстве страной, что отмечалось еще в документах Учредительного собрания при разработке проекта Конституции*.

* Constituent Assembly Debates. Vol. IV. N. D., 1952. P. 734, 846.

Президентом может быть избран гражданин Индии, дос­тигший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъяв­ляемым к депутатам Народной палаты. Президент не должен занимать оплачиваемую должность в Правительстве Индии или штата или в подконтрольных им органах, а также быть чле­ном Парламента или легислатуры штата либо вообще зани­мать какую-либо оплачиваемую должность. Он может переиз­бираться неоднократно. Выборы должны проводиться до исте­чения срока полномочий Президента, а в случае досрочной вакансии его должности новый Президент должен быть из­бран не позднее чем через шесть месяцев на полный срок.

Споры, связанные с выборами Президента, окончательно разрешаются Верховным судом. Если выборы будут признаны недействительными, все акты лица, исполнявшего должность Президента на основании этих выборов, считаются ничтожными.

Президент Индии является главой государства и формаль­но наделен исполнительной властью, которую осуществляет непосредственно или через должностных лиц, подчиненных ему согласно Конституции (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции, он обязан следовать советам Правительства (Совета министров), причем даже в том случае, если безуспешно попросит Совет министров пересмотреть дан­ный ему совет (ст. 74). В результате практически все основные полномочия Президента осуществляются по решению Совета министров, а зачастую — только Премьер-министра.

Президент назначает Правительство, созывает и закрывает сессии Парламента, может их отсрочивать, собирает, как от­мечалось, обе палаты для разрешения разногласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные полномочия. Мы уже упоминали о его праве вето в отношении прошедших через Парламент законов, причем вето может касаться не закона в целом, а отдельных его положений. Некоторые билли могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия Президента. Глава государства промульгирует законы. Указы (ordinances) Президента, издаваемые в период между сесси­ями Парламента, имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Правда, если в течение шести недель с начала ближайшей сессии Парламен­та эти указы не будут утверждены или будут отклонены ре­золюциями палат, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычай­ного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с Конституцией Президент формально яв­ляется носителем исполнительной власти (ст. 53), главнокоман­дующим Вооруженными силами, неотъемлемой составной ча­стью Парламента. Он назначает членов Совета министров, гу­бернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и высших судов штатов, Генерального атторнея, Гене­рального аудитора и многих других высших государственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполи­тических отношениях Президент осуществляет представитель­ские функции. В отличие от Великобритании, акты главы го­сударства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения Конституции Президент может быть под­вергнут процедуре импичмента (ст. 61). Инициатива преследо­вания Президента принадлежит любой из палат. Соответству­ющая резолюция может быть принята палатой не ранее чем через 14 дней после письменного уведомления о намерении ее внести, подписанного по крайней мере 1/4 общего числа членов палаты. Для принятия резолюции требуются голоса не менее 2/3 общего числа членов палаты. В этом случае другая палата проводит расследование, причем Президент может явить­ся и быть представленным. Если резолюция, подтверждающая обвинение, поддержана 2/3 состава второй палаты, Президент считается смещенным со своей должности.

Вице-президент избирается сроком на пять лет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат Парламента, созванных на совместное заседание, по системе пропорционального представительства на основе единственного передаваемого голоса (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать оплачиваемую должность в органах Правительства Индии или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалифи­кацией, необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов, поскольку по должности является председателем этой палаты Парламента. Вице-президент замещает Президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности должности Президента до избрания нового главы государства. Вице-президент может быть смещен со своей должности реше­нием Совета штатов, принятым большинством его имеющих­ся членов.

3. Совет министров

Ведущую роль в практическом осуществлении государ­ственной власти в Индии играет Совет министров — коллек­тивный орган исполнительной власти, состоящий из Премьер-министра и министров, назначаемых Президентом страны, причем министры назначаются по совету Премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем Президент обязан назначить Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует Правительство из руководящих деятелей фракции большин­ства в нижней палате Парламента. Он распределяет министер­ские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя Правительство, Премьер-министр стре­мится к тому, чтобы в нем были представлены основные на­циональности, религиозные общины, касты, крупнейшие шта­ты и т. д. В случае необходимости формирования коалиционно­го правительства учитывается специфика партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на кажущуюся пестроту соста­ва Правительства, большинство его членов принадлежат к выс­шим кастам индийского общества. Члены Совета министров дол­жны быть членами Парламента, и если министр назначен не из числа парламентариев, ему нужно в течение шести меся­цев избраться в Парламент, ибо в противном случае он утра­тит свою должность.

Премьер-министр может с одобрения Президента изме­нять состав Правительства и увольнять министров. Формаль­но министры находятся в должности, "пока это угодно Прези­денту" (during the pleasure of the President), но фактически — пока угодно Премьер-министру.

В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках Премьер-министра, пиком чего стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному оформлению это­го процесса и институционализации Кабинета. В результате сложилось явление, которое по аналогии с термином "президенциализм" можно назвать "премьер-министериализмом" (или, как метко отметил профессор X. Радж, "премьер-мини­стерская форма правления"*), с тем лишь отличием, что вме­сто концентрации власти в руках главы государства суперпре­зидентской республики, она почти с тем же эффектом оказа­лась в руках главы Правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти главы ко­алиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впос­ледствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление долж­ности заместителя Премьер-министра. Приход в 1998 г. к власти коалиционного правительства, возглавляемого Премьер-мини­стром Аталом Бихари Ваджпаи (БДП), лишь продолжил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии коалиции от ее союзников.             

* Raj H. Rethinking Presidency and Parliament in India. N. D., 1989. P. 50.

Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия может быть уволен в отставку Президентом. Однако Президент по совету Премьер-министра может в этом случае досрочно распустить нижнюю палату.

В Совете министров насчитываются 50—60 членов, одна­ко Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом — узким составом Правительства, куда входят 15—20 руководи­телей наиболее важных отраслей управления. Как Совет ми­нистров, так и Кабинет возглавляются Премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осу­ществляется через создаваемые внутри него специализирован­ные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюдже­ту, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности Правительства играет секретариат — аппарат советников и помощников при главе Правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами Кабинета, имеют ранг Государственных министров, Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет министров входят также заместители министров. Министерства контактируют с Парламентом через парламент­ских секретарей (специально уполномоченных заместителей министров — парламентариев).

Конституция не определяет конкретные функции и пол­номочия Правительства, но из обязанности Президента сле­довать советам последнего вытекает, что почти все, кроме чисто представительских, полномочия Президента осуществ­ляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за Президентом, на деле осу­ществляется Правительством. Почти всеми основными полно­мочиями Президента на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во главе с Премьер-министром на деле осу­ществляет управление страной. Правительство превратилось в главный источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние на весь законодательный процесс.

4. Генеральный атторней для Индии

Это юридический советник высших органов власти, преж­де всего Правительства, по своему статусу близкий к мини­стру. Он также выполняет другие обязанности юридического характера, которые могут быть поручены ему Президентом либо возложены на него Конституцией или законом. При осу­ществлении своих полномочий Генеральный атторней имеет право выступать в обеих палатах Парламента или в их комис­сиях без права голоса (ст. 88 Конституции), а также вправе присутствовать и выступать в любом суде страны.

Генеральный атторней для Индии назначается Президен­том из числа лиц, квалификация которых отвечает требовани­ям, предъявляемым к судьям Верховного суда. Он занимает свою должность, "пока это угодно Президенту", и в отличие от других высших должностных лиц, вознаграждение которых устанавливается законом, получает такое вознаграждение, "ка­кое Президент может определить".

Хотя в Конституции упоминается только Генеральный атторней, ему в помощь Правительство установило должно­сти Генерального солиситора и Дополнительного генерально­го солиситора с необходимым для их деятельности аппаратом. На практике оба эти должностных лица являются заместите­лями Генерального атторнея и выполняют те же функции, что и он. Права, обязанности и особенности деятельности этих трех должностных лиц подробно регулируются Правилами назначения и условиями службы аппарата Генерального атторнея, принятыми в 1961 г.* В каждом из штатов Индии функции, ана­логичные функциям Генерального атторнея, выполняет Гене­ральный адвокат штата (ст. 165).

* См.: Basu D. D. Commentary on the Constitution of India. 6lh ed. Vol. F. Calcutta. P. 7—8.

В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом ни один суд не вправе рассматривать серьезный вопрос, ка­сающийся центрального правительства и связанный с толкова­нием Конституции Индии, без предварительного письменного оповещения по этому вопросу Генерального атторнея.

В отличие от своего британского коллеги Генеральный ат­торней для Индии не является министром и членом Парламен­та, хотя в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции обладает привилегиями члена Парламента. Ему не запрещена полнос­тью юридическая практика, но он не вправе давать советы, противоречащие интересам Правительства. Генеральный ат­торней для Индии не считается платным советником Правитель­ства или государственным служащим.

Поскольку должность Генерального атторнея находится в прямой зависимости от Президента, а практически — Пре­мьер-министра, то, как правило, он поддерживает линию Правительства. При смене правящей в центре партии, следуя сложившейся практике, Генеральный атторней "добровольно" уходит в отставку. Степень его независимости увеличивается при коалиционном правительстве или в периоды, когда поддер­жка Правительства нижней палатой Парламента минимальна.

5. Судебная система и конституционный контроль

В Индии, как и в России, в отличие от ряда других фе­деративных государств существует единая, строго централи­зованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообразному применению законодатель­ства на всей ее территории.

Унифицированы и достаточно четко определены на кон­ституционном уровне только высшие уровни судебной систе­мы Индии: Верховный суд и высокие суды штатов.

Система судов каждого штата, которая замыкается на высокий суд штата, включает так называемые "дополнитель­ные суды" и имеет свои особенности. Вот почему обобщенное описание судебной системы Индии с неизбежностью носит несколько схематический характер, не позволяющий раскрыть всего реально существующего на местах разнообразия. Это бросается в глаза даже в толковании понятия "окружной судья" в п. "а" ст. 236 Конституции, согласно которому это понятие охватывает целый ряд судейских должностей.

Низшей ступенью судебной системы являются суды панчаятов, создаваемые для мелких территориальных единиц, объединяющих несколько деревень. Здесь из числа местных жителей, не имеющих, как правило, юридического образова­ния, создаются судебные органы, рассматривающие наименее значимые правонарушения, совершенные на территории панчаята. В некоторых штатах суды панчаятов, рассматривающие незначительные уголовные дела, являются судами первой ин­станции. Наказание обычно ограничивается общественным порицанием или незначительным штрафом.

Вышестоящие суды ниже уровня высокого суда штата разделяются на гражданские и уголовные и действуют неза­висимо друг от друга.

Следующей, более высокой инстанцией судов по граждан­ским делам, рассматривающей иски по суммам от 1 до 5 тыс. рупий, являются суды муисифов (в переводе — судьи-инду­сы). Над судами мунсифов на иерархической лестнице стоят дополнительные судьи, имеющие неограниченные полномочия по рассмотрению гражданских дел. Они вправе рассматривать апелляции на решения судов мунсифов.

В судах ниже окружных отправление правосудия часто осуществляется представителями местной администрации в лице соответствующих чиновников. Состав окружных судов назначается губернатором штата по согласованию с высоким судом штата из числа лиц, состоящих на службе Союза или штата либо имеющих не менее семи лет опыта работы адво­катом (ст. 233 Конституции). Окружные суды по уголовным и гражданским делам, соответственно, рассматривают апелля­ции на решения судебных магистратов, мунсифов и дополни­тельных судей, а также слушают наиболее серьезные дела в качестве суда первой инстанции.

Высшая судебная инстанция штата — его высокий суд, осуществляющий руководство деятельностью всех нижестоя­щих судебных инстанций штата. Главный судья штата назна­чается Президентом после консультации с главным судьей Ин­дии и губернатором штата, а все остальные судьи высокого суда — также после консультации с главным судьей штата. Судьей высокого суда может быть гражданин Индии, имеющий 10-летний стаж работы судьей или адвокатом высокого суда штата (ст. 217 Конституции). Число судей устанавливает­ся приказом Президента. Судьи занимают свои должности до достижения ими 62 лет. Смещение судей высоких судов шта­тов возможно по решению обеих палат Парламента (но не ле­гислатуры своего штата).

Высокий суд штата рассматривает апелляции на решения нижестоящих судов штата, а также разрешает по первой ин­станции наиболее важные дела, которые он принимает к сво­ему производству. Особое значение имеет его функция органа конституционного контроля.

Парламент может образовать высокий суд для союзной тер­ритории или объявить любой суд на такой территории высоким судом для определенных целей Конституции (ст. 241 Конститу­ции). Союзная территория Дели имеет собственный высокий суд, в то время как на остальные союзные территории распростра­няется юрисдикция высоких судов соседних штатов.

Высший орган единой централизованной судебной систе­мы Индии -— Верховный суд, который состоит из главного судьи, обычно старшего по возрасту, и 25 судей. Судьи Верховного суда назначаются Президентом после консультации с главным судьей Индии (если, разумеется, речь не идет о кандидатуре на эту должность), судьями Верховного суда и высоких судов штатов по выбору Президента. Кандидат в судьи должен быть гражданином Индии, иметь стаж работы судьей высокого суда не менее пяти лет, или не менее 10 лет быть адвокатом при высоком суде, или быть, по мнению Президента, выдающим­ся юристом. По достижении 65-летнего возраста судьи обяза­ны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом Президента по причине профессиональной непригодности. Приказ Прези­дента о смещении члена Верховного суда должен основывать­ся на обращении обеих палат Парламента, принятом решени­ем 2/3 присутствующих и голосующих членов и большинства от общего числа членов каждой палаты.

В случае необходимости главный судья Индии может с согласия Президента и после консультации с главным судьей какого-либо из высоких судов назначить судью этого высокого суда временным судьей Верховного суда. Главный судья Ин­дии может также в случае необходимости просить какого-либо отставного судью Верховного суда или высокого суда принять участие в работе Верховного суда, но это участие доброволь­ное, хотя и оплачиваемое.

Верховный суд полномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между Союзом и штатами, а также споры между штатами по вопросам права или факта, от кото­рых зависит наличие или объем законного права. Он являет­ся высшей апелляционной инстанцией по уголовным и граж­данским делам. Апелляции на решения высоких судов подают­ся, если:

— соответствующий высокий суд подтвердит, что в деле затронут существенный вопрос права, связанный с толковани­ем Конституции;

— Верховный суд сам разрешит апелляцию в случае от­каза высокого суда в подтверждении;

— неправильно разрешен существенный вопрос права.

В пределах действующего законодательства Верховный суд издает предписания по вопросам судопроизводства, а по просьбе Президента может давать различные заключения по вопро­сам факта или права. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и высоких судов штатов в качестве органов конститу­ционного контроля. Как упоминалось, Верховный суд может издавать судебные приказы в защиту конституционных прав и свобод.

При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкование конституционных положений, а формулируемое им право обязательно для всех судов страны. Верховный суд может объявить неконституционным любой закон, противоречащий Конституции Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих конституционные права и свободы.

Анализируя поправки к Конституции, изменившие поло­жение Верховного суда, можно отметить общую тенденцию к ослаблению его позиций, преобладавшую до конца 70-х гг. и" усилившуюся в последующий период. Этот процесс, однако, протекает очень неровно. Так, для преодоления сопротивления Верховного суда, занимавшего первые два десятилетия весь­ма консервативные позиции, Правительство было вынужде­но несколько раз инициировать конституционные поправки. Особенно ослабила судебную власть, в том числе и по вопро­сам конституционного контроля, 42-я поправка 1976 г., приня­тая в период монопольного господства ИНК. Однако проведен­ная в 1977 г. правительством Джаната парти 43-я поправка в основном вернула роль судебных органов в прежнее положение, а 44-я — даже усилила их независимость.

С возвращением к власти в 1980 г. правительства Индиры Ганди фактическая роль судов в Индии снова стала падать. Определенная стабилизация либерального политического ре­жима, связанная с правлением Раджива Ганди, вновь укрепи­ла положение судебной власти. С некоторым общим ослабле­нием роли исполнительной власти после убийства Р. Ганди, с изменением партийной системы и все более частыми коалици­онными правительствами перспектива дальнейшего усиления роли суда стала более заметной.

Большое значение для толкования и реализации положе­ний Конституции имеет деятельность судов в качестве органов конституционного контроля. Стремление повысить роль кон­ституционного контроля характерно для различных полити­ческих сил, хотя они пытаются использовать этот инструмент подчас в диаметрально противоположных направлениях.

Важно отметить, что на основе судебных прецедентов в стране возникло и усилилось так называемое казуальное (су­дебное) конституционное право, которое существенно допол­няет и изменяет содержание конституционных норм. За годы независимости расширилась роль конституционного обычая, который приобретает не только фактический, но и сугубо пра­вовой характер. Он юридически закрепляется в решениях Вер­ховного суда, содержащих толкование Конституции, и подчас инкорпорируется поправками в ее текст (например, 42-я и 44-я поправки о взаимоотношениях Президента и Правительства и конституционализации Кабинета). Ко второй половине 70-х гг. в практике Верховного суда и доктринах, на которых основы­вается его деятельность, произошли серьезные изменения: судьи стали шире обращаться к понятиям, применяемым в странах с развитыми демократическими институтами.

Создатели Конституции Индии, стремясь избежать исполь­зования ко многому обязывающей классической формулиров­ки "due process of law" (надлежащая правовая процедура), использованной в V и XIV поправках к Конституции США, предпочли сформулировать в ст. 21 эту гарантию жизни и лич­ной свободы граждан иначе, употребив выражение "according to procedure established by law" (в порядке, установленном за­коном). Однако в результате постепенного переосмысления и после более демократичного толкования этих терминов в де­лах "Купер против Индийского Союза" и "Манека Ганди про­тив Индийского Союза" Верховный суд в решении по делу Сунил Батра признал, что эти два понятия в принципе равно­значны. Это показательный пример развития вышеупомяну­того казуального конституционного права.

В свете усилившегося внимания к правам человека Вер­ховный суд в упомянутом решении по делу Манека Ганди дал весьма либеральное толкование права на жизнь (которое в тексте Конституции отсутствует) и личную свободу. Вместе с принятием концепции надлежащей правовой процедуры в ре­шениях по другим делам было признано право на быстрый и справедливый суд, юридическую помощь, компенсацию за не­законное содержание под стражей, должное управление тюрь­мами, защиту чести и достоинства, а также на обеспечение средств к существованию.

Начиная с середины 70-х гг. произошло расширение та­ких важных концепций, на которых основывается деятельность судов, как "locus standi" (право лица быть выслушанным в суде) и "cause of action" (основание иска). Выступая по делу муни­ципалитета Ратлам, судья Верховного суда Кришна Айер по­яснил суть этого нового явления в Верховном суде: "Центр всей судебной деятельности должен сместиться, как указыва­ет преамбула к Конституции, от традиционного индивидуа­лизма в качестве основного ценностного критерия к ориента­ции на интересы общества, которые должны защищаться по­средством "public interest litigation", т. е. процедуры судебного разбирательства вопросов, затрагивающих групповые интере­сы"*. Такого рода разбирательство в суде может быть иници­ировано любым гражданином в интересах любой общины или группы людей, которые страдают от несправедливости, но в силу своей недостаточной юридической грамотности или тя­желого материального положения не имеют возможности осу­ществить защиту своих прав обычным путем. В соответствии со ст. 39-а Конституции это должно делаться бесплатно. В этом направлении и были приняты Верховным судом решения по ряду дел, поддержавшие право работников участвовать в уп­равлении производством на основании ст. 43-а Конституции. Вместе с тем Верховный суд расширил применение принци­пов естественной справедливости, что является, пожалуй, по­ловиной пути по направлению к не признававшейся в Индии до недавних времен доктрине прирожденных и неотчуждае­мых прав человека и гражданина.

* Торе Т. К. Expanding Role of Judiciary in Welfare State. 2nd ed. N. D., 1997. P. 18.

Практика и эволюция концепций и доктрин, используемых Верховным судом Индии, свидетельствуют о расширяющем­ся демократическом толковании им прав и свобод, большем внимании к групповым интересам наиболее отсталых и соци­ально незащищенных слоев населения, признании этим выс­шим органом конституционного контроля важнейших элемен­тов понятий господства права и правового государства.

Процесс некоторой общей демократизации форм судебной деятельности и усиления судебной власти вполне соответству­ет естественной логике движения страны к более широкому использованию инструментов демократии по мере ускоряюще­гося экономического развития.

6. Ревизор — генеральный аудитор Индии

Этот единоличный орган осуществляет в Индии функции, аналогичные функциям счетных палат в европейских странах, и контролирует всю финансовую систему страны на уровнях как Союза, так и штатов. Он назначается Президентом и мо­жет быть смещен в том же порядке, что и судья Верховного суда. В его подчинении находится аудитно-счетный департа­мент. По его совету Президент определяет форму счетов Со­юза и штатов.

Полномочия и условия службы Ревизора — генерального аудитора Индии в значительной степени были заимствованы Законом об условиях службы Ревизора — генерального ауди­тора Индии 1953 г. из Закона об управлении Индией 1935 г. Закон 1953 г. заменен Законом 1971 г., в который в 1976 г. был внесен ряд поправок. Наиболее важным из этих изменений было освобождение Ревизора — генерального аудитора от обя­занности составлять финансовые отчеты Союза и штатов, что существенно ограничило его полномочия.

Хотя Ревизор — генеральный аудитор назначается Пре­зидентом, его отстранение от должности возможно только на основании решения обеих палат Парламента по причине "до­казанного недостойного поведения" либо "неспособности". Жа­лованье и условия службы Ревизора устанавливаются законом и" не могут быть изменены к его невыгоде в течение всего срока пребывания в должности. Ему также полагаются льготы члена Индийской административной службы в ранге секрета­ря Правительства Индии. По достижении 65-летнего возраста Ревизор обязан выйти в отставку, после чего ему полагается пенсия в размере 15 тыс. рупий ежегодно. Чтобы исключить мотивы необъективного отношения к исполнительным властям в период нахождения в должности, оставив службу, Ревизор не вправе занимать какую-либо должность на службе Союза или штата.

Ревизор — генеральный аудитор Индии проводит ревизии и представляет доклады обо всех расходах, покрываемых из Консолидированного фонда Индии, и обо всех суммах, снятых с государственных счетов Союза и штатов. Он проверяет сче­та министерств Союза и штатов, а также поступление и рас­ходование денежных средств Союза и штатов всеми органами власти, государственными компаниями и иными организация­ми, когда того требует закон.

Свои отчеты, относящиеся к счетам Союза, Ревизор — генеральный аудитор Индии представляет Президенту, кото­рый направляет их каждой из палат Парламента. Отчеты же, относящиеся к счетам штата, представляются Ревизором — генеральным аудитором Индии губернатору штата, а он уже направляет их легислатуре. Таким образом даже в штатах фи­нансовый контроль осуществляется союзной властью.