Глава III КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН : Конституционное (государственное) право зарубежных стран - А.А. Мишин : Книги по праву, правоведение

Глава III КОНСТИТУЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 
РЕКЛАМА
<

§ 1. Понятие и сущность конституции Понятие конституции сложилось и оформилось в ходе буржуазных революций. Сам термин применялся и в период феодализма, но он имел совершенно другое содержание. Первыми буржуазными конституциями в собственном смысле слова были Американская 1787 года и Французская 1791 года. В эту же эпоху возникает и институализируется концепция конституционализма, который понимался как правление, ограниченное конституцией. Концепция конституционализма, выведенная из идей естественного права, явилась буржуазно-демократической антитезой феодальной тирании. Теоретики того времени учили, что конституция не только ограничивает пределы государственной власти, но и устанавливает процедуры осуществления властных функций. Иными словами, устанавливалась юридическая граница между сферой приложения верховной государственной власти и правами гражданина-собственника. Одновременно регламентировалось то, что американская конституция назвала "надлежащей правовой процедурой". Объективно идеи конституционализма (конституционного государства, конституционного правления, господства права) были исторически прогрессивными. Следует иметь в виду, что от обычных правовых норм конституционные нормы отличаются тем, что они закрепляют в широком смысле слова методы и формы осуществления госу-, дарственной власти. Предмет правового регулирования конституционных норм качественно отличается от предмета правового регулирования обычных законов своей высшей политической важностью и фундаментальностью, поскольку они касаются самых основных условий политического бытия всего общества. Этим прежде всего объясняется относительная стабильность конституций, которые не являются продуктом повседневной нормоустанавливающей деятельности. Даты принятия конституций в истории любого государства являются важнейшими вехами, отмечающими переломные моменты его развития. Кон34

ституция в принципе не может быть актом законодательного произвола. Ее принятие, как правило, исторически обусловлено. В науке конституционного (государственного) права понятие "конституция" применяется в двух смыслах. В формальном смысле - это юридическая конституция, т.е. основной закон государства, закрепляющий общественно-экономический строй, форму правления и форму государственного устройства и правовое положение личности. Юридическая конституция представляет собой документ, предписывающий то, что должно быть. Однако в ходе практического применения предписаний юридической конституции обстановка меняется. Появляются новые учреждения, принимаются конституционные, органические и обычные законы, существенно изменяющие и дополняющие нормы юридической конституции. Иными словами, складывается на практике такой порядок осуществления государственной власти, который может существенно отличаться от порядка, предписанного юридической конституцией. Этот реальный порядок осуществления государственной власти называется фактической конституцией или конституцией в материальном смысле слова. Фактическая и юридическая конституции могут как совпадать, так и расходиться. В некоторых странах политическая элита стремится править помимо конституции. Этот процесс сопровождается как официальным культом конституции, так и теоретическим обоснованием необходимости и целесообразности внеконституционного правления. Примечательно следующее высказывание американских профессоров Д. Корри и Г. Эбрегэма: "Конституция - это рама или шасси, на котором установлен работающий двигатель правительства. В границах определенной терпимости тип и система двигателя могут быть модифицированы без изменения самой рамы. Конституция вообще должна приспосабливаться к известным изменениям работающих механизмов правительства"^. Получается, что, с одной стороны, конституция нужна, так как без нее не может обойтись ни одно демократическое государство. С другой стороны, конституция вступает в противоречие с действиями политической элиты. Историческая коллизия между * Цит. по: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран. - М., 1961. С. 19-20. 35

законностью и целесообразностью каждый раз решается в зависимости от расстановки политических сил в обществе.

§ 2. Основные черты и особенности конституций зарубежных стран В настоящее время насчитывается более ста действующих конституций. Некоторые из них приняты свыше ста лет назад. Наиболее старыми являются конституции США 1787 года, Норвегии 1814 года, Бельгии 1831 года, Аргентины 1853 года, Люксембурга 1868 года, Швейцарии 1874 года. До второй мировой войны были приняты и ныне действуют конституции Австралии, Мексики, Ливана, Ирландии. Однако большинство конституций появилось после второй мировой войны. Это конституции стран Азии, Африки, Америки. В послевоенный период были приняты или существенно изменены конституции многих стран Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальвадор, Канада), Европы (Италия, Франция, ФРГ, Дания, Греция, Испания, Португалия), Азии (Япония, Турция, Ю. Корея, ЮАР, Филиппины). Каждая из ныне действующих конституций обладает специфическими индивидуальными чертами. В них нашли отражение социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и иные особенности соответствующих стран. В то же время конституциям присущи некоторые общие, совпадающие черты. 1. Все конституции в той либо иной форме провозглашают лозунг народного суверенитета. В этом отношении едины как старые, так и новые конституции. Конституция США (преамбула): "Мы, народ Соединенных Штатов... торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую конституцию...". В преамбуле перечисляются "цели образования более совершенного Союза", но ничего не говорится о власти и ее носителях. Конституция Бельгии 1831 года: "Все власти исходят от народа. Они осуществляются установленным Конституцией порядком" (ст. 25). В ст. 1 Конституции Итальянской республики сказано: "Италия - демократическая республика, основывающаяся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах Конституции". В статье 1 Конституции Испании 1978 года сказано: "1. Испания - социальное, правовое и демократическое государство... 2. Национальный суверенитет принад36

лежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства". Конституция Филиппинской республики в редакции 1984 года говорит о "суверенном Филиппинском народе". 2 Все конституции в той либо иной форме закрепляют институты частной собственности. 3. В конституциях обычно воспроизводятся и закрепляются основные принципы теории разделения властей. В некоторых конституциях (итальянская, французская, западногерманская) концепция разделения властей не выражена семантически точно, она как бы подразумевается, из нее исходят. В других (американская, датская, японская) принципы разделения властей четко сформулированы в соответствующих статьях. Принцип разделения властей, дополненный "системой сдержек и противовесов", положен в основу американской конституции. Три первые главы конституции начинаются следующими положениями: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются конгрессу Соединенных Штатов..." (Глава 1, ст. 1); "Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки..." (Глава II, ст. 1); "Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду..." (Глава III, ст. 1). В японской конституции содержатся такие предписания по этому предмету: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства" (ст. 41); "Исполнительная власть осуществляется Кабинетом" (ст. 65); "Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду..." (ст. 76). В датской конституции концепция властей сформулирована в одной статье: "Законодательная власть принадлежит Королю и Фолькетингу совместно. Исполнительная власть принадлежит Королю, судебная власть - судам" (Глава 1, §3) 4. Все конституции устанавливают и закрепляют форму правления соответствующего государства - республику или монархию. Конституционные предписания по этому вопросу могут быть различными, но они всегда имеются в тексте основного закона. Так, конституция США ничего не говорит о форме правления всего Союза, но закрепляет республиканскую форму правления для штатов: "Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления..." (Глава IV, ст. 4). В преамбуле к конституции Индии сказано: "Мы, народ Индии, торжественно решив учредить Индию 37

как суверенную демократическую республику... ". Монархическая форма правления большей частью определяется косвенно или выводится логически из текста конституции, хотя прямых положений по этому поводу может и не быть. Так, в конституции Нидерландов говорится о "территории Королевства Нидерландов" (Глава 1, ст. 1). Форма правления Японии не определена в тексте основного закона, но поскольку главой государства является наследственный император, власть которого ограничена в сфере законодательной и исполнительной, естественно предположить, что Япония - парламентарная монархия. Аналогичное положение о форме правления содержится в Конституции Швеции 1974 года: "В государстве главой государства является Король". В Конституции Испании 1978 года о форме правления сказано прямо: "Политической формой испанского государства является парламентарная монархия". 5. Конституции устанавливают и закрепляют форму государственного устройства - унитаризм или федерацию, хотя в самом тексте основного закона могут отсутствовать прямые предписания об этом (Франция, Япония). В этом случае как бы предполагается, что само умолчание о форме государственного устройства является констатацией унитаризма как наиболее распространенного способа национально-политической организации территории страны. Но и в федеративных государствах далеко не всегда встречается сам термин "федерация" или его производные. В ряде случаев конституция пользуется синонимами. Так, конституции США и Индии говорят о Союзе, конституция Австрии содержит термин "Союзное государство". Конституции Канады и Швейцарии говорят также о Союзе, но в официальных документах и публикациях они иногда именуются конфедерациями. Прямое упоминание о федерации содержится в конституциях ФРГ, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики. 6. Все конституции в той либо иной форме провозглашают и устанавливают демократические свободы граждан и подданных. Обычно в самом тексте основного закона содержится соответствующая глава или раздел. В новейших конституциях, особенно латиноамериканских, правовое положение человека и гражданина с точки зрения технико-юридической разработано весьма обстоятельно, со множеством деталей. В то же время имеется ряд конституций, в основном тексте которых отсутствуют разделы или даже упоминания о правах и 38

свободах. К их числу относятся конституции США, Франции 1958 года, некоторых франкоязычных стран Тропической Африки. В первоначальном тексте конституции США не было специальной статьи или раздела о правовом положении личности, и лишь спустя несколько лет были приняты первые десять поправок, которые обычно называют Биллем о правах. Во Французской конституции об этом говорится в преамбуле: "Французский народ торжественно провозглашает свою принадлежность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле к Конституции 1946 года". 7. Все конституции определяют принципы организации системы высших органов государственной власти и порядок деятельности составляющих ее подсистем. В их число входят глава государства, правительство, парламент и в некоторых странах высший орган конституционного надзора. В конституциях устанавливаются также основы регулирования таких важнейших политических процессов, какими являются выборы, референдум и законодательство. Круг вопросов, регулируемых конституциями, различен. Однако с определенной степенью приближения можно вывести общую закономерность, состоящую в том, что старые конституции обычно более суммарны. Конституции эпохи свободной конкуренции были, по меткому выражению Наполеона, "краткими и туманными". Наиболее типичным примером является конституция Соединенных Штатов Америки, содержащая в себе лишь общие принципы организации центральной государственной власти и распределения компетенции между Союзом и штатами. Подобная лапидарность основного закона давала возможность управлять более "свободно", дополняя, видоизменяя и переиначивая конституционные предписания с помощью обычных законов, нормативных актов исполнительной власти, толкований. Именно в ходе такого нормотворчества в США была создана "живая конституция", существеннейшим образом отличающаяся от официального конституционного текста. Конституции, принятые после второй мировой войны, как правило, более детальны. 39

§ 3. Классификация конституций и их внутренняя структура. Порядок принятия конституций В науке конституционного (государственного) права неоднократно предпринимались попытки классифицировать конституции зарубежных стран по различным основаниям. Скажем, в зависимости от формы государственного устройства предлагалось делить конституции на унитарные и федеративные, в зависимости от характера политического режима - на демократические и реакционные, в зависимости от предполагаемой продолжительности применения - на постоянные и временные. Соответствующие термины довольно часто встречаются в литературе, когда возникает потребность в дополнительной характеристике того или иного основного закона. Однако проверка временем показала, что наиболее устойчивой оказалась самая старая классификация, предложенная еще в прошлом веке и применяющаяся до сих пор. Несмотря на формализм признаков, положенных в основу этой классификации, она в наибольшей степени отвечает потребностям индивидуализации конституций. По способу объективирования основного закона, т. е. по тому, как объективно выражена во вне воля учредителя, конституции подразделяются на две группы. Писаные конституции составлены в виде единого документа, построенного по определенной системе. Обычно писаная конституция состоит из преамбулы, основного текста и переходных положений или сопроводительных приложений. Преамбула обычно содержит в себе торжественную формулу провозглашения конституции, цели принятия конституции, отсылки на прежнюю конституцию и некоторые другие документы. По общему правилу преамбула, хотя она и является интегральной частью конституционного текста, не носит нормативного характера. Ее положения считаются чисто декларативными, за исключением тех, которые являются отсылочными нормами (см. преамбулы к конституциям Франции, Республики Кот-Дивуар). Многие современные конституции (Австрия, Бельгия, Дания, Исландия, Италия, большинство стран Латинской Америки) не имеют преамбулы, но общая тенденция все-таки сводится к тому, что новейшие конституции (Бангладеш, большинство стран Африки) предваряются преамбулой. 40

Основной конституционный текст обычно подразделяется на части, главы, разделы, статьи. Так, например, текст Итальянской конституции состоит из раздела "Основные принципы" и двух частей - "Права и обязанности граждан" и "Государственный строй Республики". Части подразделяются на главы, главы на разделы, разделы на статьи. Схожую структуру имеют конституции ФРГ, Японии, Франции, Индии, Малайзии и некоторых других стран. Обычно наиболее крупные структурные подразделения текста имеют названия, но их может и не быть (США). Некоторые конституции (Индия, Бангладеш) сопровождаются дополнениями, в которых конкретизируются и уточняются общие положения конституции по определенным вопросам. В отдельные конституции включаются переходные положения (Италия). Писаная конституция в принципе представляет собой единый документ, который по образному американскому выражению "можно положить в карман". В некоторых случаях писаная конституция может состоять из нескольких документов, сведенных в определенную систему (Израиль, Саудовская Аравия). Своеобразную структуру имеет конституция Канады, которая согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 года, принятому британским парламентом, получила статус доминиона и тем самым стала независимым государством. Этот акт был впоследствии дополнен почти тридцатью другими британскими законами и приказами короля в совете. В 1981 году британский парламент по просьбе правительства Канады принял Конституционный акт, который передал учредительные права Канаде. С этого момента британский парламент утратил полномочия принимать законы для Канады. Конституционный акт, содержащий Канадскую хартию прав и свобод и ряд других положений, не отменил Акт о Британской Северной Америке 1867 года и другие источники канадской конституции. Вместе с Конституционным актом 1981 года они составили систему юридических источников, которые в совокупности своей именуются конституцией Канады 1981 года. Неписаные конституции представляют собой редкое исключение. В настоящее время они применяются только в Великобритании и Новой Зеландии. Неписаная конституция имеет тот же объем предметов правового регулирования, что и писаная. Иными словами, неписаная конституция закрепляет форму правления, форму государствен41

ного устройства, структуру высших органов государственной власти, правовое положение личности и т.д., но ее предписания содержатся не в едином документе, а в огромном числе источников права. Таким образом, форма объективирования неписаной конституции неопределенна. Поясним это на классическом примере Великобритании. В Британии в течение короткого срока (1653 - 1660 гг.) действовала писаная конституция - Орудие управления О. Кромвеля, но она не оставила заметного следа в развитии британского конституционализма. Современная британская неписаная конституция представляет собой весьма сложный конгломерат различного рода источников. Эта конституция непрерывно дополняется и изменяется. Она состоит из следующих основных частей. Статутное право. В эту группу источников включаются некоторые древние акты и ряд важнейших парламентских законов конституционного характера: Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г.. Билль о правах 1689 г.. Акт об устроении 1701 г" акты о парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрстве 1963 г., Акт о расовых отношениях 1968 г., Акты о народном представительстве 1949 и 1969 гг., Акт о местном управлении 1972 г. и ряд других. Парламентские статуты порождают новые права и обязанности должностных лиц и граждан, изменяют правовой статус государственных органов и общественных организаций, меняют взаимоотношения между различными подразделениями политической системы. Общее право (судебное право, прецедентное право) - сложившееся после норманского завоевания общее для всей Англии право, которое было создано королевскими судами и первоначально противопоставлялось местному обычному праву. Оно основывалось не на законе, а на общих принципах справедливости и разума, здравого смысла. Юридической базой об-' щего права является доктрина Stare decisis, в силу которой суд придерживается ранее состоявшихся решений по аналогичным делам (прецедент). На практике это означает, что решения судов высшей инстанции обязательны для всех нижестоящих судов при рассмотрении похожих дел. Нормы общего права сыграли особо важную роль в сфере определения объема и порядка осуществления гражданских прав и свобод. Так, в судебном решении о прокламациях 1611 года было сформулировано положение о том, что король своей прокламацией не может объявить пре42

ступлением то, что таковым до этого не считалось. В решении 1839 года было сказано, что резолюция Палаты общин не может изменять права страны. В 1922 году суд запретил исполнительной власти облагать граждан налогами без прямого уполномочия парламента. В 1936 году суд разрешил полиции входить в любое публичное собрание, если есть разумные основания подозревать, что оно может вызвать беспорядки. Конституционные соглашения - правила политической практики, которые считаются обязательными и неукоснительно соблюдаются теми, кого они непосредственно касаются. Установленные конституционными соглашениями предписания не могут быть принудительно осуществлены через суд. Конституционные соглашения составляют важнейшую часть британской неписаной конституции. Вся система управления кабинета целиком основана на этих соглашениях: выбор премьер-министра, подбор членов кабинета, коллективная ответственность кабинета перед палатой общин, роспуск палаты общин. Фактическое бесправие парламентарного монарха, созыв парламента на ежегодные сессии и многое другое регулируется только конституционными соглашениями, которые юридически не имеют никакой силы. Доктринальные источники - мнения именитых ученых, к которым обращаются в тех случаях, когда пробел в конституционном праве не может быть заполнен статутом или зарегистрированным решением суда. К числу доктринальных источников относятся следующие труды: Брэктон. Трактат о законах Англии (1250); Блэкстон. Комментарии законов Англии (1565); Коук. Правовые институты Англии (1628); Фостер. Решения королевских судов (1763); к числу "авторитетных ученых" обычно относят Джона Локка (1632 - 1704), Иеремию Бентама (1748 -1832), Эдмунда Берка (1729 - 1797), Дж. С. Милля (1806 - 1873), Эрскина Мэя (1815 - 1886), А. В. Дайси (1835 - 1922) и др. Британская конституция представляет собой столь странное явление, что сами англичане не в состоянии дать ему адекватное истолкование. Что касается не англичан, то они часто оказываются в тупике при попытке уяснить сущность этого явления. Известный американский публицист Ч. Сульцбергер иронизирует: "Британцы имеют замечательную политическую систему, которая, кажется, основывается на вере и парадоксе: конституционность без конституции, разделение правящих властей, в действительности означающее слияние этих властей. Каждый министр представляет 43

и легислатуру, поскольку он пришел из парламента, и исполнительную власть, поскольку заседает в кабинете. Лорд-канцлер соединяет в себе одновременно все три власти - судебную, как главный судья, законодательную, как лидер палаты лордов, и исполнительную, как министр, возглавляющий правительственный департамент". Кажущаяся противоречивость, а порою бессмысленность британской неписаной конституции отнюдь не может рассматриваться как забавный анахронизм. Эта конституция весьма гибка и удобна в практическом смысле. В отличие от своих писаных собратьев, она не нуждается в сложной процедуре принятия дополнений и изменений. Для этого существует масса более простых способов - от парламентского закона до создания нового прецедента. По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции зарубежных стран также подразделяются на две группы. Жесткие конституции изменяются и дополняются в особом порядке, более сложном, чем тот, который принят для обычной законодательной процедуры. Если парламентские законы принимаются простым (50% кворума + 1 ) большинством голосов, то для принятия поправок и дополнений к конституции устанавливается в самом основном законе особая процедура. По общему правилу конституция изменяется в том же порядке, в каком она была принята. Иными словами, как принятие конституции, так и изменение ее относится к компетенции учредительной власти, а она функционирует в соответствии с более строгими процедурными правилами, чем власть законодательная. В зарубежных странах применяются различные способы изменения юридических конституций, которые можно подразделить на три основных стадии. Во-первых, инициатива изменения конституции, которая обычно предоставляется либо парламенту, либо главе государства. Во-вторых, одобрение предложенного проекта изменения конституции, что делается, как правило, парламентом квалифицированным большинством голосов. И наконец, окончательное одобрение принятого проекта изменения конституции. Эта функция, если она вообще предусмотрена, осуществляется либо главой государства, либо избирательным корпусом посредством референдума. В некоторых странах (США, Франция, Италия, Индия) предусматривается возможность приме44

нения различных процедур изменения конституции. Рассмотрим основные варианты. Наиболее сложная процедура изменения основного закона предусмотрена конституцией США. Объединенная резолюция, содержащая в себе проект поправки к конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях одобренный проект поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентов штатов. Одобрение поправки штатами является окончательным. Анализ текста Главы V конституции США позволяет заключить, что возможно применение четырех процедур принятия поправок к основному закону: конгресс -легислатуры, конгресс - конвенты, конвент - конвенты, конвент -легислатуры. На практике применялся фактически только первый вариант. К настоящему времени принято 27 поправок к конституции. Конституция Франции 1958 года предусматривает две процедуры изменения основного закона. Инициатива пересмотра осуществляется либо президентом, либо парламентом (президент вносит проект пересмотра, а парламентарии - предложение о пересмотре). В соответствии с первой процедурой проект или предложение должны быть одобрены в идентичной редакции обеими палатами парламента. "Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом" (ст. 89). Вторая процедура является более суммарной. Президент может представить свой проект пересмотра конституции парламенту, созванному в качестве конгресса. "В этом случае проект пересмотра считает одобренным только тогда, когда он получит большинство в три пятых общего числа поданных голосов". Таким образом, второй вариант пересмотра конституции исключает обращение к избирательному корпусу (референдум). Двойные процедуры изменения конституций предусмотрены основными законами Италии, Индии, Японии и некоторых других стран. В ст. 138 Итальянской конституции сказано: "Законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором 45

голосовании". Принятые в таком порядке поправки могут быть вынесены на референдум по требованию одной пятой членов одной из палат парламента, пяти областных советов или пятисот тысяч избирателей. Если при втором голосовании в парламенте поправка к конституции была одобрена квалифицированным большинством в две трети голосов, то референдум не проводится. Таким образом, речь идет о двух процедурах изменения конституции - чисто парламентской и смешанной, допускающей возможность обращения к избирательному корпусу. Конституция Индии в качестве основной предусматривает чисто парламентскую процедуру изменения основного закона (СТ.368). Однако в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, отношения между Союзом и штатами, правовое положение штатов и самою ст. 368, поправка должна быть ратифицирована легислатурами не менее половины штатов. В некоторых странах (ФРГ, Греция) применяется чисто парламентская процедура изменения конституции. Основной закон ФРГ может быть изменен только законом, который должен быть принят большинством двух третей голосов бундестага и бундесрата (ст. 79). Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные парламентские законы. Никаких особых процедур для этого случая не предусмотрено, так как отсутствует сам писаный текст основного закона. К этому типу относятся конституции Великобритании и Новой Зеландии. Государственная практика зарубежных стран выработала ряд способов принятия конституций, которые могут быть сведены к нескольким основным видам. Право на принятие первой или новой писаной конституции, обычно именуемое в литературе учредительной властью, может быть осуществлено трояко: представительным учреждением, избирательным корпусом и исполнительной властью. Эти три основных способа принятия писаной конституции могут быть применены как в чистом виде, так и в различного рода сочетаниях. 1. Первые писаные конституции - американская 1787 года и французская 1791 года были приняты представительными учреждениями, соответственно конвентом (учредительным собранием) и Генеральными штатами (парламентом). И в первом и во втором случае была осуществлена первоначальная учредительная власть. 46

Когда речь идет об осуществлении производной учредительной власти, имеется в виду принятие очередной, а не первой конституции. Ныне действующая конституция США была принята конституционным конвентом, который собрался в мае 1787 года в Филадельфии по решению Континентального конгресса' для пересмотра статей конфедерации 1781 года. Этот орган формально не был наделен учредительной властью. 55 делегатов конвента, представлявшие 12 из 13 тогдашних суверенных штатов, объединенных в конфедеративный союз, сами присвоили себе учредительные полномочия. 17 сентября 1787 г. 39 делегатов, остававшихся к этому времени в Филадельфии, подписали проект конституции, который затем был направлен Континентальным конгрессом штатам для ратификации. В штатах с этой целью также были избраны конвенты, т.е. штатные учредительные собрания, на которые возлагалась задача "утверждения и ратификации" проекта конституции. Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Одобрило конституцию II штатов, после чего 4 марта 1789 г. она официально вступила в силу. Таким образом, завершенная процедура принятия американской конституции распадается на два этапа: разработка и одобрение проекта конституции (филадельфийский конвент) и утверждение и ратификация проекта конституции (конвенты штатов). Французская конституция 1791 года была принята Учредительным собранием . Одобренный им текст конституции был представлен королю для получения санкции, однако этот акт имел чисто символический характер. Во всяком случае официальной датой вступления конституции в силу является 3 сентября, т. е. день одобрения конституции Учредительным собранием, а не 14 сентября, когда она была подписана Людовиком XVI. Таким образом. Учредительное собрание фактически полностью завер-1ИТИЛО весь процесс принятия конституции. В новейшей политической практике зарубежных стран принятие конституций представительными учреждениями широко распространено. Осуществление учредительной власти предостав5 мая 1789 г. королем были созваны Генеральные штаты. 17 июня того же года депутаты третьего сословия провозгласили себя Национальным собранием, а после революции 14 июля Национальное собрание преобразовало себя в Учредительное собрание. 47

ляется как учредительным собраниям, которые специально для этого избираются, так и парламентам, образованным на основании положений предшествующих конституций. Как правило, вся процедура принятия новой конституции - от разработки проекта до его окончательного утверждения - осуществляется самим представительным учреждением и создаваемыми им вспомогательными органами. Только учредительными собраниями были приняты конституции Италии 1947 г., Индии 1950 г., Боливии 1967 г., Бангладеш 1972 г. Парламентами были приняты конституции Пакистана 1973 г., Таиланда 1974 г., Греции 1975 г. В некоторых случаях учредительное собрание лишь разрабатывает и одобряет проект конституции, а окончательное решение о его принятии передается избирательному корпусу. Так, конституция IV Республики Франции 1946 года была разработана учредительным собранием и одобрена всенародным голосованием (референдум). 2. Принятие конституции избирательным корпусом складывается из двух этапов - разработка проекта конституции и окончательное его одобрение, после чего она вступает в силу. Совершенно естественно, что сам избирательный корпус разработать проект конституции не может. Это делает либо специальный конституционный комитет, либо учредительное собрание. Второй вариант рассмотрен нами в предшествующем абзаце. Что касается первого, то он также относится к политической истории послевоенной Франции. Предварительный проект конституции был разработан правительством в соответствии с указаниями генерала Шарля де Голля. Затем он был направлен консультативному конституционному комитету, созданному в соответствии с конституционным законом от 3 июня 1958 г. Этот комитет состоял из 39 членов, из которых 26 были избраны парламентскими комиссиями обеих палат, а 13 назначены правительством. Конституционный консультативный комитет представлял собой чисто правительственный орган. Во время своих закрытых заседаний с 29 июля по 14 августа он не внес ничего существенного в предварительный проект. Окончательный проект был утвержден советом министров и опубликован 4 сентября. Исход референдума 28 сентября был фактически предрешен, так как все влиятельные политические партии, кроме коммунистов, призвали своих избирателей проголосовать, "за". 4 октября 1958 г. конституция V Республики была промульгирована. 48

История конституционных референдумов насчитывает почти два столетия. В 1799 году посредством "народного голосования" (по французской терминологии - плебисцит) была утверждена Конституция VIII года, оформившая переворот 18 брюмера. В том же порядке были утверждены основные принципы конституции 1852 года, которая институализировала государственный переворот Луи Бонапарта. Впоследствии конституционный референдум неоднократно применялся для легализации государственных переворотов (Турция - в 1961 г., Греция - в 1968 г.. Малагасийская республика - в 1972 г.). Обращает на себя внимание то обстоятельство, что к этой процедуре неоднократно прибегали фашистские режимы в Германии и Испании. В послевоенный период избирательным корпусом были одобрены конституция Дании 1953 г., конституция Сенегала 1963 г. и конституционная реформа 1970 г., конституция Гамбии 1970 г., конституция Камеруна 1972 г. В 1987 году в ходе референдума была одобрена новая конституция Филиппин. 3. Принятие конституции односторонним актом исполнительной власти - октроирование. Проект конституции составляется правительственным аппаратом без какого бы то ни было участия общественности. Разработанный таким способом проект утверждается и промульгируется главой государства. Впервые октроирование было применено во Франции в 1814 году. С тех пор этот способ принятия конституций считался чисто монархическим (конституция Бельгии 1831 г., Канады 1867 г., Ирана 1906 -1907 гг., Монако 1911 г., Иордании 1952 г., Кувейта 1963 г.). Однако новейшая история знает случаи (конституция Пакистана 1962 г.), когда октроирование осуществлялось президентом -главой государства при республиканской форме правления. В период распада британской колониальной империи октроирование широко применялось британской короной. Молодые освободившиеся государства получили первые свои конституции в виде "приказа в совете" - нормативного акта монарха. Способ принятия конституции имеет огромное значение, так как от него в значительной степени зависит само содержание основного закона. Каждый рассмотренный нами способ осуществления учредительной власти нуждается в политической оценке с точки зрения его демократизма. Нет нужды доказывать, что октроирование конституций является чисто авторитарным актом, не совместимым с демократией. Глава государства не 49 4 1218

столько дарует (по прямому смыслу самого термина "октроиро-вание"), сколько навязывает народу конституцию. Референдум, как способ принятия конституции, обладает чертами демократизма, так как проект основного закона утверждается избирательным корпусом. Однако для оценки референдума необходимо принять во внимание следующие факторы. Во-первых, проект конституции обычно разрабатывается административным органом - комитетом с ограниченными представительными полномочиями. Во-вторых, избирательному корпусу предоставляется возможность однозначно - "да" или "нет" - определить свое отношение ко всему проекту конституции. Избиратель не может одобрить или отклонить отдельные положения или статьи проекта. В этих условиях огромное значение приобретает проблема мотивации воли избирателя: голосует ли он суверенно или его волеизъявление предопределено, детерминировано. Нельзя забывать, что разумная оценка такого сложного документа, как проект конституции, посильна далеко не для всех. Поведение участника референдума в кабине для голосования во многом является результатом воздействия на него политических партий, церкви, средств массовой коммуникации - пресса, радио, телевидение и т.д. Политический опыт современности свидетельствует о том, что наиболее демократическим способом разработки, принятия и утверждения конституции является учредительное собрание. Если учредительное собрание сформировано на основе всеобщего избирательного права и пропорциональной избирательной системы, оно может обладать представительным характером. Это означает, что в его состав входят представители всех основных политических партий и организаций, выражающие интересы всех основных социальных групп. Составляющие учредительное собрание фракции имеют возможность детально обсудить все статьи конституции, выслушать и обсудить мнения всех социальных групп, выработать и утвердить окончательно текст основного закона. Учредительное собрание должно обладать суверенной учредительной властью. Если ему предоставляется право лишь выработать проект конституции с последующим вынесением его на референдум (Франция, 1946 г.), то это есть ограничение суверенитета учредительного собрания. Образцом является Итальянское учредительное собрание, которое работало с июня 1946 по декабрь 1947 года и одобрило конституцию, 50

справедливо считающуюся величайшим завоеванием итальянского народа.

§ 4. Конституционный надзор Конституционализм как один из важнейших принципов демократии исходит из предположения о том, что нормы писаной конституции обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим источникам права. Из этой посылки развивается концепция конституционной законности, в силу которой любая нормоустанавливающая деятельность в стране должна осуществляться в соответствии с конституцией. Правовая норма, изданная любым государственным органом, обретает юридическую силу лишь в том случае, если содержащиеся в ней правила поведения не противоречат предписаниям конституции. В противном случае такая правовая норма может быть признана в надлежащем порядке ничтожной. Эта задача возлагается на институт конституционного надзора, который в установленной форме осуществляет проверку обычных законов и иных нормативных актов с точки зрения их соответствия конституции. Таким образом, функция конституционного надзора состоит в поддержании и обеспечении конституционной законности. Доктрина конституционного надзора была впервые сформулирована и применена Верховным судом США под председательством Джона Маршалла в 1803 году в решении по делу Мэрбери против Мэдисона. Хотя федеральная конституция США не наделила Верховный суд правом установления соответствия законов конгресса конституции, он это право применил и институализировал. В названном судебном решении Верховный суд признал раздел 13 Закона о судоустройстве 1789 года противоречащим Главе Ш конституции и тем самым ничтожным и не подлежащим принудительному применению через суд. Таким образом. Верховный суд США сам присвоил себе полномочия осуществления конституционного надзора, которые в последующем никогда не оспаривались. В 1848 г. конституционный надзор был введен в Швейцарии, в 1853 г. - в Аргентине. В настоящее время он применяется в различных формах почти повсеместно. Исключение составляют те страны, которые не имеют писаных конституций. 51

В зарубежных странах конституционный надзор может применяться в двух основных видах. 1. Осуществление конституционного контроля всеми судами общей юрисдикции (США, Аргентина, Мексика, Дания, Норвегия, Канада, Австралия, Индия, -Япония). Эту систему называют также децентрализованной, или американской. В этих странах вопрос о конституционности закона или иного нормативного акта, на основании которого возникло конкретное дело, может быть поставлен любым судом, но окончательное решение выносит высшая судебная инстанция. В США такой высшей инстанцией в отношении законов штатов являются верховные суды штатов, а в отношении федеральных законов - Верховный суд США. В настоящее время Верховный суд США состоит из девяти судей, которые назначаются президентом пожизненно "по совету и с согласия сената". Это означает, что предложенная президентом кандидатура должна быть одобрена двумя третями голосов присутствующих сенаторов. Конституция Японии (ст. 81) содержит следующее предписание: "Верховный суд является судом высшей инстанции, полномочным решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или иного официального акта". 2. Второй вид конституционного надзора - централизованный (либо европейский) применяется в тех странах, где для этой цели создаются специальные квази-судебные органы, которые не входят в систему судов общей юрисдикции. Для этих органов надзорная деятельность является единственной или главной функцией (ФРГ, Австрия, Италия, Франция). Органы централизованного конституционного контроля формируются различными способами. "Так, например, члены федерального конституционного суда Австрии назначаются по предложению правительства президентом, члены конституционного суда Италии в равных долях назначаются президентом, парламентом и магистратурой, члены конституционного совета Франции назначаются в равных долях президентом, председателем национального собрания и председателем сената. Бывшие президенты Французской республики являются пожизненными членами конституционного совета. Возможны и другие виды органов конституционного надзора, сочетающие в себе основные черты двух предыдущих. В Греции на основе конституции 1975 года правом конституционного надзора наделены все суды общей 52

юрисдикции (децентрализованный вид), но кроме того, создан Верховный специальный суд (централизованная система). Объектами конституционного надзора могут быть обычные, конституционные и органические законы, поправки к конституции, международные договоры, парламентские регламенты, нормативные акты исполнительных органов государственной власти (как правило, в тех странах, где нет административной юстиции). В федеративных государствах к числу объектов конституционного надзора относятся также вопросы разграничения компетенции между союзом и субъектом федерации. Субъектами конституционного надзора могут быть физические и юридические лица, а также государственные органы, наделенные правом запроса о конституционности того либо иного акта. Круг субъектов конституционного надзора устанавливается законодательством и надзорной практикой соответствующей страны. Сужение круга субъектов конституционного надзора (Франция) на практике приводит к тому, что он превращается в оргай, с помощью которого исполнительная власть (глава государства и правительство) ограничивает полномочия парламента. По своему содержанию конституционный надзор может быть формальным и материальным. В первом случае проверяется соблюдение процедурных правил, установленных для принятия законов и иных нормативных актов, являющихся объектами конституционного надзора. Во втором случае проверяется содержание законов и иных нормативных актов с точки зрения соответствия их смыслу конституции. Процедура конституционного надзора может возбуждаться как по конкретному поводу, каковым является судебное дело (США, Италия, ФРГ, Мексика, Индия), так и без конкретного повода по инициативе установленных законом субъектов конституционного надзора (Франция). Оба названных вида конституционного надзора - конкретный и абстрактный - могут применяться одновременно (ФРГ, Италия). В практике зарубежных стран применяются две формы конституционного контроля - предварительный и последующий. Предварительный контроль предполагает проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент (Швеция, Финляндия, Канада, частично Франция). Точнее говоря, в этом случае речь идет о проверке конституционности законопроектов. После санкционирования закона и его промульгации 53

более часто применяется, так как он не порождает неопределенности в гражданском обороте и иных правоотношениях. Контрольные вопросы к Главе III 1. Каково соотношение конституции и конституционализма? 2. Дайте понятие конституции юридической и фактической. 3. Назовите основные черты зарубежных конституций. 4. Как классифицируются конституции? 5. Какой порядок принятия конституции Вы считаете наиболее демократическим? 6. В чем принципиальные различия и сходство конституций США и Великобритании? 7. Как Вы оцениваете институт конституционного надзора? он не может быть подвергнут проверке на конституционность. В том случае, если возникает потребность в принятии закона, который заведомо будет противоречить конституции, должна быть внесена соответствующая поправка в констипуцию. В тех странах, где применяется последующий конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция), проверке на конституционность подвергаются законы промульгированные и вступившие в силу. В некоторых странах (Франция, Ирландия, Никарагуа, Панама) применяются обе формы конституционного контроля. Орган, осуществляющий конституционный надзор, может признать противоречащим конституции либо весь закон целиком, либо отдельные его положения. По общему правилу решение органа конституционного надзора является окончательным и может быть пересмотрено только им самим. Правовьм последствием признания закона или иного акта целиком или частично неконституционным является то, что соответствующий закон или нормативный акт целиком или частично теряет юридическую силу и перестает применяться судами. Это относится, конечно, только к последующему конституционному контролю. В тех странах, где конституционный контроль прямо не предусмотрен писаной конституцией, признание закона неконституционным не влечет за собой его формальной отмены. Это может сделать только парламент. Опротестованный закон формально числится в корпусе действующего законодательства, но не применяется судами. В странах, где конституционный контроль предусмотрен основным законом (Индия, Канада, Колумбия), признание закона неконституционным означает его юридическую отмену. Для стран, применяющих последующий конституционный контроль, серьезное значение имеет вопрос о том, с какого момента перестает действовать закон, признанный противоречащим конституции. Значение названной проблемы объясняется тем, что между принятием закона парламентом и признанием его неконституционным может пройти значительное время, в течение которого на основании опротестованного закона возникли многочисленные правоотношения. В этом случае применяются два принципа: а) закон признается недействительным с момента его вступления в силу; б) закон считается недействительным с момента признания его неконституционным. Второй принцип

54

55