Тема 17. Административно-политические органы управления : История государственного управления России (IX-XX вв.) - Носова Н. П : Книги по праву, правоведение

Тема 17. Административно-политические органы управления

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 
РЕКЛАМА
<

1. Управление обороной страны.

В связи с образованием СССР крупные преобразования происходили и в системе органов управления вооруженными силами. Организация вооруженных сил и руководство ими были отнесены к компетенции Союза ССР, 6 июля 1923 г. был создан общесоюзный наркомат по военным и морским делам СССР.

В 1924 г. специальной комиссией под председательством С.И. Гусева была проведена инспекция Красной Армии. Комиссия пришла к выводу, что Красная Армия небоеспособна.

С 1924 г. началась реорганизация армии. Она проводилась под руководством двух видных военных деятелей - М.В. Фрунзе и С. И. Гусева. Реформа включала: 1) реорганизацию центрального и местного военного аппарата; 2) введение смешанной кадрово-милиционной системы комплектования армии; 3) перевод войсковых частей на новую штатную организацию; 4) введение единоначалия в армии.

Суть реформы заключалась в переходе к смешанной территориально-милиционной системе комплектования армии. Кадровая армия сохранялась, но в нее направлялось лишь 25-30 % призывников, что не могло обеспечить интересы обороны страны в случае военных действий. Все остальные призывники проходили службу в территориально-милиционных частях по месту жительства и без отрыва от производства. На протяжении четырех лет военнообязанные ежегодно призывались на сборы сроком не более пяти месяцев.

Территориально-милиционные формирования создавались главным образом в стрелковых частях. Виды вооруженных сил, насыщенные техникой, а также пограничные войска, военно-морские, военно-воздушные силы и артиллерия оставались кадровыми. В 1925 г. в Красной Армии было 46 территориальных и 31 кадровая дивизия. Реформа юридически была закреплена Законом об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. Согласно закону, Вооруженные Силы СССР делились на сухопутные, морские, воздушные и войска специального назначения (ОГПУ и конвойная стража). Военная служба была обязательна для мужчин с 19 до 40 лет. Действительная военная служба кадрового состава продолжалась пять лет, переменного состава - не более 8-12 месяцев на периодических учебных сборах, пребывание в запасе - 14 лет.

Радикально был перестроен и аппарат военного ведомства. В марте 1924 г. была ликвидирована должность главнокомандующего поскольку в мирных условиях в ней не было надобности. Вместо единого Штаба РККА были образованы три органа управления - Штаб РККА, Административное управление РККА, Инспекторат РККА.

Нарком по военным и морским делам одновременно являлся и председателем Реввоенсовета СССР. РВС СССР находился при наркомате на правах коллегии. Реформа затронула и РВС: 26 января 1925 г. во главе его был поставлен М.В. Фрунзе, в состав вошли А.С. Бубнов, С.М. Буденный, Г.К. Орджоникидзе, М.Н. Тухачевский, И.С. Уншлихт и др. Командующие войсками военных округов и отдельных армий подчинялись непосредственно РВС СССР.

Вся территория страны делилась на военные округа, а те в свою очередь - на территориально-милиционные округа комплектования (корпусные, дивизионные и губернские). При создании террокругов сначала не учитывались национальные границы республик, но с января 1925 г. территориальные управления создавались с учетом республиканских границ.

Что касается военно-морских сил, то они, как и раньше, строились по системе морей и флотилий и подчинялись непосредственно центральным органам.

Территориально-милиционная система комплектования армии существовала до середины 30-х годов, когда началась реорганизация военного управления. В начале 30-х годов Советское государство предприняло меры по дальнейшему укреплению вооруженных сил: было проведено перевооружение армии (территориально-милиционные формирования упразднялись, армия стала кадровый), расширена сеть военных учебных заведений.

В 1934 г. был ликвидирован Реввоенсовет, а Наркомат по военно-морским делам реорганизован в Наркомат обороны СССР. Нарком стоял во главе Красной Армии. Все военно-морские силы были сведены в военные округа, армии, флоты; их командующие подчинялись непосредственно наркому. При наркомате и во главе с ним как совещательный орган действовал Военный совет, члены которого утверждались СНК СССР. 22 сентября 1935 г. Штаб РККА был переименован в Генеральный штаб Красной Армии. В его руках сосредоточилась непосредственная разработка всех вопросов строительства советских вооруженных сил.

К 1939 г. окончательно завершился переход от территориально-милиционной к кадровой системе комплектования армии. Это потребовало иного подхода к вопросам национального военного строительства. Весной 1938 г. были упразднены все национальные формирования и военные школы и повсеместно введен эктерриториальный принцип комплектования армии. В сентябре 1939 г. четвертая сессия Верховного Совета приняла Закон СССР "О всеобщей воинской обязанности", который увеличил сроки действительной службы. Ежегодно увеличивались ассигнования на нужды обороны. Численность Красной Армии к сентябрю 1939 г. превысила 2 млн. чел., а к 1 января 1941 г. - 4 млн., в том числе: сухопутные войска - 80,6 % , военно-воздушные силы - 8,6 % , военно-морской флот - 7,3 % , войска ПВО - 3,3 % . Была значительно расширена сеть военных учебных заведений. Создавались новые академии и средние военно-учебные заведения. К 1941 г. действовали 19 академий, 10 военных факультетов при гражданских вузах, 7 военно-морских училищ, где обучались 37 тыс чел., значительно выросло количество средних учебных заведений - к лету 1941 г. их было 203, число слушателей в них составило 238 тыс. чел.

Репрессии 1936 - 1939 гг. обострили кадровую проблему. Снижался общий уровень подготовки комсостава вооруженных сил: лишь 7 % высшего состава имели специальное высшее образование, а 37 % не имели даже среднего. К 1938 г. некомплект начальствующего состава в армии в связи с репрессиями оставлял 34,4 % . В самый канун войны для укрепления командно-политических кадров четверть общего количества репрессированных была возложена в армию (К.А. Мерецков, К.К. Рокоссовский, Л.Г. Петровский и др.), шел быстный процесс выдвижения молодых командиров из числа выпускников академий и училищ (к началу 1940 г. 70 % командиров полков и свыше 70 % командиров девизий занимали эти должности лишь около года), щедро раздавались воинские звания, в том числе и самые высокие, широко практиковалось награждение орденами и медалями, улучшалось материальное положение командиров. Однако все это не смягчило удара, нанесенного армии репрессиями. Не миновали они и управленческий аппарат. Была репрессирована значительная часть аппарата Наркомата обороны СССР, почти весь аппарат Генштаба, стратегической разведки, преподаватели военных академий. Частая смена начальников Генштаба (за год - с лета 1940 до лета 1941 г. - они четырежды менялись: Б.М. Шаповников, К.А. Мерецков, Г.К. Жуков, вновь Б.М. Шапошников) не позволяла вновь назначенным руководителем освоится.

Единый Наркомат обороны СССР существовал до 1937 г. В 1937 г. в связи с ростом военно-морского флота и необходимостью усилить его боевую мощь был образован Наркомат военно-морского флота СССР.

27 апреля 1937 г. в целях координации всех мероприятий по вопросам обороны страны по постановлению ЦК ВКП(б) при СНК СССР был создан Комитет обороны СССР, одновременно упразднялся СТО СССР.

Все эти перестройки в органах управления обороной страны проводились в условиях ведения локальных боевых действий у озера Хасан (июль 1938 г.) и в районе Халкин-Гола (весна 1939 г.) против японских войск, на Карельском перешейке (осень 1939 г.), где 105 дней длилась война с Финляндией (28 ноября 1939 г. Советский Союз в одностороннем порядке денонсировал пакт о ненападении с Финляндией, и войска перешли границу). С большим трудом был достигнут компромисс и 12 марта 1940 г. подписан мирный договор. Эта война показала, что армия не готова к ведению современной войны. Всю вину за неудачи Сталин взвалил на наркомат обороны К.Е. Ворошилова, которого 7 мая 1940 г. сменил на этом посту С.К. Тимошенко. В июне 1940 г. был назначен новый состав Главного военного совета РККА, изменился состав Комитета Обороны. И хотя СССР значительно укрепил свои северо-западные рубежи, нов ходе этой войны обнаружились слабые стороны Красной Армии, престиж государства упал, страна оказалась в международной изоляции (СССР был исключен из Лиги Наций).

Начало Великой Отечественной войны внесло существенные изменения в организацию военного управления.

В период войны целый ряд высших партийных и государственных постов занимал Сталин. Он был одновременно Генеральным секретарем ЦК ВКП(б), Председателем СНК СССР (с 6 мая 1941 г.), Председателем ГКО, Верховным Главнокомандующим (с 8 августа 1941 г.), наркомом обороны СССР (с 19 июля 1941 г.), Председателем Транспортного комитета ГКО. 23 июня 1941 г. ЦК КПСС и СНК СССР приняли решение о создании коллективного органа стратегического руководства - Ставки Главного командования Вооруженных сил СССР. В нее вошли нарком военно-морского флота Н.Г. Кузнецов, И.В. Сталин, В.М. Молотов, К.Е. Ворошилов, С.М. Буденный. При Ставке был создан институт постоянных советников в составе Б.М. Шапошникова, К.А. Мерецкова, Н.Ф. Ватутина, Н.Н. Воронова, А.И. Микояна, Н.А. Вознесенского, А.А. Жданова и др.

Однако первые три недели войны показали, что необходимо изменить систему руководства действующей армией. Управлять фронтами непосредственно из Ставки было трудно, и 10 июля 1941 г. ГКО постановил образовать три главных командования во главе с главнокомандующим по направлениям: северо-западное (К.Е. Ворошилов), западное (С.К. Тимошенко), юго-западное (С.М. Буденный).

Жесткая централизация в условиях войны диктовалась необходимостью сосредоточить все силы и ресурсы в едином центре. Но будучи замкнутой на узком круге лиц, она лишила всю систему управления гибкости, сковывала инициативу. В начале войны нередко были случаи, когда Ставка брала на себя функции командующих фронтами и даже армиями, принимала за них решения, требуя лишь слепого подчинения.

Важную роль в армии и на флоте играли политорганы. Общее руководство партийно-политической работой в армии осуществляли Главное политическое управление (ГПУ) РККА и Главное политическое управление ВМФ (оба - на правах военных отделов ЦК партии. К концу войны в армии действовало более 2 тыс. политорганов, около 78 тыс. первичных организаций.

30 мая 1942 г. для объединения руководства партизанской борьбы в тылу врага в общесоюзном масштабе и координации действий партизанских отрядов с частями Красной Армии при Ставке был создан Центральный штаб партизанского движения (начальник - первый секретарь ЦК КП(б) Белоруссии П.К. Пономаренко) и республиканские (украинский, белорусский, литовский, латвийский, эстонский) штабы. В тылу врага сражалось в течении всей войны более 1 млн. партизан. Штаб устанавливал связи с партизанскими формированиями, направлял и координировал их деятельность, распространял опять партизанской борьбы, готовил кадры, снабжал партизан оружием, боеприпасами, медикаментами, а главное - организовывал их взаимодействие с войсками.

1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому союзные республики получили право организовывать свои войсковые формирования. В связи с этим Наркомат обороны СССР был преобразован из общесоюзного в союзно-республиканский, и союзные республики получили право создавать республиканские наркоматы обороны. Но практически ни одна республика их не создавала.

С окончанием войны войсковые формирования фронтов, Ставка и все полевые органы были упразднены. В июле 1945 г. был принят закон о демобилизации личного состава Советской Армии, в результате чего миллионы людей вернулись к мирному труду. Последующими указами была произведена демобилизация второй и третьей очереди вооруженных сил. В результате численность вооруженных сил сократилась на 8,5 млн. чел. и составила к 1984 г. 2,8 млн. чел. 25 февраля 1946 г. Наркомат обороны СССР был преобразован в Наркомат вооруженных сил, а Наркомат военно-морского флота упразднен. Теперь руководство всеми вооруженными силами сосредоточилось в одном ведомстве.

Однако в феврале 1950 г. из Министерства вооруженных сил были вновь выделены военно-морские силы и образовано общесоюзное Военно-морское министерство СССР, а Министерство вооруженных сил переименовано в Военное министерство СССР. Общее руководство ими осуществлял Высший военный совет при СМ СССР. В 1953 г. общая реорганизация министерств затронула и эту область: два самостоятельных ведомства объединились в Министерство обороны СССР (союзно-республиканское, с 1977 г. - общесоюзное).

Организация управления всеми вооруженными силами страны строго централизована. Центральным органом управления являлось Министерство обороны СССР (общесоюзное). МО СССР осуществляло свою компетенцию на всей территории СССР, а также в отношении советских войск, находившихся за рубежом, согласно международным договорам и соглашениям. Генеральный штаб Вооруженных Сил СССР - высший орган военного управления, осуществлявший руководство работой всех центральных и местных военных органов, координацию деятельности главных штабов видов вооруженных сил; главные и центральные управления (кадров, финансирование, вузов, внешних сношений и др.); управления главнокомандующих видами вооруженных сил; органы управления тылом; органы управления строительством и расквартирование войск; Главная инспекция по контролю за подготовкой и боевой деятельностью войск; Главное политическое управление Советской Армии и Военно-Морского Флота СССР, работавшие на правах отдела ЦК КПСС.

В послевоенные годы вооруженные силы в своем развитии прошли три этапа: первый (1945-1953), когда совершенствовались обычные виды оружия на основе использования опыта Великой Отечественной войны; второй (1953-1959) был связан с созданием и внедрением ракетно-ядерного оружия и другой техники; третий (с 1960 г. до начала 90-х годов) характеризуется освоением и последующим развитием новых видов оружия, коренными изменениями во всех областях военного дела. Большое значение для укрепления вооруженных сил имел принятый в 1967 г. Закон СССР о всеобщей воинской обязанности, который определил порядок прохождения воинской службы, закрепил общую. организацию и состав вооруженных сил.

Советская Армия делилась на виды вооруженных сил: Ракетные войска стратегического назначения (организационно оформлены в 1960 г.), составлявшие основную ударную силу армии; Сухопутные войска (1946 г.) в составе мотострелковых и танковых войск, артиллерии, ракетных войск оперативно-тактического назначения; Войска противовоздушной обороны (1948 г.) в составе зенитных ракетных войск, истребительной авиации и др.; Военно-Воздушные Сила (1946 г.), состоявшие из авиации истребительной, истребительно-бомбардировочной, разведывательной, санитарной, связи; Военно-Морской флот включал подводные лодки, надводные корабли, надводные корабли различных классов, авиацию ВМФ, морскую пехоту и т.п. (основную ударную силу флота составлял океанский ракетно-ядерный флот); Специальные войска (инженерные, химические, связи, автомобильные, дорожные, трубопроводные).

Указом Президиума Верховного Совета СССР 21 марта 1989 г. пограничные, внутренние и железнодорожные войска были выведены из состава Вооруженных сил СССР. Пограничные войска подчинялись КГБ СССР. Управление внутренними войсками осуществляло МВД СССР.

В связи с разрядкой международной напряженности в конце 80-х годов в СССР была разработана новая военная доктрина, основанная на принципе "оборонной деятельности". В соответствии с ней началось сокращение численности личного состава (на 1 января 1991 г. - до 3760 тыс. чел.), количества вооружений, бюджетных средств, конверсия оборонных предприятий, т.е. перевод мощностей, высвобождаемых от выпуска военной техники и вооружений, на изготовление продукции гражданского назначения. В 1989 г. эта доля составила 43 % .

2. Управление иностранными делами.

Осуществление советской внешней политики потребовало образования специальных государственных органов. В качестве такого центрального органа декретом II Всероссийского съезда Советов был образован Наркомат по иностранным делам Российской республики во главе Л.Д. Троцким. Налаживать свою деятельность НКИД пришлось в условиях полной дипломатической изоляции: правительства европейских стран не только отказывались признать Советскую власть, но и требовали от России продолжать войну. Перед наркоматом стояли три основные задачи: создать собственный аппарат, заключить перемирие в войне, сохранить и использовать архивы бывшего МИД.

В аппарате НКИД РСФСР были созданы два территориальных отдела (Востока и Запада) и оперативные отделы (виз, денежных ссуд, печати, дипломатических курьеров, экономико-правовой, бюро по делам военнопленных, а несколько позднее - политический архив, протокольная часть и другие подразделения). В ряде городов (Архангельске, Мурманске, Новороссийске, Петрограде, Севастополе, Ташкенте) действовали уполномоченные наркомата.

Основные усилия НКИД после его образования были направлены на заключение перемирия.

В мае 1918 г. был издан декрет об упразднении всех дипломатических рангов (посол, посланник и т.п.) и введении ранга полномочный представитель. В октябре 1918 г. был издан декрет об учреждении консульств, личный состав которых назначался Наркоминделом.

Полномочный представитель (полпред) РСФСР являлся единственным представителем Российской республики: он имел право от имени правительства РСФСР осуществлять контакты с правительством страны пребывания. Кроме того, он контролировал деятельность других органов Советского государства на территории иностранных держав.

К 1922 г. уже действовали 11 полпредов РСФСР за границей. В ряде случаев советское правительство назначало на консульскую работу граждан той страны, в которой находилось консульство. Так, в Англии внештатным консулом был назначен известный профсоюзный лидер Джон Маклин, в Стокгольме - Стрем, в США - Джон Рид.

В эти годы в наркомате работали Г.В. Чичерин, М.М. Литвинов, А.М. Коллонтай, В.В. Воровский, Л.Б. Красин, Ф.Ф. Раскольников, П.М. Керженцев и др. Благодаря тому, что руководство внешней политикой находилось в руках талантливых дипломатов, страна сумела достойно отстоять свои интересы на переговорах в Генуе и в Гааге.

До образования СССР в советских республиках создавались свои дипломатические органы. НКИД республик устанавливали дипломатические отношения с европейскими государствами. Так, НКИД Украины установил дипломатические сношения с Австрией, Германией, Польшей, Италией. Белоруссия имела своих представителей в Варшаве и Берлине. Был заключен договор о дружбе между Закавказскими республиками и Турцией.

После образования СССР полномочия объединившихся республик в области внешней политики были переданы Союзу ССР. В связи с этим республиканские НКИД были упразднены, и 6 июля 1923 г. создан Наркомат иностранных дел СССР. 21 июля 1923 г. нарком иностранных дел СССР Г.В. Чичерин в специальной ноте в адрес представителей иностранных держав сообщил о создании Союза ССР, изменениях в государственном устройстве страны и о том, что все международные сношения теперь будут осуществятся через НКИД СССР.

На наркомат возлагалось осуществление дипломатических сношений СССР с иностранными государствами, защита политических и экономических интересов Союза и прав находившихся за границей граждан СССР, руководство проведением в жизнь заключенных с иностранными государствами договоров и соглашений.

Аппарат НКИД СССР представлял собой довольно сложный механизм. Важнейшими его структурными подразделениями были, как и раньше, коллегия и два территориально-политических отдела - Запада и Востока, сохранились управление делами и секретариат.

Наркомат имел институт уполномоченных при правительствах союзных республик и различных агентов.

Заграничными органами НКИД СССР являлись полпредства и консульства. В 1926 г. был утвержден Консульский устав СССР, на основании которого консульские учреждения в зависимости от их значения и правового положения делились на генеральные консульства, консульские отделы представ, консульства, вице-консульства и консульские агенства.

Процесс признания Советского государства завершился в 1934 г. приглашением СССР вступить в Лигу Наций.

Вопрос о вступлении СССР в Лигу Наций был впервые поставлен в конце 1933 г. французским правительством, искавшим соратников для противодействия агрессивной политике Германии. Французская дипломатическая служба начала консультации по этому вопросу с европейскими державами. Не без колебаний дали согласие Англия, Чехословакия, Италия, Турция, Китай и другие государства. Резко отрицательной была позиция Польши. Она официально заявила, что в случае приглашения СССР в Лигу Наций откажется соблюдать международные договоры и устав Лиги Наций о правах нацменьшинств, т.е. коренного населения Западной Белоруссии и Западной Украины, входивших в состав с 1920 г. Несмотря на это, большинством голосов 18 сентября 1934 г. СССР был принят в Лигу Наций.

В 1925-1932 гг. советское правительство заключило ряд договоров о нейтралитете и ненападении - с Турцией, Ираном, Афганистаном, Финляндией, Германией, Францией, Италией и др.

Деятельность НКИД СССР на международной арене в 20-30-е годы протекала в условиях пропаганды "крестового похода" против СССР (его объявил в 1930 г. папа римский), эмбарго и многочисленных провокаций: в 1923 г. в Лозанне был убит посол В.В. Воровский, в 1926 г. - дипкурьер Т.И. Нетте, в 1927 г. в Варшаве - посол П.Л. Войков. В 1926 г. Англия прервала дипломатические отношения с СССР (восстановлены лишь в 1929 г.).

Система органов управления иностранными делами, сложившаяся после образования СССР, без больших изменений действовала и в последующие годы.

Конституция 1936 г. не внесла принципиальных изменений в организацию и систему органов управления иностранными делами. Внешнюю политику СССР по -прежнему проводил союзный Наркомат иностранных дел (НКИД) СССР. Его аппарат не претерпел существенных изменений. Лишь накануне войны изменилась система заграничных органов НКИД. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1941 г. для советских дипломатических представителей были установлены три ранга, общепринятые в международных отношениях: чрезвычайный полномочный посол, чрезвычайный полномочный посланник, поверенный в делах СССР. В связи с этим дипломатические представительства СССР за границей получили новые наименования. Дипломатические представительства, возглавляемые послами, стали называться посольствами, а возглавляемые лицами других рангов - миссиями. Послы представляли за границей не только государство в целом, но и персонально его главу. Они имели право непосредственно вступать в контакт с руководством страны пребывания. Дипломатические представители других рангов этих полномочий не имели, они контактировали лишь с главой ведомства иностранных дел этого государства. Послы назначались и отказывались Президиумом Верховного Совета СССР и подчинялись МИД СССР. Кроме дипломатических представителей за границу направлялись консулы. Они назначались и отзывались министром иностранных дел и представляли свое государство не перед правительством страны пребывания, а перед местными властями. На них возлагались защита личных и имущественных интересов советских граждан, находящихся в районе данного консульского округа, учет советских граждан, визирование и выдача паспортов, запись актов гражданского состояния, наблюдение за выполнением обязательств по договорам.

В канун Великой Отечественной войны СССР имел дипломатические отношения с 26 государствами (к концу войны - с.52).

1 февраля 1944 г. НКИД СССР из общесоюзного был преобразован в союзно-республиканский наркомат, а в ряде союзных республик были созданы свои наркоматы иностранных дел. Каждая республика получила право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения, обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами. За НКИД СССР оставалось представительство СССР в международных сношениях, установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами.

Органы управления в области внешнеполитических связей с 40-х годов действовали без существенных изменений. Центральным органом являлось Министерство иностранных дел СССР (союзно-республиканское). Общее оперативное руководило деятельностью министерства осуществлял министр. Он участвовал в переговорах с иностранными делегациями, принимал иностранных дипломатических представителей в связи в вручением верительных грамот, присваивал ранги атташе, секретаря, советника, назначал для работы за границей поверенных в делах, советников, секретарей, атташе, удостоверял уполномочия делегаций СССР, мандаты и другие документы представителей различных ведомств за границей, скреплял верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей СССР. Рабочий аппарат министерства состоял из территориальных (ведали отношениями с определенной группой стран - отдел США, пять еврейских отделов, отдел Африки, отдел Латинской Америки и т.п.) и функциональных (протокольный, печати, договорно-правовой, международных организаций, консульское управление и т.д.) отделов дипломатического и недипломатического характера, административных отделов.

1 сентября 1976 г. вступил в действие новый Консульский устав СССР, утвержденный Президиумом Верховного Совета СССР 25 июня 1976 г. Он заменил устав 1926 г., действовавший в течение 50 лет. В нем определены задачи и организация консульских учреждений СССР: консульских отделов советских посольств, генеральных консульств, вице-консульств и консульских агентов. Их задачи - развитие дружеских отношений СССР с другими государствами, расширение экономических, торговых, научно-технических, культурных связей и туризма. В тех государствах, где нет дипломатических представительств СССР, консульские учреждения могли, с согласия государства пребывания, выполнять также и дипломатические функции.

В условиях перестройки началась демократизация дипломатической службы и внешнеполитического ведомства страны. В МИД СССР создали Центр изучения общественного мнения, отдел по союзным республикам.

3. Управление госбезопасностью и охрана общественного порядка.

До Октября вопрос о том, какие органы - чрезвычайные или обычные - будут вести борьбу с контрреволюцией, не ставился. . В декрете о создании центральных органов управления не значится такого специального органа, хотя, вероятно, предполагалось, что функции охраны общественного порядка будет отчасти выполнять НКВД, главной задачей которого было руководство строительством советского аппарата на местах. Сразу же после победы Октября функции борьбы с контрреволюцией выполнял такой чрезвычайный орган, как петроградский военревком.

Образованный согласно декрету II Всероссийского съезда Советов Наркомат внутренних дел РСФСР стал центральным органом охраны общественного порядка и внутреннего административного управления. Полномочия НКВД РСФСР были чрезвычайно широки. Две главные задачи стояли перед наркоматом: организация советского строительства на местах и охрана революционного порядка. НКВД разрабатывал положения и инструкции по вопросам советского строительства, устанавливал типовую структуру Советов и их органов, наблюдал за правильностью проведения на местах съездов Советов и перевыборов в Советы, разбирал конфликты между Советами, собирал и отрабатывал статистические данные об их деятельности. Как орган охраны общественного порядка НКВД руководил рабоче-крестьянской милицией, специальной милицией, уголовным розыском, войсками внутренней охраны, постановки дела записи актов гражданского состояния.

Кроме того, наркомат и его местные органы управляли коммунальным хозяйством, занимались вопросами, связанными с устройством пленных и беженцев.

В ведение НКВД было передано и исправительно-трудовое дело. В апреле 1919 г. в составе НКВД было создано Центральное управление лагерями принудительных работ. С 1922 г. наряду с лагерями оно стало заведовать и другими местами заключения, находившимися до этого в ведении органов юстиции.

В 1918 г. - 1920 гг. большое внимание уделялось работе милиции. Милиция подразделялась на городскую, уездную, промышленную, железнодорожную, водную и розыскную. Во главе этой системы стояло Главное управление милиции НКВД РСФСР.

В связи с окончанием гражданской войны и изменением обстановки в стране органы охраны государственной безопасности и общественного порядка были реорганизованы.

В феврале 1922 г. ВЧК как выполнившая свои задачи была упразднена. Часть ее функций передавалась судебным органам, часть - образованному в составе НКВД Государственному политическому управлению (ГПУ); аппарат ГПУ был значительно сокращен. На ГПУ возлагалось подавление открытых контрреволюционных выступлений, борьба с бандитизмом, шпионажем и контрабандой, охрана границ, железнодорожных и водных путей. В Красной Армии и на транспорте были созданы особые отделы в непосредственном ведении ГПУ находились особые части войск. Местными органами ГПУ являлись политотделы при ЦИК автономных республик и исполкомах губернских Советов.

В мае 1922 г. третья сессия ВЦИК приняла положение о прокурорском надзоре, согласно которому ГПУ становилось органом дознания и предварительного следствия. Арест мог производится только с санкции прокурора.

Руководство охраной государственной безопасности страны было отнесено к ведению. Союза ССР, а руководство охраной общественного порядка - к исключительному ведению союзных республик. Поэтому в 1922 - 1923 гг. существовавшие в республиках наркоматы внутренних дел претерпели крупную реорганизацию.

После создания СССР функции НКВД РСФСР были как бы разделены на две части, и те, что касались государственной безопасности, изъяты из ведения НКВД РСФСР. В июле 1923 г. образовался общефедеральный орган - Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) при СНК СССР, положение о котором было утверждено Президиумом ЦИК СССР 15 ноября 1923 г. ОГПУ создавалось на правах общесоюзного наркомата, имело в союзных республиках своих уполномоченных, а в армии - особые отделы. Председатель ОГПУ назначался Президиумом ЦИК СССР и входил с правом совещательного голоса в состав СНК СССР. ОГПУ были подчинены пограничные войска. Оно вело оперативную разведывательную работу. В 1929 г. в ведение ОГПУ была передана часть исправительно-трудовых лагерей, началось привлечение заключенных к строительству ряда предприятий, железнодорожных и водных магистралей (каналов беломоро-балтийского, Волго-Москва и др). Надзор за законностью действий ОГПУ СССР возлагался на Прокурора Верховного суда СССР, а с 1933 г. - на Прокурора СССР. Во главе ОГПУ СССР долгие годы был Ф.Э. Дзержинский, после его смерти, с 1926 г., - В.Р. Менжинский, затем - Г.Г. Ягода.

С середины 20-х годов злоупотребления политической властью проявлялись во всех сферах, но в первую очередь - в уголовной юстиции и деятельности правоохранительных органов. В обществе искусственно нагнеталось ощущение зловещей угрозы, нависшей над завоеваниями революции. Эта угроза персонифицировала сначала в кулаках, затем во "врагах народа". Их действиям приписывался всеобъемлющий, всепроникающий характер. Из этого выводилась необходимость чрезвычайного законодательства, что неизбежно вело к гипертрофии функций карательных органов.

В 1927 г. ЦИК СССР предоставил ОГПУ СССР право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах, порче оборудования высшей меры наказания.

Что касается наркоматов внутренних дел республик, то после создания СССР они по прежнему подчинялись республиканским правительствам. Постепенно функции их сужались, в печати даже обсуждался вопрос о возможности их полной ликвидации. В некоторых республиках НКВД были упразднены: например, НКВД УзССР был упразднен уже в 1928 г. В декабре 1930 г. был упразднен НКВД РСФСР, часть его функций передавалась другим наркоматам: например, места заключения - в ведение Наркомата юстиции, а для руководства органами милиции в РСФСР, как и в других союзных республиках, первоначально были созданы самостоятельные Главные управления рабоче-крестьянской милиции при СНК республики. Однако 27 декабря 1932 например. было издано постановление ЦИК и СНК СССР об установлении в стране паспортной системы и обязательной прописки.

В этот же день было издано постановление об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР и положение о нем, которое обязывало милицию всемерно содействовать внедрению паспортного режима.

Функции ОГПУ СССР расширились, оно не только обеспечивало государственную безопасность, но и охраняло общественный порядок, государственную и общественную собственность, вело паспортизацию населения.

В начале 30-х годов в системе административно-политических органов была проведена реформа, направленная на централизацию управления. увеличение численности карательных органов. Милиция, ранее находившаяся в двойном подчинении - НКВД союзных республик и местным Советам, была выведена из-под контроля местных властей и подчинена непосредственно ОГПУ СССР. В ведение ОГПУ СССР перешла система исправительно-трудовых учреждений. 7 апреля 1930 г. было принято новое положение об исправительно-трудовых лагерях, которые становились основным местом лишения свободы (до 1930 г. - исправительно-трудовые колонии НКВД республик, затем - наркомюстов республик).

10 июля 1934 г. было принято решение об образовании наркомата внутренних дел СССР как централизованного органа управления государственной безопасностью и общественным порядком. НКВД СССР был союзно-республиканским ведомством, в связи с чем одноименные наркоматы были созданы и в союзных республиках (кроме РСФСР).

Первоначально функции НКВД СССР были ограничены и заключались в руководстве обеспечением государственной безопасности, охраной социалистической собственности и регистрацией гражданских состояний. Но за два года существования НКВД они весьма заметно расширились.

В НКВД в полном составе вошло ОГПУ СССР, после чего оно было преобразовано в Главное управление государственной безопасности (ГУГБ).

Помимо этого в наркомате были образованы Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ), главное управление пограничной и внутренней охраны, Главное управление исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений, Главное управление пожарной охраны, отдел ЗАГС и т.п. Вместо упразднявшей судебной коллегии ОГПУ было создано Особое совещание при наркоме, в состав которого входили кроме наркома его заместители, уполномоченный по РСФСР, начальник ГУРКМ, нарком внутренних дел республики, на территории которой возникло дело, и Прокурор СССР. Полномочия совещания ограничивались правом применения во внесудебном порядке заключение в ИТЛ на срок до 5 лет, ссылку под надзор на 5 лет и высылку за пределы СССР.

Органы внутренних дел активно участвовали в проведении репрессий конца 20-х - середины 30-х годов. Если репрессии конца 20-х годов были направлены против непманов, "кулаков", зажиточных слоев деревни, старой интеллигенции, то с середины 30-х годов они охватили и другие слои населения, а затем обрушились на партийный и советский аппарат, командный состав армии, широкий слой хозяйственных работников. Намереваясь направить острие репрессий против ядра партии и государства, Сталин решил коренным образов изменить и состав карательных органов. После ареста наркома Г.Г. Ягоды были арестованы и расстреляны его заместители и ближайшие помощники (В.А. Балицкий, М.И. Гай, З.Б. Кацнельсон, К.В. Паукер, Е.Г. Евдокимов, Т.Д. Дерибас), погибли многие чекисты (М.И. Лацис, А.Х. Артузов, Г.И. Благонравов, С. Стырне, В.Н. Манцев, И.М. Леплевский, Г.И. Бокий, Я.Х. Петерс, Я.К. Берзин и др). С приходом в НКВД СССР Л.П. Берии начались аресты ближайших сподвижников Н.И. Ежова: были расстреляны все его заместители и помощники, начальники всех крупных тюрем и лагерей. В 1939-1941 гг. репрессии продолжались, хотя и в не в таких масштабах, как в 1937 - 1938 гг. К началу войны в системе НКВД СССР находилось 528 лагерей и колоний (из них 50 детских).

В феврале 1941 г. НКВД СССР разделился на Наркомат внутренних дел СССР и Наркомат государственной безопасности СССР (оба - союзно-республиканские). В июле 1941 г. наркоматы снова объединились в Наркомат государственной безопасности СССР (оба - союзно-республиканские). В июле 1941 г. наркоматы снова объединились в Наркомат внутренних дел СССР. В апреле 1943 г. он вновь разделился на НКВД СССР и НГКБ СССР.

В годы войны репрессивный карательный механизм продолжил работать: выселялись на спецпоселения народы Северного Кавказа (чеченцы, ингуши, карачаевцы, балкарцы), Крыма, немцы Поволжья. В 1945 - 1949 гг. из Прибалтики выселялись литовцы, латыши, эстонцы. Всего на 1 января 1953 г. числилось 2753356 спецпоселенцев. Для "проверки" военнослужащих, находившихся в плену или окружении, были созданы спецлагеря НКВД. Эту проверку вели отделы контрразведки "СМЕРШ". Всего через спецлагеря прошло 354592 чел. (в том числе 50441 офицеров).

В начале марта 1953 г. при общей реорганизации министерств МВД СССР и МИГ СССР объединились в Министерство внутренних дел СССР. В июне 1953 г. был арестован Л.П. Берия (арест носил примитивный характер).

13 марта 1954 г. из МВД СССР выделился Комитет государственной безопасности при СМ СССР (союзно-республиканский), одновременно образовались одноименные комитеты в союзных республиках.

В ведении МВД СССР оставалась только охрана общественного порядка (административный надзор, руководство милицией и пожарной охраной, ЗАГС, архивное дело и т.п.). В связи с мероприятиями по расширению прав союзных республик 13 января 1960 г. МВД СССР было ликвидировано. Большинство его функций (руководство милицией и пожарной охраной, ЗАГС и др.) отошло в МВД союзных республик, на которые возлагалось обеспечение охраны общественного порядка. 22 февраля 1962 г. они были переименованы в министерства охраны общественного порядка. Новое название подчеркнуло, в каком направлении должна строится их деятельность.

Однако ликвидация МВД СССР не оправдала себя. Упразднение союзного органа управления охраной общественного порядка усложнило координацию работы республиканских органов по борьбе с преступностью, привело к разнобою в нормативном регулировании некоторых вопросов службы охраны порядка, затруднило обмен опытом, использование новейших достижений науки и техники и т.п. Поэтому в интересах обеспечения единого оперативного управления охраной порядка и борьбой с преступностью 26 июля 1966 г. было образовано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР, переименованное 25 ноября 1968 г. в Министерство внутренних дел СССР.

В 70-80-е годы ослабился правопорядок, участились проявления произвола и беззакония. Институты власти не всегда обеспечивали осуществления единого режима законности, равенства всех граждан перед законом. Правоохранительные органы не только попали в зависимость от местных руководителей, но и сами оказались подвержены коррупции и разложению. Кроме того, часть работников правоохранительных органов вступила в связь с преступным миром. Взяточничество, злоупотребления служебным положением проникли даже в высшее звено руководства МВД СССР. Не помогло в этом отношении и создание в 1983 г. в системе МВД политорганов, хотя в 1983-1985 гг. за нарушения законности и дисциплины и по служебному несоответствию из органов была уволена 161 тыс. сотрудников. С каждым годом росла преступность. Только за 1973-1983 гг. общее число преступлений выросло вдвое.

Центральным органом в области охраны государственной безопасности являлся союзно-республиканский Комитет государственной безопасности при СМ СССР. 5 июля 1978 г. он был преобразован в Комитет государственной безопасности СССР.

В 60-80е годы органы государственной безопасности имели огромное влияние, являлись органами поистине всеобъемлющего контроля, надзиравшими за деятельностью всего государственного аппарата, творческих союзов, церкви, вузов, милиции и даже армии. КГБ стал выполнять не свойственные ему функции, порой создавая на пустом месте громкие "процессы", ведя борьбу с интеллигенцией теми же средствами и методами, что и борьбу со шпионами, приравнивая, таким образом, советских граждан к действительным врагам Советского государства.

начавшаяся в 1985 г. перестройка потребовала от органов госбезопасности принципиального обновления работы, критического осмысления прошлого опыта. В связи с этим КГБ СССР вместе с Прокуратурой СССР и Верховным судом СССР участвовал в реабилитации необоснованно репрессивных граждан. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1989 г. "О дополнительных мерах по восстановлению справедливости в отношении жертв репрессий, имевших место в период 30-40-х и начала 50-х годов" все граждане (за исключением изменников Родины и карателей, нацистских преступников, участников бандитских формирований, фальсификаторов уголовных дел), привлекавшиеся к уголовной ответственности внесудебными органами, были реабилитированы. Вместе с министерствами и ведомствами КГБ привело рассекречивание многих материалов, доступ к которым был в свое время по разным причинам ограничен. В 1989 г. в составе КГБ СССР было создано новое подразделение - Управление по защите советского конституционного строя, упразднено образованное в 1967 г. Пятое управление, в задачи которого входила борьба с идеологическими диверсиями. Вновь созданное управление, в задачи которого призвано было противодействовать посягательствам зарубежных спецслужб на конституционные основы СССР, предупреждать и пресекать деятельность лиц, пытающихся насильственным путем свергнуть или изменить государственный строй СССР, участвовать в предотвращении массовых беспорядков, пресекать террористические и иные проявления насильственного характера, в том числе направленные на разжигание межнациональной розни, бороться с организованной преступностью.

4. Органы государственного контроля.

Первой формой советского контроля был рабочий контроль. Но фабзавкомы контролировали главным образом капиталистическое производство. А с развитием советского государственного аппарата, национализацией предприятий возникла необходимость контроля над всем советским государственным аппаратом и производством.

В январе 1918 г. С целью искоренения бюрократической волокиты и создания более жизненных форм контроля была создана Центральная контрольная коллегия и местные учетно-контрольные коллегии при исполкомах Советов.

Однако и после образования наркомата деятельность органов государственного контроля сводилась к финансовому контролю и не отвечала общему назначению контроля.

К 1919 г. Фактически существовали три системы контроля: Наркомат государственного контроля РСФСР,. Ведомственный контроль (в наркоматах), рабочие контрольные инспекции.

Как известно, в годы гражданской войны значительно увеличился приток старых чиновников в государственный аппарат, которые заменяли рабочих и служащих, ушедших на фронт. Они приносили с собой все недостатки, свойственные дореволюционному аппарату. Это создавало угрозу отрыва государственного аппарата от народных масс, развития в нем бюрократизма и волокиты.

7 февраля 1920 г. Наркомат государственного контроля был преобразован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ). Реорганизация преследовала цель "орабочения" и "окрестьянивания" (В.И. Ленин) наркомата.

Члены РКИ избирались на фабриках и заводах, на волостных и сельских собраниях. В составе наркомата создавались специальные отраслевые инспекции (военная, путей сообщения, продовольственная, финансовая, сельскохозяйственная и т.п.). Наркомат осуществлял контроль за мерой труда и мерой потребления. Следил за исполнением директив правительства. Он боролся с проявлениями бюрократизма и волокиты, помогал учреждениям искать наиболее рациональные формы управления.

Излагая в политическом "Завещании" свои соображения о судьбах социализма, В.И. Ленин уделил большое внимание органам контроля. Две статьи "Как нам реорганизовать Рабкрин" и "Лучше меньше, да лучше" содержали основные принципы перестройки органов контроля, как государственного, так и партийного. XII г. XIII съезды партии приняли специальные постановления о задачах органов контроля.

Реорганизация совпала с созданием союзного государства и включала в себя три мероприятия. Во-первых, создание Наркомата рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) СССР. НК РКИ СССР стал объединенным наркоматом, в союзных республиках продолжали действовать одноименные наркоматы. Во-вторых, слияние РКИ с Центральной контрольной комиссией партии, т.е. создание двуединого партийно-государственного контроля. В-третьих, сокращение штатного состава РКИ, укрепление ее кадрами коммунистов и пересмотр методов ее работы.

Однако уже на XIII съезде партии (май 1924 г.) и затем на XIV съезде партии (декабрь 1925 г.) разгорелись жаркие дискуссии о границах самостоятельности ЦКК -НК РКИ. На XIV съезде партии Н.К. Крупская выступила в защиту ЦКК как независимого органа: по мысли Ленина, ЦКК должна была избираться съездом, и ни один член ЦКК не мог быть членом ЦК партии. Ленин высказал мысль о необходимости присутствия известного числа членов ЦКК на каждом заседании Политбюро и о том, что они должны составить "сплоченную группу, которая, "не взирая на лица", должна будет следить за тем, чтобы ничей авторитет, ни генсека, ни кого-либо из других членов ЦК, не мог помешать... добиться безусловной осведомленности и строжайшей правильности дел". Точка зрения Крупской не была поддержана. Более того, некоторые члены ЦКК (Н.М. Янсон, С. Гусев и др.) выступили в защиту генсека И.В. Сталина, утверждая, что никаких злоупотреблений властью с его стороны нет.

Вопрос о независимости ЦКК-НК РКИ неоднократно возникал и в последующие годы. В марте 1926 г. В. Куйбышев в записке в Политбюро писал, что контрольные органы лишены "той независимости, которая, казалось бы, должна быть присуща им". Единственный путь он видел в том, чтобы "мысль Владимира Ильича реализовать до конца", т.е. чтобы контроль работал "невзирая на лица".

Однако даже существование такого мощного контрольного органа, как ЦКК-НК РКИ СССР, не уберегло страну от негативных процессов, от нарушения принципов демократии, от возникновения культа личности. В условиях формирования административно-командной системы управления органам контроля все чаще поручался контроль за выполнением партийных решений, проведение мероприятий по ужесточению партийной и государственной дисциплины, а другие задачи (например, совершенствование госаппарата) все больше отодвигались на второй план. ЦКК-НК РКИ мешала Сталину. На пути к установлению его неограниченной власти она была самым серьезным препятствием.

6 сентября 1940 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР комиссия была упразднена и вместо нее создан Наркомат государственного контроля СССР (союзно-республиканский), одновременно образовались НКГК в союзных республиках. На НКГК СССР возлагался контроль за исполнением решений правительства, контроль за учетом и расходованием государственных средств (эта функция раньше принадлежала Наркомфину). Его деятельность распространялась не только на государственные (как деятельность комиссии), но и на общественные и военные учреждения.

Коренная реорганизация контрольных органов проводилась после XX съезда партии.

23 августа 1957 г. Министерство государственного контроля было упразднено и образована Комиссия советского контроля при СМ СССР.

По решению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС был создан Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и СМ СССР, что означало соединение контроля партийного и государственного, создание системы единого, постоянно действующего контроля с широким участием в нем народных масс.

Комитет являлся союзно-республиканским органом, образовался в составе руководящих работников комитета и местных комитетов партгосконтроля, представителей профсоюзов, комсомола, печати, рабочих, интеллигенции. Создавались и республиканские комитеты партгосконтроля, краевые, областные и городские комитеты.

6 декабря 1965 г. Пленум преобразовал комитет в Комитет народного контроля при СМ СССР. 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР "О народном контроле в СССР". Комитет народного контроля СССР - союзно-республиканский орган, возглавлявший всю систему органов народного контроля. Он обеспечивал соблюдение действующего законодательства всеми органами народного контроля. Комитет образовывался Верховным Советом СССР сроком на 5 лет, его председатель входил в состав правительства СССР. Закон не включал Комитет народного контроля СССР в перечень подведомственных Совмину СССР комитетов. Вся структура и деятельность комитетов народного контроля строилась на общественных началах. Штатный аппарат комитетов был невелик, многие внештатные отделы, различные комиссии, бюро жалоб работали на общественных началах.

В 70-80-е годы государственный контроль превратился в громоздкую, плохо управляемую систему, развитие которой на протяжении десятилетий подчинялось интересам экономики, что вело к излишней специализации. Система стала неэффективной. Законом СССР 26 декабря 1990 г. КНК СССР был ликвидирован.

Вопросы для самоконтроля:

1. Сравните военные реформы 1920-х годов и 1939 года?

2. Как на протяжении периода менялась система заграничных органов наркомата иностранных дел СССР? В чем отличие посольства от консульства?

3. Как менялись функции наркомата внутренних дел?

4. Отличаются ли понятия государственный контроль, партийный контроль, партийно-государственный контроль? Объясните динамику этих понятий.