X. Государственное регулирование и государственное управление ресурсопользованием

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 

Устойчивое развитие общества возможно только при условии регулирования ресурсопользования со стороны государства. Государство является собственником природных ресурсов. Однако его функции по регулированию и управлению в сфере ресурсопользования основаны не только на праве государственной собственности. Управление природными ресурсами осуществлялось и осуществляется всеми государствами, независимо от того, кто является собственником ресурса. Функции государства по управлению ресурсопользованием, как и другие управленческие функции, основываются также и на его властных полномочиях как политического суверена.

Управляющее воздействие на субъектов природоресурсного права может осуществляться двумя способами: 1) путем реализации уполномоченными органами своих государственно-властных полномочий по управлению использованием природных ресурсов, и 2) через создание системы экономических стимулов рационального ресурсопользования.

Экономическое стимулирование рационального и безопасного ресурсопользования осуществляется путем установления органами государственной власти и управления: 1) экономически и социально обоснованных размеров платы за использование природных ресурсов и 2) системы штрафов за нарушение природоресурсного законодательства. 

Необходимо различать государственное регулирование и государственное управление в  сфере ресурсопользования. По смыслу природоресурсного законодательства содержанием государственного регулирования является:

формирование и проведение на территории РФ единой государственной политики в области использования природных ресурсов;

установление стандартов (норм, правил) в области изучения и использования природных ресурсов, безопасного ведения работ, а также рационального использования природных ресурсов;

определение объемов добычи основных видов природных ресурсов на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам;

обеспечение развития ресурсной базы и подготовки резерва природных ресурсов;

обеспечение изучения природных ресурсов;

установление платежей за ресурсопользование;

установление и применение мер юридической ответственности за нарушения природоресурсного законодательства.

Следовательно, государственное регулирование ресурсопользования – комплекс мер, предпринимаемых всеми ветвями государственной власти Российской Федерации, направленных на рациональное и безопасное использование природных ресурсов в интересах нынешнего и будущих поколений России. К субъектам государственного регулирования относятся органы государственного управления природными ресурсами, представительные (законодательные) органы Российской Федерации и ее субъектов, а также органы правосудия РФ (суды, мировые судьи, арбитражные суды). 

Государственное регулирование отношений ресурсопользования представляет собой более широкое понятие, включающее в себя и государственное управление. Разграничение функций государственного регулирования и государственного управления можно провести по лицам и функциям регулятивного воздействия в природоресурсных отношениях. Субъектами государственного управления,  в соответствии с природоресурсным законодательством, являются Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, иначе говоря – государственные органы исполнительной власти РФ.

Такой подход законодателя к формированию субъектного состава государственного управления ресурсопользованием в известной степени обусловливает содержание управления. Поэтому государственное управление в сфере ресурсопользования можно определить как организационную деятельность государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, направленную на создание условий для рационального и безопасного ресурсопользования и контроль за ним.

Функции государственного управления традиционно понимаются в юридической литературе как специализированные виды организационной деятельности, постоянные направления деятельности соответствующих органов. С учетом этого к функциям государственного управления ресурсопользованием следует отнести:

прогнозирование и планирование изучения, разведки и добычи природных ресурсов;

подзаконное нормативное регулирование отношений ресурсопользования;

финансовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов;

ведение поресурсных кадастров, балансов и мониторинга природных ресурсов;

учет использования природных ресурсов и контроль за соблюдением природоресурсного законодательства;

нормирование и лицензирование ресурсопользования;

ограничение и прекращение прав ресурсопользования при возникновении угрозы интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, причинения ущерба хозяйственным объектам и окружающей среде, и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.

В зависимости от компетенции, которой наделен тот или иной орган государственного управления, они подразделяются на органы общей (межотраслевой) и специальной (ведомственной) компетенции. Систему органов государственного управления ресурсопользованием можно рассматривать в горизонтальной и вертикальной плоскостях. По вертикали расположены федеральные органы, органы  субъектов РФ и местного самоуправления. В горизонтальной плоскости рассматриваются государственные органы, имеющие сходные полномочия в управлении использованием различных видов природных ресурсов.

Органы общей компетенции характеризуются тем, что управление использованием природных ресурсов не является их единственной функцией. Наряду с ней они решают и иные вопросы государственного и местного управления и строительства. Их акты распространяют свое действие на всех физических и юридических лиц, находящихся в пределах территории их юрисдикции (территория Российской Федерации,  ее субъекта, муниципального образования). К органам общей компетенции относятся Президент и Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного  самоуправления. Органы местного самоуправления хотя и не относятся к органам государственной власти, но могут наделяться ими определенными государственными полномочиями.

Полномочия Президента РФ в сфере управления ресурсопользованием устанавливаются Конституцией РФ и основаны на его праве: 1) издавать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ; 2) вносить в Государственную Думу РФ законопроекты и подписывать федеральные законы; 3) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ.

Общие полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе РФ «О Правительстве Российской Федерации». В соответствии с ним Правительство РФ организует деятельность по регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, рациональному использованию и охране природных ресурсов.

Особенность правового положения Правительства РФ в отношениях ресурсопользования определяется тем, что оно выступает в них от лица Российской Федерации и совместно с субъектами РФ решает вопросы пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности. В соответствии со ст.114 Конституции Российской Федерации Правительство РФ осуществляет управление природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности. Помимо этого, Правительство РФ непосредственно руководит работой и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, отнесенных к органам специальной компетенции по управлению ресурсопользованием.

Полномочия субъектов РФ в сфере управления ресурсопользованием делятся на две группы: находящиеся в исключительном ведении субъектов РФ, и в совместном ведении субъекта РФ и Российской Федерации. Все вопросы в сфере ресурсопользования, не отнесенные к компетенции Российской Федерации и органов местного самоуправления, относятся к ведению субъектов РФ.

Полномочия органов местного самоуправления по управлению ресурсопользованием невелики. Нормы водного, лесного законодательства и законодательства о животном мире носят отсылочный характер. ФЗ РФ «О недрах» к полномочиям органов местного самоуправления относит:

участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально - экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, строительство подземных сооружений местного значения и контроль за этой деятельностью;

введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Федеральный закон Российско Федерации «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» дополняет перечисленные полномочия правом осуществления контроля за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов (ст.6 Закона).

Органы специальной компетенции по управлению ресурсопользованием, в зависимости от их функций, можно разделить на специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов и все иные.

Специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов непосредственно занимаются лицензированием и нормированием ресурсопользования, ведением государственных кадастров, государственного мониторинга и балансов природных ресурсов, составлением схем комплексного использования природных ресурсов. К таким органам относятся:

1. Министерство природных ресурсов РФ - является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования природных ресурсов и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти; государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные и другие функции в области использования лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства; является федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области государственного управления использования лесного фонда и воспроизводства лесов, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания (ранее эти функции принадлежали Федеральной службе лесного хозяйства РФ, упраздненной Указом Президента РФ  №.867 от 17 мая 2000 года).

2. Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные (бассейновые) органы являются: специально уполномоченными государственными органами по контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к водным биологическим ресурсам; специально уполномоченным государственным органом в области  использования участков лесного фонда и воспроизводства лесов, переданных в безвозмездное пользование сельскохозяйственным организациям (совместно с Министерством природных ресурсов России).

Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет государственное управление и контроль воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, рационального использования, исследования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов во внутренних водных объектах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

3. Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) – орган  федеральной исполнительной власти, осуществляющий государственное нормативное регулирование обеспечения промышленной безопасности на территории Российской Федерации, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции. Выполняя возложенные на него задачи, Госгортехнадзор РФ:

разрабатывает, утверждает федеральные требования (правила и нормы) по рациональному использованию недр, включая нормативы потерь полезных ископаемых и их компонентов при добыче и переработке, контролирует их исполнение;

выдает лицензии на отдельные виды деятельности, связанные обеспечением безопасности недропользования, согласовывает условия лицензий на пользование недрами;

контролирует выполнение требований рационального и безопасного недропользования, разработки минеральных и иных неживых ресурсов континентального шельфа и внутренних водоемов РФ;

определяет, совместно с субъектами Российской Федерации и органами Комитета РФ по геологии и использованию недр, перечни полезных ископаемых, относимых к общераспространенным.

4. Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство) – федеральный органом исполнительной власти, осуществляющий государственное управление и государственный контроль в области использования и воспроизводства водных биологических ресурсов (рыб и других водных животных, водных растений).

К иным государственным органам, осуществляющим управление ресурсопользованием относятся: Министерство экономического развития и торговли РФ, другие органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Необходимость ведения работ по мониторингу, составлению кадастров и балансов природных ресурсов, а также платность ресурсопользования обусловливают участие в государственном управлении ресурсопользованием таких органов специальной компетенции как Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам РФ.

Государственное управление использованием природных ресурсов основывается на принципах, закрепленных в природоресурсном законодательстве. Принципы государственного управления использованием природных ресурсов представляют собой основополагающие правовые установления, начала, в соответствии с требованиями которых построен институт государственного управления ресурсопользованием. К ним относятся: 1) Обеспечение устойчивого развития общества. 2) Обеспечение комплексного, безопасного и рационального ресурсопользования. 3) Приоритет международного права в сфере ресурсопользования. 4) Платность ресурсопользования. 5) Разграничение функций государственного управления ресурсопользованием и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Важнейшими направлениями государственного управления ресурсопользованием являются учет и контроль природных ресурсов и их использования. Учет и контроль необходимы для разработки и реализации федеральных и региональных комплексных программ использования и охраны природных ресурсов, а также для составления прогнозов возможных изменений состояния природных ресурсов. Основой для таких программ служат данные о состоянии природных объектов и ресурсов, получаемые в ходе ведения государственного мониторинга природных ресурсов – отслеживания в реальном времени объектов, явлений и процессов, происходящих в окружающей среде. Мониторинг по отдельным видам природных ресурсов ведется государственным органом по управлению ресурсопользованием. К участию в работах привлекаются специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, а также в области управления использованием ресурсами, находящимися в связи с мониторируемым ресурсом.

Другим, кроме мониторинга, источником получения информации о состоянии природных ресурсов и их использовании, для государства является информация, предоставляемая ресурсопользователями.

Данные о состоянии природных ресурсов, концентрирующиеся в государственных органах, находят отражение в ресурсных балансах и ресурсных кадастрах. Государственные балансы природных ресурсов – расчетные данные о количестве, качестве, степени изученности и освоенности, территориальном размещении природных ресурсов. В государственных балансах эти данные сопоставляются с совокупной потребностью всех ресурсопользователей в соответствующем природном ресурсе.

Важным источником природоресурсной информации являются государственные ресурсные кадастры, ведущиеся по каждому виду природных ресурсов. Законодательством предусмотрено ведение Государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, Государственного лесного кадастра, Государственного водного кадастра, Государственного кадастра объектов животного мира и Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (по учету природных лечебных ресурсов). Статья 28 ФЗ РФ «О недрах» предусматривает обязательное ведение государственного реестра, в который заносятся данные об участках недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их добычей, работы по геологическому изучению недр, а также выданные лицензии на право пользования недрами.

Кроме поресурсных кадастров, природные ресурсы, как объекты федеральной государственной собственности, подлежат учету в Реестре федерального имущества. В нем учитываются участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности. Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты (место нахождения, стоимость, обременения и т.п.) и включающие в себя описание объекта с указанием индивидуальных особенностей, позволяющих однозначно отличить его от других объектов.

Все государственные природные кадастры  ведутся по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов совместимости и сопоставимости между собой.

Необходимой составной частью государственного управления использованием и охраной природных ресурсов является контроль за рациональным и безопасным использованием ресурсов. Органы государственного контроля, задачи и порядок его проведения определяются Положениями о государственном контроле по отдельным видам природных ресурсов, утверждаемых Постановлениями Правительства РФ.

Задачей государственного контроля за ресурсопользованием является обеспечение соблюдения всеми ресурсопользователями установленного порядка использования ресурсов, законодательства и стандартов (норм, правил) в области изучения, использования и охраны природных ресурсов, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль осуществляется органами Министерства природных ресурсов РФ и другими специально уполномоченными органами управления использованием и охраной природных ресурсов во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Основными направлениями государственного контроля за рациональным и безопасным ресурсопользованием является обеспечение соблюдения:

требований законодательства РФ о природных ресурсах и иных нормативных правовых актов при проведении всех видов работ, связанных с использованием природных ресурсов, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации;

установленного порядка предоставления лицензий на ресурсопользование;

ресурсопользователями условий, определенных в лицензии;

порядка ведения работ по изучению и добыче ресурсов методами и способами, исключающими необоснованные потери ресурсов и снижение их качества;

сохранности объектов, из которых добывался ресурс, ресурсной и технической документации, образцов природных ресурсов, могущих быть использованными при дальнейшем изучении и использовании природных ресурсов;

государственной регистрации и учета запасов ресурсов и работ по их изучению;

ликвидации объектов ресурсопользования, не подлежащих дальнейшему использованию;

порядка и условий использования информации о ресурсах, полученной за счет средств федерального бюджета;

предотвращения самовольного пользования природными ресурсами.