Глава 4 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО (CONSTITUTIONAL LAW) : Правовая система - Шумилов В.М. : Книги по праву, правоведение

Глава 4 КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО (CONSTITUTIONAL LAW)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 
РЕКЛАМА
<

Характеристика Конституции США. США - родина писаных конституций. Именно здесь впервые в мире - в 1787 году - появился такой документ в форме единого писаного акта.

Для выработки Конституции в мае 1787 года было созвано в Филадельфии конституционное собрание - Конвент. Он состоял из 55 делегатов, избранных легислатурами 12 штатов (один штат - Род-Айленд - отказался участвовать в работе Конвента из-за антифедералистских настроений). Часть делегатов покинула Конвент по причине разногласий. В сентябре 1787 года текст был утвержден Конвентом и подписан 39 делегатами, затем опубликован и направлен Конгрессу, а также легислатурам штатов на ратификацию.

Ратификация текста Конституции США в большинстве штатов осуществлялась в два этапа: сначала население штата избирало делегатов конвентов, на втором этапе в конвентах проводилось голосование по проекту. Первым Конституцию единогласно ратифицировал конвент штата Делавэр (7 декабря 1787 года). Вступила в силу Конституция после девятой ратификации в июне 1788 года (девятым штатом стал Нью-Гэмпшир). Остальные штаты ратифицировали Конституцию позднее; последним был штат Род-Айленд в мае 1790 года.

В конце 1788 года в штатах, ратифицировавших Конституцию, состоялись выборы в Конгресс США и президентские выборы. В апреле 1789 года первым Президентом стал Дж. Вашингтон. Конституция юридически оформила независимость североамериканских колоний от британской Короны и образование нового суверенного государства - Соединенных Штатов Америки.

Конституция США состоит из 7 статей и 27 поправок. Имеющаяся Преамбула не признается частью Конституции ни конституционной теорией, ни судами. Цель Конституции "отцы-основатели" видели в том, чтобы оградить человека от произвола власти, обеспечить "блага свободы".

Заложенный в Конституцию механизм разделения властей (separation of Powers) был дополнен системой "сдержек и противовесов" (checks and balances). Доктриной "сдержек и противовесов" американская конституционная теория развила классическую теорию разделения властей, разработанную еще французским просветителем Ш. Монтескье.

Ключевыми идеями Конституции, пронизывающими все ее содержание, явились также федерализм при верховенстве общефедерального права, судебный контроль. Впервые в истории формой правления была избрана юридическая модель президентской республики.

В статье VI Конституции США предусмотрено, что "...Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны..." ("the supreme Law of the Land"). Данная статья Конституции получила название "оговорки о верховенстве" (supremacy clause). В соответствии с этой оговоркой, в случае коллизии между федеральной правовой нормой и правовой нормой штата последняя признается недействительной. Если коллизия федеральной нормы и нормы штата имеет место в сфере конкурентной компетенции центра и субъекта федерации, все равно федеральная норма приоритетна.

Первые три статьи Конституции определяют статус федеральных органов государственной власти - Конгресса, Президента и Верховного суда. Четвертая статья посвящена вопросам взаимоотношений федерального центра и штатов. Три заключительных статьи касаются самой Конституции: процедуры принятия поправок, её верховенства, порядка ратификации.

Изменение Конституции осуществляется путем добавления к ней поправок (amendments), которые не включаются в текст, а следуют за ним в хронологическом порядке. В действующих ныне поправках регулируются вопросы правового положения человека, избирательного права, организации деятельности государственных органов, соотношения полномочий федерации и штатов.

Конституция США (ст. V) предусматривает сложную процедуру внесения поправок. В этом смысле Конституция является одной из самых жестких в мире. Поправка принимается 2/3 голосов членов каждой палаты Конгресса либо Конвентом, специально созванным по инициативе легислатур 2/3 штатов. После принятия поправки на федеральном уровне она подлежит ратификации штатами. Для вступления поправки в силу необходимо, чтобы ее одобрили 3/4 штатов (т.е. в настоящее время не менее 38). Штаты могут ратифицировать поправки также в двух формах: либо легислатурами, либо конвентами.

За всю историю США в Конгресс было внесено более 5 тысяч проектов поправок; только 33 из них были приняты Конгрессом; всего 27 - ратифицированы, из которых 26 - действуют. XXVII поправка, например (запрещающая парламентариям увеличивать собственное жалованье), была принята Конгрессом в 1789 году, а ратифицирована и вступила в силу лишь в мае 1992 года. Многие штаты (Массачесутс, Джорджия, Коннектикут) ратифицировали "Билль о правах" более чем через сто лет - только в XX веке.

Конгресс с 1917 года, как правило, устанавливает сроки для ратификации: если за отведенное время поправка не будет ратифицирована, она считается отклоненной. Так произошло с поправками о равноправии мужчин и женщин (1972) и о придании федеральному округу Колумбия статуса штата (1978).

В Конституции США отсутствуют многие институты, которые считаются традиционными для современной мировой практики конституционализма: основы статуса политических партий, права социального характера, ряд принципов государственного строя (светский характер власти и т.п.). Пробелы восполняются судебными прецедентами, конституционными обычаями, актами Конгресса и Президента. Из-за своей способности отзываться на жизненные реалии современного мира Конституция США получила в американской доктрине название живой конституции.

В развитии содержания Конституции особенно велика роль Верховного суда. Сегодня толкование Конституции невозможно без учета судебных решений. Именно судейское толкование приспосабливает Конституцию к изменяющимся историческим условиям.

Права человека и гражданина. На первой сессии Конгресса США в декабре 1791 года были представлены 12 поправок к Конституции, провозглашавших важнейшие права человека и гражданина. Десять поправок были приняты и по аналогии с одним из британских конституционных актов называются Биллем о правах (Bill of Rights). Ряд прав, предусмотренных Биллем, распространяется не только на физических, но и на юридических лиц.

Нормы Билля о правах

(поправки к Конституции США) Поправка        Содержание

I          Гарантирует свободу религии, слова, печати, собраний и обращений (жалоб) к правительству

II         Гарантирует право хранить и носить оружие

III       Запрещает в мирное время размещение солдат в домах без согласия владельцев

V         Гарантирует неприкосновенность личности, жилища, бумаг, имущества

V         Гарантирует право на рассмотрение уголовного дела в суде с участием жюри присяжных; право не свидетельствовать против себя; право на возмещение, если собственность изымается для общественных нужд; запрещается дважды наказывать за одно и то же правонарушение

VI       Гарантирует право при уголовном преследовании на публичное рассмотрение дела; право обвиняемого на очную ставку со свидетелями обвинения, принудительный вызов свидетелей защиты; право на помощь адвоката

VII      Гарантирует право на рассмотрение гражданского дела в суде с участием жюри присяжных, если сумма иска превышает 20 долларов

VIII    Запрещает чрезмерные залоги, штрафы, жестокие и необычные наказания

IX       Устанавливает, что за народом сохраняются и другие права помимо тех, которые закреплены Конституцией

X         Устанавливает, что полномочия, не делегированные федеральной власти и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами либо за народом

Содержательно к "Биллю о правах" примыкает и рад последующих поправок: запрет рабства (поправка XIII), невозможность судебного наказания без надлежащей правовой процедуры (XIV), расширение избирательных прав (XIX, XXIV, XXVI).

Важно подчеркнуть, что права, перечисленные в Билле, не носят абсолютного характера и так или иначе ограничены. Пределы применения и ограничений Билля о правах определены многими прецедентными решениями Верховного суда США.

Так, например, Верховный суд США поддержал законы штатов, запретившие хранение и продажу порнографической продукции с участием детей (Osborne v. Ohio, 1990).

В 1989 году Верховный суд США постановил, что законы штатов, запрещающие сжигать американский флаг во время мирных протестов, противоречат первой поправке к Конституции (Texas v. Johnson, 1989).

За последние десять лет Палата представителей Конгресса США несколько раз предлагала принять поправку, запрещавшую осквернение государственного флага страны. Сенат всякий раз отклонял предложения, мотивируя это защитой права граждан на свободное выражение своего мнения.

Обращает внимание, что в Конституции не закреплено право на жизнь. Однако в ней содержатся важнейшие гарантии этого права: запрет лишать кого-либо жизни без "надлежащей правовой процедуры" и применять "жестокие и необычные" наказания. В связи с правом на жизнь в США ведутся давние споры по вопросам: а) запрещения абортов; б) смертной казни.

В 60-70-е годы XX века некоторые штаты приняли законы, запрещавшие аборты. Однако в 1973 году Верховный суд США в своем прецедентном решении (по делу "Роу против Уэйда") признал все указанные законы штатов неконституционными. В апреле 1996 года Конгресс принял Закон, запрещавший при определенных условиях аборты, но Закон не прошел из-за президентского вето.

Смертная казнь изначально не рассматривалась как нарушение права на жизнь. В то же время под давлением правозащитников в 60-х годах в США фактически установился мораторий на исполнение смертных приговоров. В 1972 году Верховный суд (дело "Фурман против Джорджии") признал законы штатов, предусматривающие смертную казнь, "произвольными" и противоречащими Конституции. Уголовное законодательство штатов было пересмотрено.

В 1976 году Верховный суд (дело "Грегг против Джорджии") определил, что смертная казнь в принципе не противоречит Конституции при соблюдении ряда условий:

она допустима только в случае убийства при отягчающих обстоятельствах;

закон должен предоставить суду присяжных возможность выбора между смертной казнью и пожизненным заключением;

смертная казнь не может применяться к лицам моложе 16 лет (это ограничение введено Верховным судом с 1988 года).

В настоящее время смертная казнь предусмотрена федеральными законами и законами штатов по 70 составам преступлений (убийство, государственная измена, шпионаж, ограбление и др.). Основными способами ее исполнения являются: электрический стул, газовая камера, расстрел, повешение, смертоносная инъекция.

В последние десятилетия в доктрине и судебной практике ведется дискуссия о конституционности права на смерть. Речь идет о праве неизлечимо больных людей добровольно уйти из жизни при помощи медицинских работников. Судебные решения на этот счет довольно противоречивы.

В 1990 году Верховный суд США (дело "Кразен против департамента здравоохранения штата Миссури") поддержал правило департамента, в соответствии с которым работник лечебного учреждения был вправе прекратить введение поддерживающих жизнь препаратов неизлечимо больному пациенту, если больной не желал их введения. Однако в 1997 году Верховный суд изменил позицию и признал неконституционным законодательство штатов и практику помощи в самоубийстве безнадежно больным людям. Суд мотивировал это тем, что трудно установить, насколько смертельным, неизлечимым является заболевание и насколько уход из жизни является добровольным.

Законодательное и судебное толкование Конституции привело к выработке значительного числа правил, касающихся свободы совести. Так, например, были признаны неконституционными законы штатов, запрещавшие частные школы, управляемые религиозными объединениями, или предписывавшие начинать каждый день в государственных и муниципальных школах с молитвы.

К неотъемлемым правам народа Конституция относит право на хранение и ношение оружия. В США отсутствует жесткий и эффективный контроль государства над оружием. Федеральный Закон о контроле над огнестрельным оружием 1968 года регулирует порядок приобретения оружия. В 1993 году этот порядок был несколько усложнен. В штатах имеются свои законы по данному вопросу.

Важнейшей конституционной гарантией прав, связанных с личной неприкосновенностью, является запрет на производство обысков и арестов без ордера, выданного в установленном порядке. В 1967 году Верховный суд установил (дело "Кац против Соединенных Штатов"), что использование электронных средств для подслушивания и наблюдения является "обыском и изъятием по смыслу Конституции". Отсюда следует, что для использования электронных средств в целях прослушивания и наблюдения требуется ордер суда. Это правило было подтверждено в федеральном Законе о контроле над преступностью и обеспечении безопасности на улицах 1968 года и в Законе о наблюдении за иностранной разведывательной деятельностью 1976 года.

В систему личных прав Конституция США включает, в частности, и право на "надлежащие правовые процедуры". Речь идет прежде всего об уголовно-процессуальных гарантиях прав и свобод человека. Правило "надлежащей процедуры" включает право обвиняемого в тяжком преступлении на рассмотрение дела судом с участием большого жюри присяжных. Право на суд присяжных имеют и другие обвиняемые в уголовных преступлениях, а также истцы и ответчики в гражданских делах (при цене иска свыше 20 долларов).

Обвиняемые имеют право на юридическую помощь адвоката, на принудительный вызов свидетелей защиты, право не свидетельствовать против себя и т.д. В 1966 году Верховный суд в прецедентном решении сформулировал так называемое "правило Миранды". В соответствии с данным правилом гражданину, подозреваемому в совершении преступления, должны быть при первой же возможности разъяснены его процессуальные права: право не давать показания, право на адвоката и др.

Многие ученые и практики в США обращают внимание, что в поправках к Конституции, касающихся прав человека, ничего не говорится о праве на частную жизнь (right to privacy), т.е. о праве на неприкосновенность частной жизни от произвольного и неправомерного вмешательства со стороны кого бы то ни было, и прежде всего государства. На практике факты злоупотребления информацией о частной жизни граждан зачастую имеют место.

В то же время, в качестве контраргумента, указывается, что часть норм Билля о правах (1,3,4,5,9 поправки) так или иначе обеспечивает право на частную жизнь. Кроме того, нарушение частной жизни признается гражданским правонарушением (civil wrong); право на частную жизнь защищается деликтным правом.

Чтобы снять озабоченность общества возможным злоупотреблением со стороны государственных органов той информацией, которая накапливается ими о частных лицах, Конгресс США принял целый ряд законов, например: Закон       Какие стороны частной жизни охраняются

1. Закон о свободе информации 1966 года

(Freedom of Information Act)          право человека получить доступ к информации о нем, содержащейся в государственных базах данных

2. Закон о контроле за финансовыми операциями 1970 года

(Fair Credit Reporting Act)   право клиента знать характер финансового контроля и собираемой о нем информации, имена организаций и лиц, которым направляется такая информация

3. Закон о контроле за преступностью 1973 года

(Crime Control Act)   обеспечивает конфиденциальность информации, собранной в некоторых государственных криминалитических базах данных

4. Закон о праве на образование и защите частной жизни 1974 года

(Family Educational Rights and Privacy Act)          определяет порядок доступа к компьютерным базам данных об образовании, полученном лицами в государственных и частных колледжах, университетах

5. Закон о защите частной жизни 1974 года

(Privacy Act)  обеспечивает защиту частной жизни человека (государственные органы обязаны сохранять конфиденциальность информации о частных лицах; целевое использование собранной информации; право человека знать, какая информация о нем собирается и как используется; право человека исправить неточную информацию о нем)

6. Закон о налоговой реформе 1976 года

(Right to Financial Privacy Act)        предусматривает конфиденциальность информации о финансовом состоянии человека

7. Закон о праве на конфиденциальность информации о финансовом состоянии 1978 года

(Right to Financial Privacy Act)        запрещает финансовым организациям предоставлять государственным органам сведения о клиенте без его разрешения

8. Закон о передаче информации содержащейся в электронных базах данных 1978 года

(Electronic Fund Transfer Act)         требует, чтобы финансовые организации уведомляли клиента о случаях, когда третья сторона получила сведения о состояния его счета

9. Закон о противоправном доступе к компьютерной информации и использовании компьютера в целях обмана и злоупотреблений 1984 года

(Counterfeit Access Device and Computer Fraut and Abuse Act)  запрещает использование компьютера для проникновения без разрешения к базам данных в финансовых организациях и некоторых государственных органах

10. Закон о развитии кабельной связи 1984 года

(Cable Communacations Policy Act)            определяет порядок доступа к информации, собранной о клиентах организациями, оказывающими услуги кабельной связи

11. Закон о защите конфиденциальности электронной связи 1986 года

(Electronic Communications Privacy Act)    запрещает перехват информации, передаваемой посредством электронных средств связи

В качестве основополагающего права рассматривается Конституцией США свобода слова, печати, собраний. Важнейшей гарантией этого права является отсутствие цензуры. В 1931 году Верховный суд постановил (дело "Ниар против Миннесоты"), что свобода печати, включая радиовещание, не подлежит ограничению никакой предварительной цензурой. В исключения из правила о свободе слова попали: сведения, представляющие государственную тайну; непристойности; подстрекательство к насилию; сведения, нарушающие неприкосновенность частной жизни; информация о незаконченном судебном деле. Предварительная цензура в этих случаях осуществляется путем обращения соответствующих должностных лиц в суд с ходатайством об издании запретительного приказа (injunction) на публикацию соответствующих материалов.

Последующая (карательная) цензура осуществляется также в судебном порядке путем предъявления гражданского иска или возбуждения уголовного дела.

Законодательные ограничения свободы слова содержатся в Законе о шпионаже 1917 года. Согласно Закону, подлежат ограничению или запрету публичные выступления, в которых содержатся презрительные высказывания или насмешки в отношении формы правления в США, а также высказывания, провоцирующие на нарушение общественного порядка, наносящие ущерб интересам государства.

В 1996 году Конгресс принял Закон, запретивший непристойности в компьютерных сетях, доступных подросткам. Однако в 1997 году Верховный суд США признал данный Закон противоречащим свободе слова.

С созданием нового прецедента применительно к первой поправке Конституции США было связано так называемое "дело Склярова". Российский программист в июле 2001 года выступил на проходившем в Лас-Вегасе открытом съезде хакеров с докладом о своей компьютерной программе, позволяющей взламывать электронные книги, распространяемые через интернет американской компанией. По окончании съезда российский гражданин был арестован по обвинению в нарушении авторских прав на основании Закона США "О нарушении авторских прав в цифровую эпоху" 1998 года (Digital Millenium Copyright Act).

Речь идет о столкновении авторского права с правом на свободу слова. Прецедент, который сложится по этому или другому аналогичному делу, определит судьбу данного столкновения на последующие годы.

Со свободой слова тесно связаны информационные свободы, которые получили в последние десятилетия существенное законодательное развитие. В 1996 году Закон о свободе информации установил, что любое лицо вправе официально запросить интересующую его информацию из федеральных государственных учреждений, а должностные лица обязаны предоставить запрашиваемые сведения, если они не входят в перечень исключений (сведения медицинского характера; составляющие государственную тайну и т.п.).

В тексте Конституции не предусмотрено право на объединение. Однако в 1958 году Верховный суд США (дело "Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения против Алабамы") дал расширительное толкование первой поправки и признал право на объединение подразумеваемым правом.

Наиболее скромное отражение получила в Конституции группа экономических прав и свобод. По-настоящему только право частной собственности получило конституционное оформление; запрещается ее изъятие без законного судебного разбирательства, а в случае изъятия для общественно полезных целей - без справедливого вознаграждения (поправки V, XIV).

Постепенно положение о возможности изъятия собственности для общественно полезных целей привело к отказу от признания абсолютного характера права частной собственности. В 50-60-е годы XX века Верховный суд США признал возможным в рамках государственного регулирования экономики ограничение монополизации.

Прочие экономические и социальные права не относятся к разряду конституционных и, следовательно, фундаментальных. Все они трактуются крайне ограничительно - как недопустимость дискриминации в соответствующих сферах.

Тем не менее, получает развитие трудовое законодательство, законодательство о социальном обеспечении, законодательство о защите прав потребителей.

В США на федеральном уровне не предусмотрено проведение референдумов. Они практикуются в соответствии с конституциями и законами штатов, а также актами местного самоуправления. Различают обязательный, факультативный и петиционный референдумы. Обязательный референдум проводится в случаях, прямо предусмотренных актами штатов и местного самоуправления (принятие конституции штата или хартии местного органа, изменение территориального деления и т.п.). Факультативные референдумы проводятся по инициативе властей и носят консультативный характер. Петиционные референдумы инициируются избирателями и проводятся, если собрано установленное число подписей в поддержку проведения референдума. В петиционном порядке выносятся вопросы об ассигнованиях, судебной системе и др. В некоторых штатах предусмотрено, что избиратели вправе инициировать лишь отмену действующего закона, но не принятие нового. В ряде штатов действует правило: акт, внесенный в представительный орган в порядке народной инициативы и отклоненный им, должен быть вынесен на референдум.

Конгресс США. В системе федеральных органов власти именно за Конгрессом, по Конституции, юридически признается первое место. Конгресс - орган, олицетворяющий США.

Конституция устанавливает строго определенный круг полномочий Конгресса и в то же время указывает, что Конгресс вправе принимать законы, которые "необходимы и уместны" (раздел 8 ст. I) для осуществления полномочий, предоставленных Конституцией. На этой основе была сформулирована доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса.

Данная концепция получила судебное признание в решении Верховного суда по делу "Маккалочч против штата Мэриленд" (1819 г.). В решении констатировалось, что все законодательные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции.

Конкретные полномочия закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Палаты реализуют эти полномочия одинаково, но раздельно.

В ряду полномочий Конгресса в экономической сфере выделяются следующие: устанавливать и взимать налоги и сборы на всей территории США; определять размер государственных федеральных расходов; от имени США делать займы и выплачивать долги; производить денежную эмиссию; регулировать стоимость валюты США; устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и монет; принимать единообразные законы по вопросам банкротства; регулировать торговлю с иностранными государствами и между штатами; создавать почтовые службы; содействовать развитию науки и полезных ремесел; устанавливать единицы мер и весов, регулировать патентное и авторское право.

Следует обратить внимание, что за Президентом юридически каких-либо финансовых полномочий не закреплено. Однако с 1921 года инициатива подготовки бюджета, а позднее и крупных финансовых законопроектов перешла к Президенту. Но и Конгресс вправе принимать законы об увеличении или сокращении запрашиваемых ассигнований. В силу своей юрисдикции осуществлять расходы (the spending power) Конгресс распоряжается доходами, аккумулированными в рамках налоговых полномочий, и соответственно проводит ту или иную политику расходования собранных средств.

Что касается налоговой юрисдикции (taxing power), то все налоги и сборы "должны быть единообразными". Это означает, что федеральный центр обязан одинаково относиться к штатам с точки зрения налогообложения и не вправе в одних штатах облагать налогами физических и юридических лиц, а в других штатах - освобождать от налогов.

В сфере внешней политики, обороны и безопасности Конгресс имеет право: объявлять войну; формировать и содержать армию и флот; создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей.

В то же время из двухсот случаев ведения Соединенными Штатами военных действий Конгресс объявлял войну лишь пять раз; в остальных случаях Конгресс санкционировал уже идущие военные операции, открывавшиеся по распоряжению Президента (Ливан, Куба, Доминиканская Республика, Иран, Гренада, Ливия, Панама, Ирак).

Юридическим основанием для перераспределения ролей Конгресса и Президента при принятии решений об использовании вооруженных сил США признано право Президента как Главнокомандующего армией и флотом использовать - без санкции Конгресса - вооруженные силы для отражения внезапного нападения на страну. При получении в последующем санкции Конгресса Президент вправе вести "ограниченные, частичные и неполноценные (imperfect)" войны.

В 1973 году данный механизм был подкорректирован Конгрессом в Резолюции о военных полномочиях. Президент получал право направлять вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению, только если такие военные действия неизбежны и только после предварительных консультаций с Конгрессом.

В течение 48 часов после принятия решения Президент обязан уведомить об этом Конгресс, представив доклад в письменном виде. Если Конгресс в течение 60 дней официально не дает разрешения на участие американских вооруженных сил в военных действиях, Президент обязан отозвать войска. В крайних случаях "для обеспечения безопасности вывода" войск этот срок может быть продлен еще на 30 дней.

Если обе палаты Конгресса примут совпадающую резолюцию о прекращении военных действий в любое время этого общего срока, Президент обязан подчиниться.

В сфере определения правового положения человека и гражданина Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять составы некоторых видов преступлений (совершенных в открытом море, связанные с подделкой ценных бумаг, предусмотренных международным правом), устанавливать наказания за них.

В сфере судебной власти Конгрессу принадлежит право учреждать федеральные суды, за исключением Верховного суда, существование которого предусмотрено самой Конституцией.

Кроме того, Конгресс имеет также исключительные законодательные полномочия в федеральном округе Колумбия.

Конституция США налагает на Конгресс целый ряд конституционных запретов. Конгресс не вправе: допускать несудебный порядок ограничения личной свободы человека (кроме случаев мятежа); облагать налогами и пошлинами товары, вывозимые из одного штата в другой; принимать законы, имеющие обратную силу и др.

Актами Конгресса являются в основном законы. Помимо законов палаты могут принимать резолюции, заявления. В течение года Конгресс принимает в среднем около 10 тысяч законов и резолюций. Согласно постоянным правилам палат, резолюции можно подразделить на совместные, совпадающие и простые.

Совместные резолюции принимаются палатами по "случайным, необычным или второстепенным вопросам законодательства" и имеют нормоустанавливающее значение, силу закона. На них распространяется тот же процедурный порядок, как и для законов и, следовательно, требуется одобрение Президента. В форме совместных резолюций принимаются поправки к Конституции, решения о продлении срока действия законов и др.

Совпадающие резолюции выражают общее мнение обеих палат по какому-либо вопросу, регулируют взаимоотношения между палатами. Совместные и совпадающие резолюции должны быть приняты палатами в одинаковой редакции. Простые резолюции принимаются каждой палатой по отдельности. Они отражают позицию палаты, регулируют внутриорганизационные вопросы, касающиеся данной палаты. Совпадающие и простые резолюции не нуждаются в одобрении Президента.

Палата представителей. Нижней палатой Конгресса считается Палата представителей. Она выполняет основной объем законотворческой деятельности. Преобладающая часть законопроектов вносится именно в нее, а финансовые законопроекты - только в нее.

Палата представителей имеет собственную - специальную - компетенцию: право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры; право на возбуждение процедуры импичмента. Во внутриорганизационном порядке Палата имеет право: избирать спикера и других должностных лиц Палаты; решать вопросы выборов депутатов в Палату.

Палата представителей состоит из 435 депутатов (представителей). Такое число установлено Законом о перераспределении мест в Конгрессе 1929 года. Места в Палате распределяются между штатами пропорционально численности их населения. В настоящее время наибольшее число представителей имеет в Палате штат Калифорния (52 мандата); наименьшее - Аляска, Вермонт, Делавэр, др. (по одному мандату). В работе Палаты участвуют также (но без права голоса) по одному представителю от федерального округа Колумбия и независимых территорий.

Срок полномочий Палаты - 2 года, однако персональный состав меняется после выборов несущественно; как правило, депутаты переизбираются в Палату многократно. Палата не может быть распущена досрочно.

Деятельностью Палаты руководит спикер, который избирается Палатой на срок ее полномочий. Фактически кандидатура спикера определяется партией большинства. Спикер считается третьим лицом в государстве: он вступает в должность Президента, если сам Президент или Вице-президент не состоянии исполнять обязанности главы государства.

В обязанности спикера входит: руководить работой Палаты; представлять Палату перед Президентом и другими институтами власти; обеспечивать соблюдение установленных процедур; назначать депутатов в специальные, следственные и согласительные комитеты; решать процедурные споры; удостоверять акты, принимаемые Палатой; хранить печать Палаты; предоставлять или не предоставлять слово на заседании Палаты. Под руководством спикера работает клерк Палаты, выполняющий секретарские функции; пристав, отвечающий за безопасность в Палате; капеллан; почтмейстер; советники; другие должностные лица Палаты.

Палата имеет постоянные и временные комитеты. Статус постоянных комитетов регламентируется правилами Палаты. В них устанавливается перечень комитетов, их численных состав, порядок формирования и полномочия.

Основная функция комитетов состоит в предварительной проработке законопроектов, представлении Палате заключений по ним, в анализе практики применения законодательства по вопросам ведения комитета.

Комитеты организовывают слушания, самостоятельно определяют время и место своих заседаний, проводят расследования, вызывают свидетелей, истребуют документы, приводят к присяге, заслушивают показания.

Персональный состав каждого постоянного комитета определяется Палатой в соответствующей резолюции. Решающая роль в этом процессе принадлежит партийным фракциям: конкретное соотношение представителей партий в каждом комитете определяется по соглашению между лидерами фракций. Один депутат не может быть членом более чем двух постоянных комитетов.

Каждый постоянный комитет возглавляется председателем, который созывает и ведет заседания, определяет повестку дня, осуществляет контроль за распределением средств, выделяемых комитету, представляет Палате доклад по результатам обсуждения законопроектов в комитете, руководит аппаратом комитета.

В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета: по сельскому хозяйству; по ассигнованиям; по делам военнослужащих; по банковскому делу; по финансам и проблемам городов; бюджетный и др. В рамках постоянных комитетов создаются подкомитеты.

Специальные и следственные комитеты создаются Палатой на временной основе - для расследования или изучения какого-либо вопроса. Численный состав, сроки работы, полномочия каждого специального или следственного комитета определяются резолюцией.

Для обсуждения "финансовых биллей" и наиболее важных законопроектов образуется комитет всей Палаты. При этом кворум, в отличие от сессионной формы работы, составляет 100 депутатов. Председательствует на заседании комитета всей Палаты не спикер, а назначенный им конгрессмен.

Палата представителей вместе с Сенатом участвует в создании объединенных комитетов Конгресса - специализированных постоянных и временных органов, создаваемых палатами на паритетных началах на основе закона или совпадающей резолюции палат. Наиболее важными являются постоянные объединенные комитеты по экономике и по атомной энергии.

Особую разновидность комитетов, образуемых палатами на паритетных началах, представляют собой согласительные комитеты. Они имеют временный характер. Их предназначение - согласовывать между палатами текст законопроекта или резолюции.

Традиционно в Палате представителей работают две партийные фракции: демократическая и республиканская. Многие годы большинство в Палате удерживают республиканцы. Статус фракций урегулирован фрагментарно.

Организационно каждая фракция состоит из лидера, партийных функционеров (их называют "кнутами" - whips), партийных комитетов и общего собрания. Собрание - высший орган фракции. Оно формирует стратегию фракции в Палате, избирает лидера и партийный комитет, одобряет кандидатуры в состав постоянных комитетов Палаты.

Партийными комитетами фракции республиканцев являются: политический комитет (разработка позиции партии); исследовательский комитет (научная и справочная работа); комитет комитетов (определение кандидатур от фракции в постоянные комитеты); комитет по проведению избирательных кампаний; комитет по кадрам.

Вместе с Сенатом Палата представителей участвует в преодолении президентского вето на законопроекты.

Сенат. Сенат считается верхней палатой Конгресса. Ее главное предназначение - обеспечить равное представительство всех субъектов федерации - по два сенатора от каждого штата. Сенат - своеобразный противовес Палате представителей.

Сенат осуществляет законотворческую работу, как и Палата представителей, за исключением принятия финансовых законов. Кроме того, у Сената имеются и собственные - специальные - полномочия: проводить выборы Вице-президента в экстраординарном порядке (поправка XII), разбирать дела в случаях импичмента (раздел 3 ст. I). По совету и с согласия Сената Президент: а) назначает послов, консулов, судей Верховного суда, других должностных лиц; б) заключает международные договоры (раздел 2 ст. II).

За время своего существования Сенат более 10 раз рассматривал дела в порядке импичмента; виновными были признаны 4 федеральных судьи (в последний раз в 1936 году). Признание виновным в порядке импичмента влечет за собой смещение с должности с лишением права занимать какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе США.

Срока полномочий для Сената не предусмотрено. Каждый сенатор избирается на 6 лет. Состав Сената обновляется через каждые два года на одну треть.

Председателем Сената по должности является Вице-президент. В случае его отсутствия ведет заседания председатель pro tempore (временный), избираемый Сенатом из представителей партии большинства на срок, определяемый самой Палатой.

Роль председателя Сената несколько скромнее, чем у председателя Палаты представителей. Вице-президент имеет право участвовать в голосовании, только если голоса сенаторов разделятся поровну. Председатель Сената не имеет права решать, кому предоставлять слово, а кому - нет; он должен предоставить слово сенаторам в порядке очередности обращения к нему. В целом же председатель также обеспечивает организационное руководство палатой, соблюдение процедурных правил, назначает сенаторов членами временных комитетов.

В Сенате менее двух десятков постоянных комитетов. Их перечень, компетенция, порядок деятельности в своем большинстве дублируют комитеты Палаты представителей.

В Сенате, как и в нижней палате Конгресса, имеются две фракции. Самой влиятельной фигурой в Сенате считается лидер фракции большинства. По обычаю с ним должен советоваться при решении наиболее важных вопросов председатель Сената pro tempore.

Правовое положение члена Конгресса. Правовое положение членов обеих палат Конгресса в общих, наиболее существенных, чертах - сходно. Они получают свои полномочия в результаты прямых выборов после принесения присяги. Основополагающим принципом их статуса является принцип независимости: они независимы от воли избирателей, материально независимы и независимы во взаимоотношениях с органами государственной власти, коммерческими структурами. В то же время и депутаты, и сенаторы несут морально-политическую ответственность перед партийной фракцией, перед органами государственной власти штата, организовавшего выборы, перед избирателями своего округа.

В комплекс прав и обязанностей парламентария входят: посещение заседаний палаты; участие в дебатах и голосовании; право законодательной инициативы; право избирать и быть избранным на должности в палате, в состав комитетов. Парламентарии обязаны соблюдать корректность в своих выступлениях.

В случае нарушения обязанностей и запретов может наступить ответственность. В арсенале мер ответственности: лишение слова; лишение статуса "старшинства" (привилегированного положения, связанного с должностью в палате или со стажем пребывания в ней); исключение из состава комитета; лишение мандата - исключение из состава Палаты (последнее - по решению не менее 2/3 членов Палаты),

Основаниями для досрочного прекращения обязанностей члена палаты могут быть, в частности: смерть; добровольная отставка.

Конституция США гарантирует членам Конгресса некоторые парламентские привилегии, состоящие в иммунитете и индемнитете. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии, по пути следования в палату и возвращения из нее (кроме случаев измены, тяжкого преступления и нарушения общественного порядка).

Индемнитет (независимость, юридическая неответственность) сводится лишь к невозможности подвергнуть парламентария допросу кем бы то ни было, кроме самой палаты. Материальная сторона индемнитета обеспечивается высоким содержанием, разнообразными социальными льготами (почта, дорожные расходы, связь, страхование).

Парламентарий не имеет права состоять на федеральной гражданской службе, работать в государственных или подконтрольных государству корпорациях, финансовых учреждениях, предприятиях, организациях. Правилами палат парламентариям запрещается любая оплачиваемая деятельность во время работы палат. Парламентарии не вправе разрешать использовать свое имя любой фирме, компании, ассоциации и корпорации. Посторонние доходы членов Конгресса не должны превышать 15% от размера их парламентского жалованья (которое составляло в конце XX века около 120 тысяч долларов в год). Запрещается принимать подарки стоимостью более 100 долларов в год от какого-либо лица или корпорации, от иностранных публичных лиц.

Важной гарантией против злоупотреблений и коррупции парламентариев является их обязанность ежегодно предоставлять клерку (секретарю) палаты подробные финансовые декларации, в которых указываются все источники полученных ими доходов. Содержание и порядок подачи деклараций регламентированы в Законе об этике в органах власти 1978 года.

Законодательный процесс. Конгресс функционирует в сессионном порядке. Общая процедура Конгресса и его палат регламентируется Конституцией, Законом о реорганизации Конгресса 1946 и 1970 годов, обычаями, судебными прецедентами, правилами палат. Постоянные правила Сената действуют с момента его возникновения (1789), а постоянные правила Палаты представителей принимаются заново каждым новым созывом.

После начала сессии (ежегодно 3 января) ее дальнейший ход определяют сами палаты. Длится сессия большую часть года. В соответствии с вышеуказанным Законом 1946 года сессия продолжается до 31 июля, если палаты принятием совпадающей резолюции не постановят иначе. Обычно такие резолюции принимаются, и сессии продолжаются до начала осени.

В палатах действует правило дисконтинуитета, означающее недопустимость переноса вопроса из одной сессии в другую. Только в Палате представителей этот принцип применяется ко всем вопросам, а в Сенате - лишь к международным договорам и кадровым назначениям.

Сессия состоит из раздельных ежедневных (кроме субботы и воскресенья) заседаний палат. Совместные заседания проводятся лишь в некоторых случаях (заслушивание результатов президентских выборов, посланий Президента). Заседания считаются правомочными при наличии кворума - абсолютного большинства. Проводятся заседания открыто, но не исключены и закрытые заседания.

Повестки дня строятся в соответствии с календарями основных законодательных мероприятий палат. Осуществление дебатов регламентируется по-разному: в Сенате слово сенаторам предоставляется председательствующим в порядке очередности (не более двух раз в день) и нет прямых ограничений по времени и содержанию выступлений; в Палате представителей продолжительность выступления по основному вопросу не должна превышать одного часа, для обсуждения поправок - пяти минут, и нельзя отклоняться от обсуждаемого вопроса.

Принятие решений в палатах осуществляется путем голосования, как правило, абсолютным большинством. В отдельных случаях необходимо квалифицированное большинство, например при внесении поправок в Конституцию, преодолении президентского вето и др. - 2/3 голосов присутствующих и участвующих в голосовании.

В палатах Конгресса используются различные способы голосования: аккламация, т.е. голосование "голосом" (по силе выкриков); вставание; разделение на группы (и каждая группа проходит мимо счетчиков); поименная перекличка; тайная подача голосов с использованием бюллетеней.

Формально право законодательной инициативы предоставлено только членам палат Конгресса. Однако на практике, согласно обычаю, законотворческая деятельность предопределяется посланиями Президента. Зачастую законопроекты вносятся одновременно в обе палаты и потому получают двойные обозначения: Закон Тафта-Хартли и т.п.

Внесение законопроекта - первая стадия законодательного процесса. В Палате представителей проект опускается в специальный ящичек ("хоппер") на столе у клерка Палаты. В Сенате внесение законопроекта осуществляется в устном выступлении сенатора.

Вторая стадия - обсуждение законопроекта. В каждой палате "билль" проходит три чтения: в ходе первого чтения обсуждается целесообразность его принятия в той или иной концепции; при втором чтении оглашается мнение профильного постоянного комитета по проекту и происходит постатейное обсуждение; в третьем чтении возможны только редакционные поправки и проект принимается или не принимается.

Билль должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Потому билль, одобренный одной палатой, направляется в другую. Если вторая палата одобряет его, он подписывается председателями палат и передается Президенту. В случае расхождений между палатами по законопроекту созывается согласительный комитет. Если согласованный в комитете текст не будет принят палатами, то он считается отвергнутым. Таким образом, закон может быть принят только с согласия обеих палат.

Президент должен подписать принятый в идентичной редакции билль в течение 10 дней, после чего акт приобретает юридическую силу. Президент может отклонить закон, применив право вето (до начала 90-х годов XX века президенты применяли вето свыше 1400 раз). Вето Президента может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия билля палатами; при этом закон принимается в прежней редакции 2/3 голосов и сразу же вступает в силу.

Прохождение через парламент бюджета регулируется Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 года. Финансовый год в США начинается с 1 октября. Предусматривается несколько этапов работы над бюджетом:

в январе Президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год; бюджетные комитеты палат готовят заключения и предложения по нему;

к середине апреля Конгресс принимает совпадающую резолюцию по бюджету, а на ее основе позднее - Закон об ассигнованиях, предусматривающий основные направления доходов и расходов. Впрочем, предусмотренные сроки прохождения бюджета зачастую нарушаются.

Все законы, принимаемые Конгрессом, подразделяются на публичные и частные. Публичные представляют собой акты, устанавливающие общие правила поведения, принимаемые по главным вопросам внутренней и внешней политики. Именно они составляют основную массу законов (статутов). Частные акты регулируют правовой статус отдельных лиц и корпораций. Эти два вида законопроектов вносятся в разные календари палат; частные рассматриваются в более упрощенном порядке (при меньшем кворуме и без постатейного обсуждения).

Президент США. Исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется Президентом США. Президент избирается сроком на 4 года. Конституция устанавливает запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз (поправка XXII). Поначалу это правило сложилось как обычай. Однако он был нарушен в случае с Ф. Рузвельтом, который начиная с 1932 года избирался четырежды.

Выборам Президента предшествует выдвижение кандидатов от партий в каждом штате, проведение первичных выборов ("праймериз"), на которых избираются делегаты на национальные партийные съезды. Благодаря усилиям партаппарата борьба ведется, как правило, между 2 известными претендентами. Избранные в ходе "праймериз" делегаты связаны обязанностью голосовать на съезде партии только за "своего" претендента. Общенациональные конвенты каждой партии выдвигают кандидата в Президенты от партии. Каждый кандидат в Президенты подбирает кандидатуру Вице-президента и назначает председателя национального партийного комитета. Национальные партийные комитеты становятся предвыборными организационными штабами "своих" кандидатов в Президенты.

Выборы Президента происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября месяца. Президент избирается косвенным путем: избиратели голосуют за коллегию выборщиков, а она затем уже избирает Президента. Число выборщиков от каждого штата равно количеству парламентариев, представляющих штат в Конгрессе (плюс три выборщика от округа Колумбия). Общее число выборщиков - 538 человек. На протяжении многих лет система косвенных выборов подвергается критике со стороны американской общественности.

Избиратели в штате голосуют не за отдельных личностей, а за список выборщиков, который предлагается партией. Для победы списка достаточно относительного большинства голосов. Таким образом, все выборщики от штата представляют какую-то одну партию и обязаны голосовать за кандидатов той партии, по списку которой были избраны.

В первый понедельник после второй среды декабря того же года выборщики, оставаясь в своих штатах, голосуют за конкретного кандидата в Президенты.

Списки с результатами голосования в опечатанном виде направляются в Сенат, где и происходит (3 января следующего за выборами года) официальное провозглашение победивших Президента и Вице-президента США. Для победы кандидата требуется абсолютное большинство голосов выборщиков. Президент вступает в должность 20 января года, следующего за годом выборов. Процедура вступления Президента в должность и принесения присяги называется инаугурацией.

Полномочия Президента США состоят из:

а) основных полномочий, перечисленных в Конституции (раздел 2, ст. II);

б) подразумеваемых" (или "скрытых") полномочий, которыми наделила Президента конституционная теория и практика;

в) делегированных" полномочий, которыми Президент периодически наделяется Конгрессом.

Президент как глава государства представляет страну внутри и за рубежом. К важнейшим полномочиям Президента следует отнести кадровые полномочия. Президент назначает высших должностных лиц ("по совету и с согласия Сената") — министров, федеральных судей, послов; единолично отстраняет их от должности; производит назначение и смещение должностных лиц более низкого уровня; награждает высшими наградами.

Полномочия Президента в правотворческом и правоприменительном процессе состоят в подготовке и продвижении законопроектов, использовании права вето. Конгресс временно (до 2005 года) наделил Президента так называемым "постатейным вето"; это дает возможность отвергать не весь закон в целом, а лишь отдельные его статьи.

Хотя Президент и не обладает правом законодательной инициативы, он ежегодно выступает в Конгрессе с посланием о положении дел в стране. В послании содержатся рекомендации, касающиеся принятия конкретных законов. Кроме того, Президент в обязательном порядке ежегодно направляет в Конгресс: экономический доклад, проект федерального бюджета, специальные послания по конкретным вопросам.

Президент имеет право на конфиденциальность (привилегию исполнительной власти), т.е. на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента.

Конгресс часто передает Президенту законодательные полномочия, из которых проистекает "указное право". Взаимоотношения с Конгрессом - каждодневная работа Президента. Осуществляется она через специальную Службу по связям с Конгрессом.

Президент издает, главным образом, следующие правовые акты:

исполнительные приказы ("указы"); они основываются на законах или на "делегированных" полномочиях и регулируют те или иные вопросы государственного управления;

директивы, правила, положения, инструкции;

реорганизационные планы; с их помощью вносятся изменения в систему органов исполнительной власти (с последующим утверждением Конгрессом).

Президенту принадлежит право помилования за преступления против Соединенных Штатов, право на амнистию.

Президент наделен обширными военными и внешнеполитическими полномочиями. Он является Верховным главнокомандующим армии и флота, вправе направлять войска за границу "для защиты американских интересов" и т.п. Президент присуждает высшие воинские звания, назначает министра обороны, формирует Объединенную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб).

Президент определяет внешнюю политику, ведет международные переговоры, подписывает ("по совету и с согласия Сената") международные договоры. Кроме того, он вправе заключать так называемые исполнительные соглашения, которые не требуют одобрения Сената. Именно в форме исполнительных соглашений существовали многие договоры между СССР и США, заключенные в 70-80-х годах XX века.

Президент наделен полномочием объявлять чрезвычайное положение как в отдельных штатах, так и в общефедеральном масштабе. При этом за Президентом сохраняются только те права и полномочия, которые основываются на законах. Прекращается чрезвычайное положение либо самим Президентом, либо Конгрессом посредством совпадающей резолюции, либо автоматически по истечении установленного срока.

Глава государства пользуется неприкосновенностью, т.е. свободой от ареста и уголовного преследования (до отстранения от должности посредством импичмента). Однако он не освобожден от гражданско-правовой ответственности.

Президент получает за свою службу вознаграждение, и оно не может быть изменено в течение всего срока пребывания на посту. Президент не вправе получать какое-либо иное содержание. Президент пользуется государственной охраной, имеет резиденцию ("Белый дом"), право на высокую пенсию.

В Конституции США (поправка XXV) предусмотрены четыре основания для досрочного прекращения полномочий Президента:

отстранение от должности; это возможно через процедуру импичмента, которая осуществляется палатами Конгресса. В разное время процедура импичмента применялась в отношении Президентов Э. Джонсона (годы президентства: 1865-1869), Р. Никсона (1969-1974), Б. Клинтона (1993-2000). Однако процедуры импичмента не привели к их отстранению от должности; Р. Никсон добровольно ушел в отставку;

смерть; в случае смерти Президента в его должность немедленно вступает Вице-президент. Так было, когда скончался Президент Ф.Д. Рузвельт (1945), был убит Президент Д. Кеннеди (1963);

отставка; добровольная отставка может иметь место под влиянием личных причин или других обстоятельств;

неспособность осуществлять полномочия и обязанности по своей должности; в этом случае Президент временно прекращает свои полномочия и обязанности, уведомив об этом в письменном заявлении временного Председателя Сената и Спикера Палаты представителей.

В 1947 году был принят Закон о преемственности президентской власти (дополнялся в последующие годы), который установил последовательность лиц, замещающих пост Президента, если он окажется вакантным. Законом определена следующая очередность замещающих лиц: Вице-президент, Спикер Палаты представителей, временный Председатель Сената, государственный секретарь и далее все руководители министерств (департаментов) по хронологии их создания.

Обращает внимание, что крупнейший американский писатель, историк, публицист Гор Видал назвал свою страну "имперской республикой" - "первой и последней глобальной империей". По его мнению, этой республикой управляет партия корпоративной Америки: корпорации (в основном нефтяные и военно-промышленные) платят за президентские и парламентские выборы; 1% населения контролирует большую часть богатства страны, 20 % американцев живет очень неплохо, работая на этот один процент политиков и владельцев корпораций, оставшиеся 80% не имеют должного представительства во власти. "Нам нужна новая Конституция, - заявил Г. Видал, - которая бы восстановила Билль о правах и уменьшила власть Президента" ("Известия", 4.03. 2002).

Судебная ветвь власти. Судебная ветвь власти в США выполняет функцию противовеса возможным неконституционным актам и действиям законодательных и исполнительных органов. Именно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан. Суды не только принимают законы, но и фактически осуществляют законотворчество.

С самого начала при создании США суды были наделены широчайшей компетенцией по рассмотрению самых разнообразных исков и споров во всех сферах жизни общества. В стране сложилась развитая и очень сложная судебная система с высоким уровнем демократических процессуальных гарантий.

Любое вступившее в силу решение Верховного суда носит общеобязательный характер; никто не вправе поставить его под сомнение. Прецедентный характер судебных решений обеспечивает единообразное развитие судебной практики. В то же время прослеживается тенденция на постепенное смещение акцентов с прецедентного права ("права судей") на право статутное.

Конституция США устанавливает, что в стране может существовать только один Верховный суд и такое количество нижестоящих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы централизованной и единой федеральной судебной системы.

Подробнее о судебной системе США см. ниже (глава 5).

Американский федерализм. США по своему государственному устройству являются федерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства входит также Федеральный округ Колумбия (т.е. столица США - г. Вашингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий и Пуэрто-Рико, имеющее статус "свободно присоединившегося государства". Распоряжаться единой территорией страны вправе только Конгресс США (раздел 3, ст. IV Конституции США).

Федерализм в США изначально рассматривался как форма демократической децентрализации власти. "Вертикальное разделение властей" является способом приближения власти к народу. В целом в историческом развитии страны просматривается тенденция на усиление унитаризма. Штаты сохранили многие традиции самостоятельности, но по существу утратили суверенитет; они не обладают правом выхода из федерации. Действует принцип верховенства федеральной Конституции и законов и принцип равноправия штатов.

Каждый штат в США имеет свою собственную конституцию. Самой старой из ныне действующих является Конституция штата Массачусетс (1780 г.); самой "молодой" - Конституция Джорджии (1982). В большинстве штатов конституции принимались конвентами и одобрялись на референдумах.

Некоторые штаты (например, Луизиана) очень активны в конституционном строительстве: их конституционная история насчитывает несколько конституций. И в целом конституции штатов, как правило, более подвижны; порядок их изменения менее сложен.

Конституции штатов существенно отличаются от федеральной. Они имеют значительно больший объем, более сложную структуру, очень детализированы, гораздо рельефнее отражают современные политико-правовые реалии.

Многие конституции провозгласили равноправие мужчин и женщин, право народной инициативы, институт референдума, право отзыва населением депутатов и государственных служащих.

Каждый штат имеет свою систему высших органов государственной власти - законодательных, исполнительных, судебных; свое гражданство; гражданин штата одновременно является гражданином США. Штат, таким образом, - это унитарное государственное образование, субъект федерации.

Законодательные органы штатов носят название "легислатур" (legislature). Их главная функция - принятие законов. Конкретные названия легислатур могут быть разными: генеральная ассамблея, законодательная ассамблея, генеральное собрание и т.п. В большинстве штатов легислатуры - двухпалатные (кроме Небраски). Нижние палаты именуются палатами представителей либо ассамблеями; верхние - сенатами. Работают законодательные органы сессионно - на сессиях раз в год сроком от 30 до 190 дней.

Нижние палаты насчитывают от 35 до 400 членов; возглавляет их спикер. В верхних палатах работают от 17 до 65 сенаторов; во главе палаты стоит лейтенант-губернатор или выборный председатель. Основная работа протекает в комитетах. Компетенция легислатур носит остаточный характер.

Высшим должностным лицом штата является губернатор, избираемый населением из числа граждан штата (проживающих в штате не менее 5-7 лет) и достигших 30-летнего возраста. Кандидатуры на пост губернатора выдвигаются конвентами (съездами) политических партий. Для избрания кандидат должен получить на выборах относительное большинство и только в трех штатах - абсолютное большинство.

Губернатор осуществляет функции главы исполнительной власти, руководит аппаратом штата. Одновременно он обладает полномочиями производить назначения на высшие должности штата, контролирует исполнение законов. Некоторые должности в штатах (секретарь штата, генеральный атторней, казначей) заполняются путем избрания населением либо путем назначения легислатурами. В большинстве штатов губернаторы имеют право вето, законодательной инициативы, созыва сессий легислатуры. Губернатор является главнокомандующим национальной гвардией штата, осуществляет связь с федеральным правительством, обладает правом помилования, несет представительские функции.

Как правило, губернатор - это лидер правящей партии. Через партийный механизм он оказывает влияние на легислатуру, аппарат исполнительной власти и органы местного самоуправления.

В федеральном округе Колумбия (город Вашингтон) с 1966 года введено самоуправление: население избирает совет и мэра. Однако управление столицей контролируется специальными постоянными комитетами обеих палат Конгресса. Жители округа участвуют в выборах Президента, но не имеют своих представителей в Конгрессе.

Особым статусом обладает Пуэрто-Рико - республика с конституцией, принятой специальной ассамблеей и утвержденной Конгрессом США (1952). Жители этого "свободно присоединившегося государства" имеют американское государство, но не участвуют в выборах Президента США; они представлены в Палате представителей Конгресса резидентом без права голоса.

Губернатор Пуэрто-Рико избирается прямым путем на 4 года. Он назначает глав департаментов. Легислатура состоит из Сената и Палаты представителей (соответственно 27 и 51 человек).

Помимо Пуэрто-Рико к зависимым территориям США относятся также: Гуам, Восточное Самоа, часть Виргинских островов и Микронезии. Ныне они также являются "свободно ассоциированными с США государствами с правами самоуправления": Федеративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Острова, Содружество Северных Марианских Островов и Республика Палау. При этом Федеративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Острова и Республика Палау являются членами ООН.

На зависимых территориях население избирает законодательное собрание и губернатора. Губернатор напрямую подчиняется федеральному правительству.

Компетенция штатов. Разграничение компетенции между центром и субъектами федерации проводится Конституцией. Выделяются предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции Конгресса (раздел 8, ст. I Конституции), т.е. общефедерального центра. Все остальные вопросы относятся к компетенции штатов (поправка X).

К ведению штатов, в частности, относятся:

принятие своей конституции и законов (в том числе уголовных, гражданских);

охрана общественного правопорядка;

проведение выборов;

создание национальной гвардии;

регулирование внутриплатной торговли;

организация здравоохранения и образования;

дорожное строительство;

установление местных налогов;

установление судебной системы штата;

установление местного самоуправления.

Штаты осуществляют значительную часть суверенных полномочий, присущих государствам, например функцию охраны правопорядка (police powers). Термин "police powers" не относится исключительно к борьбе с правонарушениями. Его следует понимать и как право штатов регулировать частную деятельность, защищать и укреплять публичный порядок, общественную мораль, здоровье, безопасность, благосостояние.

Законы и подзаконные акты штатов, принимаемые в рамках "police powers", касаются всевозможных аспектов жизни: строительства, антидискриминационной практики, мер противопожарной безопасности, выдачи лицензий, ограничений землепользования и т.п.

В то же время если акты штатов при этом существенно затрагивают юрисдикцию общефедеральной власти (например, междуштатную торговлю), то такие акты будут признаны неконституционными.

В 1978 году Верховный суд США рассматривал дело Raymond Motor Tranportation, Inc. V. Rice, связанное с принятием в штате Висконсин административных правил, ограничивавших длину грузовиков-трейлеров на дорогах штата. Верховный суд в поисках баланса интересов сопоставил, с одной стороны, урон от этого решения для междуштатной торговли, а с другой стороны, положительный эффект от порядка на дорогах штата. В результате Суд все же признал административный акт Висконсина противоречащим общефедеральной юрисдикции.

Кроме того, при разграничении компетенции между федерацией и штатов выделяют сферу совпадающих полномочий: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др.

Конституционное разграничение полномочий осуществляется также посредством разного рода конституционных запретов. Так, например, штатам запрещается заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и др. (раздел 10, ст. I Конституции).

И, наконец, на механизме разграничения полномочий сказывается концепция подразумеваемых полномочий. Как известно, Верховный суд США многими своими решениями и доктринами способствовал расширению компетенции федерального центра. Так, например, в соответствии с прецедентным решением Верховного суда 1824 года ("Гиббсон против Огдена") и последующими решениями компетенция федерации охватила все вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата, т.е. единый рынок, экономические взаимосвязи.

Следует иметь в виду, что остаточные полномочия принадлежат не только штатам, но и народу. Это еще одно признание естественных прав людей и договорного характера американской Конституции.

Местное самоуправление. Местное самоуправление рассматривается в США как элемент демократии и свободного гражданского общества. Каждый штат вправе самостоятельно решать вопрос об административно-территориальном делении и о системе местных органов власти. Правовое регулирование этих вопросов осуществляется конституциями штатов, актами легислатур, например муниципальными кодексами, а также актами органов исполнительной власти.

Органы местного самоуправления признаются самостоятельными в пределах своей компетенции. Считается, что штаты передают муниципальным органам часть нормотворческих полномочий и поэтому местные органы выступают в качестве агентов штатов.

Местные политико-административные единицы получают статус "муниципальных корпораций" (муниципальных образований). Порядок признания этого статуса зависит от правил того или иного штата: в некоторых штатах "муниципальным образованием" признаются только города с определенным минимумом жителей (3,5-5 тыс. чел.); в других - также и графства, тауншипы, специальные округа и т.п.

Основными видами политико-административных единиц являются:

графства (их более 3 тысяч), на которые делятся штаты. В штате Техас насчитывается 254 графства, в штате Нью-Йорк - 57, в штате Делавэр - 3;

муниципалитеты (собирательное наименование поселений: городов, поселков, сел - всего около 20 тысяч; объединения нескольких малых сельских поселений, или тауншипы -- около 17 тысяч). В крупных городах могут быть десятки и сотни муниципалитетов: в Техасе, например, их более тысячи;

специальные административные округа (примерно 40 тысяч), которые образуются либо федеральной властью, либо штатами, либо графствами, например школьные, транспортные, парковые округа, округа по пожарной охране, снабжению водой, жилищному строительству. Округа существуют в границах штата, иногда охватывают территорию нескольких графств. Администрация и советы округов, обычно выборные, пользуются значительной автономией.

Муниципальное образование имеет право на принятие собственной хартии самоуправления (Home Rule Charter), которая обычно принимается на местном референдуме. В хартиях предусматриваются вопросы организации власти, порядок формирования органов местного самоуправления, статус депутата, процедуры референдумов и др.

В компетенцию органов местного самоуправления входят, в частности, такие вопросы, как: обеспечение правопорядка (управление полицией) и правосудия, противопожарная безопасность, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния, благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, библиотечное дело, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, контроль за качеством товаров, строительство местных дорог и т.п. Муниципальные образования (корпорации) руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы.

В качестве представительных органов муниципального образования выступают выборные и/или назначаемые коллегиальные органы - советы (в некоторых местах они называются комитетами), возглавляемые мэрами или председателями (управляющими). В некоторых графствах совет графства избирается населением, а председателем является судья графства по должности.

Местные советы - однопалатны и, как правило, малочисленны (5-7 чел.). Однако, например, Чикагский городской совет состоит из 50 членов. Срок полномочий депутатов/советников составляет обычно 4 года. Депутаты обладают свободным мандатом. Действует возможность отзыва депутата. Как правило, депутаты вправе совмещать депутатскую деятельность с любой другой, в том числе коммерческой деятельностью. На местах очень сильно влияние партий.

При советах создается аппарат чиновников, который осуществляет реальное управление делами муниципального образования. Аппарат управления возглавляется администратором, который либо назначается советом, либо избирается населением. Во многих графствах, например, отдельно избираются также: шериф (начальник полиции и судебный исполнитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и др.

В городах и поселках, не имеющих статуса "муниципального образования" (корпорации), представительными органами являются общие собрания жителей либо выборные советы.