Глава 6 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО (ADMINISTRATIVE<span lang=EN-US> LAW) : Правовая система - Шумилов В.М. : Книги по праву, правоведение

Глава 6 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО (ADMINISTRATIVE LAW)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 
РЕКЛАМА
<

Административное право (Administrative Law) - это совокупность норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, - приказах, распоряжениях, инструкциях, положениях (rules, orders, decisions), посвященных статусу государственных органов и регулирующих отношения в процессе исполнительно-распорядительной деятельности этих органов.

В системе административно-государственного управления выделяется целый ряд основных направлений (функций) государственного администрирования: исполнение законов и подзаконных актов, обслуживание потребностей общества, контрольно-надзорная деятельность, лицензирование отдельных видов деятельности, сбор информации и др.

Органы исполнительной власти. На вершине исполнительной вертикали власти стоит фигура Президента США. Президент самостоятельно издает большое число подзаконных актов, "по совету и с согласия Сената" производит назначения на высшие государственные должности, вправе создавать и упразднять различные агентства и ведомства. Он назначает и отзывает послов. Имеет право заключать: а) международные договоры, которые Сенат должен одобрить; б) исполнительные соглашения, для которых одобрение Сената не требуется.

Вторым должностным лицом в иерархии исполнительной власти США является Вице-президент. Он избирается одновременно с Президентом и работает под его руководством. Председательствует в Сенате. Имеет свой аппарат. Замещает Президента, когда эта должность оказывается вакантной.

Президент не подотчетен никаким органам. Он является главой правительства - Кабинета, состоящего из министров и должностных лиц, которых Президент сам включает в состав Кабинета. Кабинет играет роль совещательного органа при Президенте.

В Конституции США ничего не сказано о Кабинете. Его компетенция точно не определена. Он формируется и действует в силу обычая. На заседаниях Кабинета, которые проводятся под председательством Президента, решаются наиболее важные вопросы государственной жизни. Сам Кабинет не принимает никаких правовых актов; его решения оформляются актами Президента.

Важным звеном системы государственного управления являются министерства (Departments).

В настоящее время функционируют следующие министерства:

Министерство сельского хозяйства США (US Department of Agriculture), в задачи которого входит регулирование различных аспектов аграрного сектора экономики, содействие фермерским хозяйствам, поддержание цен на сельхозпродукцию, контроль за использованием почв, инспекция качества продовольственных товаров, прогнозирование урожаев и страхование на случаи неурожаев, организация внешней торговли агропродукцией и др. В состав Министерства входит ряд агентств: Служба охраны лесов, Служба сельскохозяйственных кооперативов, Служба сельскохозяйственного маркетинга, Служба сельскохозяйственных исследований, Внешнеэкономическая служба и т.п.;

Министерство торговли США (US Department of commerce), ведающее вопросами внешнеэкономических связей. В состав Министерства входят: Патентная служба, Национальное бюро стандартов, Национальное управление по исследованию океана и атмосферы, Бюро переписей, Морская администрация, Управление по развитию предпринимательства, Администрация экономического развития, Управление телекоммуникаций и др.;

Министерство обороны США (US Department of Defence), ведающее всеми оборонными вопросами и вопросами гражданской обороны. В состав Министерства обороны входят: Министерство сухопутных сил (Department of the Army), Министерство военно-воздушных сил (Department of the Air Force), Министерство военно-морского флота (Department of the Navy), а также Разведывательное управление (Defence Intelligence Agency), Агентство национальной безопасности - АНБ (National Security Agency), Агентство по противоракетной обороне (созданное в 2002 году) и др. Следует отметить, что в состав сухопутных войск США, наряду с регулярной армией и резервом, входит Национальная гвардия (National Guard) - добровольческие вооруженные формирования, создаваемые в штатах. Национальные гвардейцы используются при возникновении чрезвычайных обстоятельств (наводнения, пожары, беспорядки) и при необходимости могут быть мобилизованы. В 1947 году была создана Национальная гвардия и в военно-воздушных силах;

Министерство образования США (US Department of Education), осуществляющее государственную политику в области образования. Оно руководит программами помощи в сфере образования, имеет 10 региональных бюро;

Министерство энергетики США (US Department of Energy), занимающееся вопросами развития энергетической базы страны. Министерство отвечает за военное и гражданское использование атомной энергии;

Министерство здравоохранения и социальных служб США (US Department of Health and Human Services), ведающее социальными вопросами и вопросами здравоохранения. В состав Министерства входит, в частности, такое крупное подразделение, как Администрация социального страхования, а также Управление по контролю за продовольствием и медикаментами (Food and Drug Administration);

Министерство жилищного строительства и городского развития США (US Department of Housing and Urban Development), обеспечивающее программы жилищного строительства, государственного субсидирования для этих целей, развития городских коммунальных хозяйств;

Министерство юстиции США (US Department of Justice), которое консультирует Президента по всем вопросам правового характера. Возглавляется Министерство Министром юстиции (он же - Генеральный прокурор, Attorney General). В состав Министерства входят, в частности: Антитрестовский отдел, Федеральное бюро расследований (ФБР), Федеральное бюро тюрем, Бюро амнистий, Служба иммиграции и натурализации, Администрация по оказанию помощи в исполнении законов, Администрация по контролю за соблюдением законов о наркотиках, Служба федеральных маршалов (US Marshals Service) и др.;

Министерство труда США (US Department of Labor), ведающее вопросами занятости, защиты интересов трудящихся, выдачи пособий, трудового законодательства. В состав Министерства входят, например: Администрация по вопросам занятости и профессиональной подготовки, Управление кадровых служб (Labor-Management Services Administration), Администрация по стандартам занятости, Бюро трудовой статистики, Управление охраны труда;

Министерство иностранных дел США / Государственный департамент США (US Department of State), осуществляющее на практике внешнеполитический курс, вырабатываемый Президентом и Конгрессом США. В состав Государственного департамента входит ряд крупных подразделений, например Управление разведки и исследований (Bureau of Intelligence and Research);

Министерство внутренних дел США (US Department of the Interior), осуществляющее управление федеральными государственными землями (более 500 млн акров), землями индийских резерваций, ведающее вопросами охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В состав Министерства, в частности, входят; Служба национальных парков, Горное управление, Бюро по управлению земельными ресурсами, Служба рыбного и охотничьего хозяйства, Геологическая служба США, Бюро по делам индейцев, Бюро мелиорации и др.;

Министерство финансов США (US Department of the Treasury), занимающееся разработкой и претворением в жизнь национальной кредитно-финансовой, экономической и налоговой политики. В состав Министерства входят: Монетный двор США (Bureau of the Mint); Таможенная служба США (US Custom Service); Налоговая служба США (Internal Revenue Service), именуемая иногда в российской литературе "Налоговым управлением США"; Секретная служба США (US Secret Service) и др.;

Министерство транспорта США (US Department of Transportation), которое координирует осуществление программ транспортного развития страны, включая городской транспорт, а также обеспечивает безопасность на транспорте. В состав Министерства входят: Береговая охрана США (Coast Guard), Федеральная авиационная администрация, Федеральная администрация шоссейных дорог, Федеральная администрация железных дорог, Администрация морского транспорта и др.;

Министерство по делам ветеранов США (US Department of Veterans Affairs), осуществляющее координацию программ помощи ветеранам. Министерство занимается также организацией ритуальных услуг, управляет системой национальных кладбищ (National Cemetery System).

В 2002 году по инициативе Президента Дж. Буша было создано Министерство национальной (внутренней) безопасности.

Министерства созданы федеральными законами, возглавляются министрами (Secretaries), назначаемыми Президентом "по совету и с согласия Сената". Структурно министерства подразделяются на отделы, бюро, управления, возглавляемые, как правило, профессиональными чиновниками. Многие федеральные министерства и ведомства имеют свои подразделения на местах. Зачастую входящие в состав министерств подразделения обладают существенной автономией, функциональной независимостью.

Кроме министерств на основании законов, издаваемых Конгрессом США, созданы и функционируют и другие ведомства.

В Конституции США (ст. I, раздел 1, 8) Конгрессу предоставлено право, в частности, "издавать все законы", которые необходимы и уместны для осуществления полномочий, "предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов, или какому-либо его департаменту, или должностному лицу".

Конгресс не в состоянии надзирать за реализацией всех тех законов, которые он принимает. Поэтому полномочия по надзору и контролю делегируются специально создаваемым "административным агентствам" (Administrative agencies).

Создавая административные агентства, Конгресс определяет их структуру, название, обеспечивает соответствующей компетенцией. Агентства получают право издавать акты, имеющие силу закона (legislative rules). В правовой системе возникает блок норм "делегированного права".

Американские суды развили доктрину "делегированного права", подтвердив полномочия Конгресса создавать административные агентства, которые, в свою очередь, издают нормы, необходимые для реализации законов.

После того как принят закон о создании административного агентства, Президент и Конгресс определяют место агентства в структуре федеральных органов власти.

Большинство агентств получили статус "исполнительных" (executive agencies). Это означает, что они стоят в том же ряду органов исполнительной власти, что и министерства (Departments), либо являются подразделениями министерств.

Например, "Управление охраны труда" (Occupational Safety and Health Administration) - это подразделение Министерства труда (Department of Labor).

Агентства, функционирующие вне структуры того или иного министерства, называются "независимыми распорядительными агентствами" (independent regulatory agencies). Они создаются для принятия технических, неполитических решений в специфических сферах и в то же время снабжены функциями, характерными для всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Старейшим таким органом является, например, Комиссия по торговле между штатами (Interstate Commerce Commission), созданная в 1887 году. Она состоит из 11 членов, назначаемых Президентом и утверждаемых Сенатом на семилетний срок.

Комиссия определяет размер оплаты за перевозки товаров между штатами, не допускает введения неоправданных привилегий и скидок, необоснованного повышения тарифов при пересечении границ штатов и т.п.

Независимые распорядительные агентства (independent regulatory agencies) - независимы в том смысле, что их должностные лица не могут быть смещены без достаточно серьезных оснований и поэтому не подвержены смене в зависимости от политической конъюнктуры, что обеспечивает преемственность в их работе вне зависимости от той или иной президентской администрации.

Для агентств характерны три главные функции: издание нормативных актов (rulemaking), правоприменение (enforcement), рассмотрение споров (adjudication).

Примерами независимых агентств являются:

Комиссия по ценным бумагам и биржевой деятельности (Securities and Exchange Commission) со штатом в 1,5 тысячи человек. Комиссия создана в соответствии с Законом об обороте ценных бумаг (Securities Exchange Act) 1934 года;

Национальное управление кредитных союзов (National Credit Union Administration), занимающееся регистрацией кредитных союзов, регулированием их деятельности, страхованием вкладов;

Совет управляющих (Правление) Федеральной резервной системы (Federal Reserve Board), осуществляющий контроль за деятельностью Федеральной резервной системы, денежно-кредитной политикой, регулирование банковской системы. Федеральная резервная система (ФРС) выполняет функции центрального банка и контролирует банковскую систему страны. ФРС состоит из 12 федеральных резервных банков. Каждый такой банк, в свою очередь, играет роль центрального банка в своем округе, состоящем из нескольких штатов. Все банки США, зарегистрированные в соответствии с федеральными законами, обязаны быть членами ФРС. Банкам, зарегистрированным властями штатов, разрешается вступать в ФРС. В состав ФРС входят 24 отделения федеральных резервных банков, около 6 тысяч коммерческих банков, кредитных союзов, трастовых компаний. ФРС регулирует денежную массу, устанавливает учетную ставку, покупает и продает государственные облигации;

Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commissions), созданная в 1934 году по Закону о федеральных средствах связи. Комиссия регулирует работу таких средств связи, как радио, телевидение, телеграф, телефон, кабельная связь. Законом о спутниковой связи 1962 года на Комиссию возложены функции по регулированию и этого вида связи. Комиссия выдает лицензии, распределяет частоты и т.п.;

Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration - NASA), созданное по соответствующему Закону 1958 года. Осуществляет космические программы США;

Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency), разрабатывающее экологические нормативы и стандарты, координирующее экологическую деятельность. Выступает от имени государства в судебных делах о загрязнении окружающей среды;

Комиссия ядерного надзора (Nuclear Regulatory Commission), контролирующая использование ядерной энергии. Комиссия выдает лицензии на строительство и эксплуатацию ядерных реакторов, хранение радиоактивных материалов, занимается расследованием аварий;

Агентство США по международному сотрудничеству в целях развития (US International Development Cooperation Agency), созданное по Закону о помощи иностранным государствам (Foreign Assistance Act) 1961 года. В состав Агентства входит Управление/Агентство международного развития (Agency for International Development - AID) и Корпорация частных зарубежных инвестиций (Overseas Private Investment Corporation - OPIC);

Федеральная избирательная комиссия (Federal Election Commission), действующая в соответствии с Законом о контроле над федеральными выборами 1972 года. Комиссия создана на двухпартийной основе. Занимается вопросами финансирования кампаний из государственных средств;

Федеральное агентство по управлению страной в чрезвычайных ситуациях (Federal Emergency Management Agency), созданное в целях координации действий федеральных органов власти в чрезвычайных ситуациях, которые могут возникнуть в результате человеческой деятельности, стихийных бедствий или ядерной войны;

Комиссия по соблюдению равноправия при трудоустройстве (Equal Employment Opportunity Commission), созданная по Закону о гражданских правах 1964 года. В задачу Комиссии входит контроль за недопущением дискриминации по признаку расы, пола, религиозных убеждений и возраста при трудоустройстве и в трудовой деятельности. Участвует в судебных делах о трудовой дискриминации;

Национальное управление по трудовым отношениям (National Labor Relations Board), созданное в 1935 году для рассмотрения жалоб профсоюзов и рабочих на действия предпринимателей. Управление участвует в организации переговоров о заключении коллективных договоров, контролирует их соблюдение, вправе издавать распоряжения. Является квазисудебным органом в своей сфере полномочий;

Федеральная комиссия по торговле (Federal Trade Commission), созданная в 1914 году в соответствии с Законом о Федеральной комиссии по торговле (Federal Trade Commission Act). Этим Законом запрещены нечестные методы и обман в торговой практике, предусмотрены процессуальные нормы по привлечению к ответственности лиц и организаций, нарушающих Закон, а также установлен судебный надзор за актами Федеральной комиссии по торговле. Комиссия ведет расследования деловой практики, нарушений Закона, антитрестовского законодательства и законов о защите прав потребителей. Она контролирует также торговлю между штатами, процессы слияния коммерческих организаций, ценовые соглашения, издает соответствующие акты - правила, инструкции. Кроме того, Федеральная комиссия по торговле вправе рассматривать некоторые категории дел и выносить решения по спорам, связанным с торговлей и вытекающим из применения и толкования актов Комиссии;

Национальный фонд искусств и гуманитарных наук (Nation Foundation on the Arts and the Humanities), осуществляющий субсидирование музеев, колледжей, общественного телевидения и радио, содействующий распространению гуманитарных знаний;

Информационное агентство США (US Information Agency), созданное с целью распространения за рубежом информации о внешней и внутренней политике США, организации культурных обменов и выставок. Подразделением Агентства является радиостанция "Голос Америки";

Почтовая служба США (US Postal Service), возглавляемая Генеральным почтмейстером (Postmaster General). С 1970 года служба существует как независимое агентство.

Особенность структуры федерального государственного аппарата исполнительной власти США состоит в том, что по своим функциям, роли, составу кадров крупнейшие министерства и ведомства являются мощными научно-координационными и консультативными учреждениями, обслуживающими подведомственную сферу.

Они выполняют огромный объем работы по обобщению внутренних и мировых тенденций развития своих отраслей, выработке стратегических рекомендаций и законодательных предложений, обобщению опыта, распределению средств под проекты и контролю за их осуществлением.

В системе исполнительной ветви власти США задействованы также правительственные (публичные) корпорации - государственные предприятия. Многие государственные организации, например указанные выше "независимые распорядительные агентства", также являются публичными корпорациями.

Публичные корпорации обладают большой автономией. Главы корпораций назначаются Президентом с согласия Сената. Примером таких корпораций могут служить: Управление по развитию долины реки Теннеси, Экспортно-импортный банк, Национальная корпорация железнодорожных пассажирских перевозок - АМТРАК.

Функции администрации Президента выполняет Исполнительное управление (Executive Office of the President). Управление было создано в 1939 году указом Президента (executive order). В нем сосредоточены подразделения исполнительной власти, подчиненные непосредственно Президенту и оказывающие ему помощь в выполнении им своих обязанностей (около 2 тыс. человек).

В состав Исполнительного управления входят:

Управление Белого Дома (White House Office);

Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget);

Экономический совет при Президенте, или Совет экономических консультантов (Council of Economic Advisers);

Совет национальной безопасности (National Security Council);

Управление Торгового представителя США (Office of the US Trade Representative);

Совет по качеству окружающей среды (Council on Environmental Quality);

Управление по науке и технике (Office of Science and Technology);

Управление по национальной политике борьбы с наркотиками (Office of National Drug Control Police);

Национальный совет по стратегическим материалам (National Critical Materials Council);

Административно-хозяйственное управление (Office of Administration).

Каждый Президент, как правило, меняет число и функции отдельных служб и подразделений своего аппарата. Среди созданных подразделений важные функции осуществляли также: Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике и др.

Совет национальной безопасности (СНБ) создан по Закону о национальной безопасности 1947 года с целью направления деятельности разведывательного сообщества (Intelligence Community). Председателем СНБ является Президент, его постоянными членами - Вице-президент, государственный секретарь, министр обороны. В заседаниях СНБ участвуют также Председатель Объединенного комитета начальников штабов, директор ЦРУ. При необходимости приглашаются другие официальные лица.

В систему разведывательного сообщества США входит целый ряд ведомств: ЦРУ, ФБР, Агентство национальной безопасности - АНБ, Разведывательное управление Министерства обороны и разведки родов войск, Управление разведки и исследований Государственного департамента, Бюро разведки и национальной безопасности Министерства энергетики, Министерство финансов США, Администрация по контролю за соблюдением законов о наркотиках (Drug Enforcement Administration) Министерства юстиции.

Усиливающаяся мощь министерств, административных агентств стала вызывать общественное беспокойство, и в 60-х годах XX века Конгресс принял серию законов, направленных на открытость этих государственных органов. В 1966 году был принят, например, Закон о свободе информации (Freedom of Information Act), предписавший раскрывать некоторые категории дел любому лицу по требованию.

В 1976 году был принят Закон об открытом принятии решений (Government-in-the-Sunshine Act), в соответствии с которым любое заседание коллегии агентства (за определенными исключениями) должно быть открыто для общественного надзора.

В 1980 году Конгресс США принял Закон о гибком регулировании (Regulatory Flexibility Act). Основная направленность Закона - не утяжелять жизнь нормативным регулированием малому бизнесу, мелким предприятиям. Законом предписано перед принятием государственными органами новых правил проводить своего рода мониторинг их последствий для малых предприятий и выбирать менее обременительные средства регулирования.

Деятельность органов управления по осуществлению различных расследований в сфере своей компетенции, применению мер наказания, рассмотрению споров, возникающих из применения и толкования актов органов управления, составляет административный процесс (administrative process). Другими словами, административный процесс - это применение права административными органами, в отличие, например, от судебного процесса (judicial process) - применения права судами.

Закон об административном процессе (Administrative Procedure Act) 1946 года предусматривает процессуальные нормы для осуществления государственными органами предписанных им функций. В 1990 году был принят Закон о переговорном процессе при создании нормативных актов (Negotiated Rulemaking Act). Этим Законом министерствам и ведомствам разрешено при подготовке нормативных актов вести предварительные переговоры с представителями тех сфер или отраслей, которые будут затронуты готовящимся нормативным актом.

Подзаконные акты, издаваемые федеральными органами управления, публикуются в Кодексе федеральных подзаконных актов - Code of Federal Regulations (CFR), который так же, как и собрание федеральных законов, разделен по предмету правового регулирования на 50 разделов.

Встреченная в правовой литературе ссылка; "17 C.F.R. Section 230.504" будет означать, что рассматриваемый акт находится в 17-м разделе Кодекса федеральных подзаконных актов, параграфе 230.504.

Административное регулирование в США состоит из нескольких уровней: федерального уровня, уровня штатов и уровня графств, округов, муниципалитетов.

Как правило, в штатах имеются такие же - "параллельные" - органы, как и на федеральном уровне. Они имеют те же функции, только на более локализованном пространстве. Впрочем, некоторые федеральные органы (например, ФБР) в штатах не дублируются.

В штатах принимаются свои законы, касающиеся материального и процессуального административного права. Так, многие штаты восприняли нормы Примерного (модельного) закона штата об административном процессе (Model State Administrative Procedure Act).

В сфере административного права нормы федерального уровня обладают приоритетом перед нормами уровня штата (Supremacy Clause).

Государственная служба. Начало развитию института государственной службы США было положено федеральным Законом о гражданской службе (civil service) 1883 года, действующим, с последующими дополнениями и изменениями, и поныне. Законом предусматривается конкурсное замещение государственных должностей.

Зачастую в качестве синонимов используются термины "гражданская служба" (civil service), "общественная служба" (public service), "правительственная служба" (government service). Однако между ними имеется различие: на гражданской/общественной службе заняты профессиональные служащие, которые не могут быть безосновательно смещены с должности, а на правительственной службе заняты высшие государственные чиновники, которые назначаются за политические заслуги и остаются на должности в зависимости от нужд команды Президента.

В начале XIX века Президент располагал 140 гражданскими служащими по всей стране. В начале XXI века в США функционировали около 80 тысяч органов власти всех ветвей и уровней. На федеральной государственной службе состояло около 3 млн человек, в том числе 2 млн - в аппаратах министерств и ведомств. Численность сотрудников государственных органов штатов составила около 17 млн человек.

В соответствии с Законом о реформе гражданской службы 1978 года на федеральном уровне создано Бюро управления персоналом, занимающееся кадровой работой в органах административно-государственного управления.

В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности, оценка их труда, организация повышения квалификации, поощрения и наказания, совершенствование кадровой работы. Наблюдает за законностью в этой сфере специальный Совет по защите системы заслуг. В соответствии с принципом "системы заслуг" в определенном порядке предъявляются требования к чиновникам, происходит продвижение их по службе, осуществляется оплата труда и т.п.

Профессиональные гражданские служащие занимают должности по 18 категориям Генеральной схемы должностей. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке (5 U.S.C., § 5104).

Категории 1-4 относятся к низшему персоналу - непосредственным исполнителям (свыше 20% общего числа служащих). Служащие этой категории выполняют работу под непосредственным и общим наблюдением. От них не требуется самостоятельных решений. По своему материальному положению они относятся к низкооплачиваемым работникам (6,5-9,9 тысяч долларов в год).

Для назначения на должности категорий 5-8 требуются специальные знания и подготовка. Это исполнительский персонал высшей квалификации (более 30% от общего числа служащих). Работники этих категорий не выполняют руководящих функций, их деятельность осуществляется под общим наблюдением руководителей. По своему материальному положению они относятся к среднеоплачиваемым работникам (11-16 тысяч долларов в год).

Служащие 9-14 категорий (более 46%) относятся к руководящему персоналу, хотя и их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством. Служащие 11-й категории должны быть способны выносить самостоятельные решения, 14-й - могут быть главами подразделений. Средний размер их оплаты труда - 20-25 тысяч долларов в год.

Служащие 15-18 категорий - это высший руководящий состав государственных учреждений (более 2% от общего числа служащих). В их обязанности входит руководство особо сложными и ответственными направлениями. Они возглавляют отделы (бюро, управления). Средний размер оплаты труда таких служащих - 50-75 тысяч долларов в год.

Чиновники 16-18 категорий могут свободно перемещаться из одного учреждения в другое. Таким образом "верхушка" администраторов приближена к политическому руководству, которое получает возможность расставлять кадры из "высшего корпуса" по своему усмотрению.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Все назначения на конкурсную службу (более 90% государственных служащих) производятся только по результатам конкурсных экзаменов, а также на основе ежегодной оценки служебной деятельности.

Должности "исключительной" службы исключены из сферы действия Закона о гражданской службе. К ним относятся должности в Агентстве по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Государственном департаменте (Министерстве иностранных дел США), представительствах США в международных организациях.

Назначение на некоторые высшие административные должности производятся за политические заслуги. Такая система получила название "патронажной системы". К должностям, заполняемым "патронажными" методами, относятся главы министерств и ведомств, послы, консулы. Их назначает Президент "с совета и согласия Сената". Здесь действует обычай сенаторской вежливости.

Кроме того, на ряд должностей (советники, помощники, секретари) Президент вправе назначать самостоятельно, без согласия Сената.

Законом о реформе гражданской службы 1978 года предусматриваются также основания и процедура увольнения государственных служащих: со службы может быть уволен каждый, если это необходимо в целях национальной безопасности. Единственной обязанностью администрации в этом случае является заблаговременное вручение уведомления об увольнении.

В каждом ведомстве существует своя система оценки работы государственного служащего. Оценка работы является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении в прежней должности или смещении государственного служащего.

Прежде чем предпринять какие-либо действия, связанные с понижением в должности в связи с плохой работой, требуется предупредить об этом служащего в письменной форме. Если в течение года после этого он продемонстрирует удовлетворительную работу, то предложение, связанное с его плохой работой, может быть отозвано.

Вне конкурса имеет место назначение на должности, если дальнейшее продвижение предусматривалось уже при приеме на предыдущую должность (для стажеров, учеников и т.п.). Вне конкурса замещаются должности, носящие временный характер (до 120 дней), и так же производится назначение при переводе служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов.

Закон о реформе гражданской службы 1978 года разрешает американскому чиновнику:

голосовать на выборах;

выражать свое мнение, в том числе публично, по всем политическим вопросам в качестве частного лица;

вносить добровольные вклады в фонды политических партий;

использовать в частной обстановке политическую символику;

занимать должность в общественной организации, если это не препятствует выполнению служебных обязанностей;

осуществлять судейские функции в соответствии с законодательством штата или местным законодательством;

проявлять политическую активность по вопросам, не связанным с конкретной партией, например на референдумах, при обсуждении конституционных поправок;

быть членом политической партии или организации;

присутствовать на съездах политических партий (но не в качестве делегата или кандидата).

За допущенные нарушения служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность - даже уволен.

В США нет системы специальных административных судов. В отдельных вопросах их функции выполняет Совет по защите системы заслуг. Он заслушивает и принимает решения по жалобам служащих, издает приказы о дисциплинарных действиях в отношении государственных служащих и т.п.

Закон о реформе гражданской службы 1978 года включает в себя также этический кодекс государственной службы. В соответствии с "кодексом этики" каждый государственный служащий, в частности, должен:

ставить служение стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или учреждению;

соблюдать Конституцию, законы США, подзаконные акты, не нарушать их, не уклоняться от их выполнения;

прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей;

искать и использовать наиболее эффективные способы выполнения заданий;

не осуществлять дискриминацию одних, предоставляя особые привилегии другим;

не принимать для себя и членов своей семьи каких-либо благ и преимуществ, которые могут сказаться на исполнении государственных обязанностей;

не давать личных обещаний, связанных с обязанностями по службе;

не использовать служебную конфиденциальную информацию для извлечения личной выгоды;

разоблачать коррупцию.

В 1993 году в США был принят Закон о внедрении "управления по результатам". Закон сориентировал государственные органы на оптимизацию их деятельности.

Регулирование банковской сферы. Посмотрим для примера, каким образом государство регулирует такую важную сферу, как банковская. Сложившиеся в результате исторического процесса механизмы управления денежной системой США представляют собой достаточно уникальное явление.

В XVIII веке денежное обращение на американском континенте обслуживалось главным образом иностранными (британскими, испанскими) денежными знаками. В 1785 году Конгресс США объявил национальной денежной единицей доллар. Начиная с 1792 года, когда вышел "Монетный закон" (Coinage Act), доллар свободно чеканился из золота и серебра.

Объективная необходимость регулировать денежную массу и кредитную политику выразилась в попытках создания главного - центрального - банка страны.

Первым таким банком был Банк Северной Америки, просуществовавший с 1781 по 1791 год. В 1791 году возник "Первый Банк Соединенных Штатов" как временное (с 20-летним сроком действия) центральное эмиссионное учреждение, который прекратил свое существование в 1811 году. "Второй Банк Соединенных Штатов" появился в 1816 году и добился контроля над банками штатов, но и его срок полномочий не был продлен после 1835 года. Наступил период банковской анархии, продолжавшийся до конца гражданской войны.

В это время банки штатов обладали свободой эмиссии. Штаты самостоятельно регулировали деятельность эмиссионных банков. Выпуск банкнот в ряде штатов ничем не ограничивался. Деньги выпускались без должного обеспечения и обращались только в пределах территории штата. К началу Гражданской войны (1861-1865) в обращении находились 5-7 тысяч видов банкнот, выпущенных более чем тысячью банковских учреждений.

В 1863 году был принят Национальный банковский закон (по другому переводу, "Закон о деятельности национальных банков"), положивший конец банковской анархии. По Закону, право банковской эмиссии было предоставлено национальным банкам, подчиненным федеральному законодательству. Эмиссионное право каждого банка ограничивалось определенным процентом его капитала. Устанавливался суммарный предел эмиссии (300 млн долларов). Все банкноты должны были печататься по однообразной форме. Законом 1900 года в стране был введен золотой стандарт: золотое содержание доллара устанавливалось на уровне чуть более 1,5 г.

Законом Олдрича-Вреланда 1908 года была создана Национальная комиссия по вопросам денежной политики. Комиссия предложила ряд мер по реформированию денежной и банковской системы. В декабре 1913 года Президент Вильсон подписал Закон о создании Федеральной резервной системы в качестве независимого государственного органа.

Федеральная резервная система (ФРС) включает в себя:

Правление, или Совет управляющих (которое до 1935 года называлось "Федеральным резервным управлением");

12 федеральных резервных банков;

несколько тысяч коммерческих банков и других кредитных учреждений - членов ФРС (как общенациональных, так и учреждений штатов).

Правление состоит из 7 человек, назначаемых Президентом с одобрения Сената на 14 лет (без права повторного назначения) из числа представителей федеральных резервных банков, промышленных и банковских кругов. Раз в два года истекает срок полномочий одного из членов Правления.

Председатель и вице-председатель Правления назначаются сроком на 4 года с возможностью повторного назначения.

Правление регулирует процессы в кредитно-денежной сфере, устанавливает учетную ставку и норму минимальных резервов, осуществляет надзор за федеральными резервными банками, банками-членами ФРС, иностранными банками, выдает разрешения на слияния банков, вырабатывает политику купли-продажи государственных ценных бумаг, определяет ставки процентов по сберегательным вкладам.

Решением Правления при ФРС создан Федеральный консультативный совет (Federal Advisory Council), в который входят 12 человек - по одному представителю от каждого федерального резервного банка.

Федеральный консультативный совет заседает 4 раза в год и дает рекомендации Правлению.

В 1936 году при Правлении возник Комитет по операциям на открытом рынке, созданный для воздействия на конъюнктуру через кредит и рынок ценных бумаг. До этого операции с ценными бумагами проводились на местах каждым резервным банком в отдельности.

В состав Комитета входят 7 членов Правления ФРС, президент Нью-Йоркского федерального резервного банка и 4 президента других резервных банков на ротационной основе.

Комитет проводит заседания раз в три недели в штаб-квартире ФРС в Вашингтоне.

Федеральные резервные банки - это частные, самостоятельные, акционерные банки (например, "Ситибэнк" в Нью-Йорке или "Бэнк оф Калифорния"), располагаемые в 12 условных банковских округах: Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Кливленд, Ричмонд, Атланта, Чикаго, Сент-Луис, Миннеаполис, Канзас-Сити, Даллас, Сан-Франциско. Федеральные резервные банки имеют 24 филиала.

Главная функция банков - осуществлять выпуск банкнот в соответствии с потребностями экономики, но в пределах границ, установленных ФРС Капитал резервных банков складывается из квот банков-членов ФРС, которые взамен внесенного капитала получают акции резервного банка и дивиденды по ним. Около 40% всех коммерческих банков США - члены ФРС. Общенациональные банки обязаны быть членами ФРС.

Подавляющая часть прибыли резервных банков перечисляется в бюджет страны. Это означает, что цель извлечения прибыли ФРС изначально рассматривается как вторичная.

Во главе каждого резервного банка стоит Совет директоров, состоящий из 9 человек. Директора избираются сроком на три года из числа представителей банков-членов ФРС, промышленных кругов и т.п. Часть директоров назначается Правлением ФРС. Председатель Совета директоров является официальным представителем (федеральным резервным агентом) Правления ФРС. Вопросами текущей деятельности резервного банка занимается его Президент.

Банки-члены ФРС обязаны:

подписываться на акции своих федеральных резервных банков (в том числе по мере роста собственных капиталов);

держать минимальные резервы в резервных банках;

выполнять предписания о выдаче кредитов;

допускать контроль со стороны резервных банков.

Банки-члены ФРС имеют право:

получать кредиты из резервных банков;

использовать клиринговую и чековую систему ФРС;

получать дивиденды по акциям резервных банков (6%);

участвовать в выборах Правления ФРС.

Коммерческие банки подразделяются на две группы: банки федерального уровня - национальные и банки штатов, чья деятельность ограничена рамками своего штата. Особенностью банковской системы является практическое отсутствие филиальной системы; банки могут открывать филиалы только в пределах штата и по его правилам. Законодательство отдельных штатов распространяется не только на банки штатов, но и на национальные банки.

Иностранные банки могут, с некоторыми ограничениями, иметь отделения во всех штатах (в США свыше 800 иностранных банковских учреждений из более 60 стран с активами, превышающими 1 трлн долларов). Американские банки-гиганты, участвуя в капитале иностранных банков, получают, таким образом, возможность обходить законодательство.

Банки отдельных штатов имеют право на объединение, что фактически приводит к укрупнению банков при наличии сети филиалов в разных штатах.

В США предусмотрена специализация банков и кредитных учреждений, поэтому различают банки/учреждения коммерческие, инвестиционные, сберегательные, страховые компании, общества взаимного кредита, фонды социального страхования и др. Коммерческие банки/учреждения принимают депозиты, выдают краткосрочные кредиты, обслуживают платежный оборот, осуществляют эмиссию ценных бумаг. Однако операции с ценными бумагами ограничены бумагами денежного рынка и государственными займами.

Инвестиционные банки/учреждения занимаются размещением собственных средств и средств других кредитных учреждений в ценные бумаги.

Широкое развитие получило образование банковских холдингов - компаний, являющихся держателями контрольного пакета банка или нескольких банков. Большинство крупных коммерческих банков США принадлежат или контролируются банковскими холдингами ("Чейз Манхэттэн бэнк", "Бэнкерз траст", "Ирвинг бэнк" и др.).

Законодательство о банках и банковской деятельности в США чрезвычайно обширно. Основные положения его включены в Свод законов США (раздел 12 "Банки и банковская деятельность"). Можно выделить следующие законы по вопросам регулирования финансово-денежной системы:

Закон Эджа о внешних операциях банков 1919 года;

Закон Макфэддела о деятельности иностранных банков 1927 года;

Законы о финансовой деятельности 1933 и 1935 годов;

Закон о кредитовании собственников жилья 1933 года;

Законы о слиянии банков 1960 и 1968 годов;

Закон о достоверной информации в кредитовании 1968 года;

Закон о международных банковских операциях 1978 года и др.

О финансовом праве. Финансовое право США представляет собой разветвленный массив правовых актов, регулирующих разные стороны финансово-денежной деятельности в стране (наряду с банковской сферой).

Федеральная компетенция в данной сфере весьма широка. Так, к компетенции Конгресса Конституцией США отнесены следующие, в частности, вопросы: налогообложение; взимание налогов, пошлин, сборов и акцизов; занятие денег под гарантию США; чеканка монеты и регулирование ее содержания; выпуск ценных бумаг. Штаты вправе вводить местные налоги.

В рамках финансового права осуществляется бюджетное регулирование. Фокусом, в котором сходятся все бюджетные проблемы, является баланс доходов и расходов, или проблема бюджетного дефицита. Закон о сбалансированном бюджете и неотложных мерах борьбы с дефицитом 1985 года юридически закрепил механизм сокращения дефицита и поставил преграды для роста федеральных расходов.

Во второй половине 80-х годов XX века началось сокращение бюджетного дефицита. К 1997 году он был ликвидирован (хотя и вновь появился в бюджете 2002 года).

Провозглашенная администрацией Президента Рейгана в 80-х годах политика "нового федерализма" предусматривала сокращение субсидий центрального бюджета штатам и местным органам власти. Это привело к повышению их финансовой самостоятельности, стимулировало маневренность в поисках дополнительных финансовых средств.

Государство в США активно воздействует, в том числе административно-правовыми методами, через механизм налогообложения на систему распределения индивидуальных, частных и социальных благ в стране. Налоговая политика государства оформляет своего рода социальный контракт населения и компаний с обществом и государством в целом. Фискальные вопросы отошли на второй план - после социально-экономической мотивации.

Доля подоходного налога в бюджете США в 1997 году составляла 46%, налога с прибылей корпораций - 12%, отчислений на социальное страхование - 34%, косвенных налогов - около 4%, таможенных пошлин и сборов - 1,2%, прочих поступлений - 2%.

Одним из основных актов, регулирующих налоговую сферу, является Кодекс о подоходном налоге (Internal Revenue Code) 1954 года с последующими изменениями и дополнениями. В 80-х годов XX века были приняты Законы:

О налогах в целях оздоровления экономики (1981), предусматривавший налоговые льготы на исследовательские работы;

О развитии мелких инновационных фирм (1982), ориентированный на содействие малым предприятиям;

О справедливом налогообложении и финансовой ответственности.

В результате налоговой реформы 1986 года выросли ставки налога на прибыль, что привело к снижению в последующие годы инвестиционных стимулов. Это положение было исправлено в 90-е годы XX века.

В 1997 году был предложен пакет мер, который Президент Клинтон называл "Биллем о правах среднего класса". Восстанавливались урезанные ранее льготы для владельцев пенсионных счетов; для семей со средним доходом, имеющих детей; для мелкого бизнеса; в отношении медицинского страхования, недвижимости и др. Были введены новые налоговые льготы, в частности, на получение высшего образования.


<