§ 5. Специализированные контрольные органы, формируемые парламентом

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 

Счетная палата. Одним из важнейших государственных органов, образуемых Федеральным Собранием специально для контроля за расходованием средств из федерального бюджета, является Счетная палата.

По данным, приведенным в Рекомендациях парламентских слушаний “О реагировании органов государственной власти и правоохранительных структур Российской Федерации на факты нарушений, выявляемых Счетной палатой Российской Федерации”, являющихся приложением к Постановлению Государственной Думы от 22 апреля 1997 г., в 1995 г. (первый год работы Счетной палаты) этот орган провел 303 контрольных мероприятия, а в 1996 г. — 426;

в 1995 г. Счетная палата приняла 164 представления и 27 предписаний (о представлениях и предписаниях см. подробнее ниже), а в 1996 г. — соответственно 453 и 34. Ущерб, выявленный Счетной палатой в 1995 — 1996 гг., составил 14872,1 млрд. руб., из них возвращено в федеральный бюджет благодаря действиям Счетной палаты 1734,8 млрд. руб. Эти факты говорят о той роли, которую играет Счетная палата как контрольный орган, формируемый российским парламентом.

Часть 5 ст. 101 Конституции содержит норму о Счетной палате — контрольном органе, формируемом Советом Федерации и Государственной Думой. Согласно п. “и” ч. 1 ст. 102 и п. “г” ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, Председатель и половина аудиторов Счетной палаты назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а заместитель Председателя и вторая половина состава ее аудиторов — Советом Федерации. Все указанные должностные лица (Председатель Счетной палаты, его заместитель и 12 аудиторов) назначаются на шесть лет. В январе 1995 г. вступил в силу Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации”, который подробно регулирует ее деятельность. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета.

Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счетная палата решает следующие задачи:

а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата принимает и издает представления и предписания. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства России и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата должна быть уведомлена незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата в максимально сжатые сроки передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях систематического или умышленного несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или его заместителем. Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам российского Правительства, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты (в нее входят Председатель Палаты, его заместитель и аудиторы) и подписываются Председателем Палаты или его заместителем.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Отменить предписание или внести в него изменения вправе только Коллегия Счетной палаты, однако предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Счетная палата располагает своим аппаратом, в состав которого входят инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Уполномоченный по правам человека. Российский вариант омбудсмана — Уполномоченный по правам человека упоминался (правда, без какой-либо конкретизации) еще в российской Декларации прав человека и гражданина 1991 г. Традиционно омбудсман, начиная со Швеции, где этот институт появился и получил конституционное оформление в 1809 г. (хотя его истоки относят к более ранним временам), рассматривался в качестве парламентского уполномоченного, который, опираясь на авторитет выборного коллегиального законодательного органа, осуществляет надзор за исполнительными и некоторыми другими органами государственной власти, должностные лица которых (или же сами органы) своими действиями или бездействием нарушают права или законные интересы граждан. Поэтому в некоторых странах до сих пор делают упор именно на связь омбудсмана с парламентом, рассматривая деятельность омбудсмана как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной, в первую очередь, власти в сфере соблюдения прав человека. В других странах упор делается, прежде всего, на правозащитный характер института омбудсмана, однако его связь с парламентом также не забывается. Введение Конституцией России 1993 г. института Уполномоченного по правам человека обусловлено признанием Конституцией РФ (ст. 2) того, что “человек, его права и свободы являются высшей ценностью”, а это требует укрепления и развития механизмов защиты и обеспечения прав человека.

Вместе с тем Конституция РФ никак не раскрывает статус Уполномоченного по правам человека, содержание его деятельности, объем полномочий, отсылая к федеральному конституционному закону. Первым уполномоченным по правам человека 17 января 1994 г., еще до принятия указанного федерального конституционного закона, был назначен С.А. Ковалев, известный правозащитник. Однако в конце концов его деятельность в значительной степени разошлась с представлениями большинства депутатов о роли, функциях и характере деятельности Уполномоченного. В итоге решением Государственной Думы 10 марта 1995 г. С.А. Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного по правам человека. На его место решили никого не назначать вплоть до принятия соответствующего федерального конституционного закона.

Проект Федерального конституционного закона “Об уполномоченном по правам человека” был разработан и принят в первом чтении Государственной Думой в 1994 г. Второе и третье чтение в Государственной Думе он прошел в 1996 г., но был отклонен Советом Федерации. В то же время институт Уполномоченного по правам человека стал вводиться в отдельных субъектах РФ. Так, в 1996 г. был принят закон Свердловской области “Об уполномоченном по правам человека”. Аналогичный закон был принят в Башкортостане. Возможно, что опыт, накопленный в субъектах РФ по внедрению института омбудсмана в отечественную практику, в какой-то степени помог ускорить появление Уполномоченного по правам человека, действующего на основе соответствующего конституционного закона, и на федеральном уровне.

В феврале 1997 г., наконец, был принят Федеральный конституционный закон “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”1.

 

1 СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

 

Уполномоченный назначается на пять лет (но может быть освобожден от должности досрочно) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием из числа граждан России не моложе 35 лет, имеющих познания в области защиты прав и свобод человека и гражданина и опыт их защиты, предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и их депутатскими объединениями. Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов (кроме палат Федерального Собрания), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный может также принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах собственной компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Уполномоченный вправе направить свое заключение соответствующим государственным органам и должностным лицам для исправления ситуации или возбуждения дисциплинарного производства, обратиться в суд (в том числе и Конституционный Суд) или прокуратуру.

22 мая 1998 г. Государственная Дума наконец избрала Уполномоченного по правам человека. Им стал депутат от фракции КПРФ 0.0. Миронов. При этом ни один из остальных десяти кандидатов не смог набрать большинства в две трети голосов от общего числа депутатов Думы для включения в список для тайного голосования, как того требует ст. 156 Регламента Государственной Думы1.

 

1 См.: Родин И. В России есть Уполномоченный по правам человека // Независимая газета. 1998. 23 мая.