§ 8. Акты Федерального Собрания Российской Федерации

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 

Основными актами Федерального Собрания РФ являются законы. В Конституции РФ используется понятие “федеральный закон”. Федеральный закон — это закон, принимаемый федеральным парламентом по вопросам, отнесенным Конституцией к совместной компетенции Федерации и ее субъектов1. Понятие “федеральный закон”, впервые введенное Конституцией РФ 1993 г., используется ею в двух значениях. Одно из них указывает на понятие федерального закона как охватывающего все законодательные акты, издаваемые на уровне Федерации, а именно: обычные федеральные законы, федеральные конституционные законы, а также законы о конституционных поправках (см. § 7). В другом значении федеральный закон понимается как акт текущего законодательства, в отличие от особого вида законов — федеральных конституционных законов, а также законов о конституционных поправках.

Обычные федеральные законы принимаются в порядке, предусмотренном ст. 105-107 Конституции РФ. Вместе с тем ст. 105 Конституции РФ охватывает оба вида законов: федеральные законы и федеральные конституционные законы. Однако в отношении последних действуют особые правила, предусмотренные в ст. 108 Конституции РФ. Порядок принятия законов о конституционных поправках на конституционном уровне регулируется ст. 136, кроме поправок к ст. 65 Конституции РФ, а также Федеральным законом “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г. В соответствии с вышеназванными положениями определяется иерархия федеральных законов. Закон о конституционных поправках имеет ту же юридическую силу, что и сама Конституция. Федеральный конституционный закон не может противоречить Конституции РФ, но стоит выше федерального обычного закона, так как последний не может ему противоречить (ч. 3 ст. 76). Неодинаково решается Конституцией вопрос о действии федеральных законов. Федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы, принимаемые по предметам ведения РФ, имеют прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76). В отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, такой оговорки нет, так как они могут быть конкретизированы соответствующими законами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

 

1 См.: Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. С. 296.

 

В связи с этим можно также выделить несколько основных конституционных свойств закона, принимаемого парламентом Российской Федерации.

Закон Российской Федерации:

принимается только палатами Федерального Собрания Российской Федерации;

содержит правовые нормы и поэтому является нормативным правовым актом;

обязателен к исполнению всеми государственными органами, действующими на территории РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами РФ;

имеет прямое действие на всей территории РФ;

является юридической базой деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан и обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми актами всех государственных органов, кроме Конституции РФ, которой он не может противоречить.

Как было отмечено, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 76) по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, последние не могут противоречить федеральным конституционным законам. При этом федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. К их числу относятся:

чрезвычайное положение (ч. 2 ст. 56);

принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65);

изменение статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66);

описание и порядок официального использования Государственного флага, герба и гимна РФ (ч. 1 ст. 70);

референдум (п. “в” ст. 84);

режим военного положения (ч. 3 ст. 87);

введение на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст. 88);

деятельность Уполномоченного по правам человека (п. “д” ч. 1 ст. 103);

порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114);

установление судебной системы РФ (ч. 3 ст. 118);

установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128);

созыв Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).

Признание Федерального Собрания органом законодательной власти, принимающим законы, означает, что ни один закон Российской Федерации не может быть принят, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает развернутой компетенцией в сфере законодательства в рамках полномочий Российской Федерации. В главе “Федеральное Собрание” не говорится, что парламент является единственным законодательным органом Российской Федерации. Конституция, однако, не называет другие органы, которые могут выполнять функции законодательного органа.

Демократическая организация государства предполагает, что носителем законодательной власти всегда выступает парламент. Положения о том, что парламент олицетворяет законодательную власть и принимает законы, закреплены в конституциях демократических правовых государств. Так, в Конституции США записано: “Все законодательные полномочия, сим установленные, принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей” (раздел 1 ст. 1). Конституция Франции 1958 г. на этот счет содержит простую, но четкую формулу: “Законы принимаются парламентом” (ст. 34). Трактовка законодательных полномочий парламента в Великобритании практически беспредельна: ему дозволяется принять закон по любому вопросу, без всяких ограничений. Никакому другому органу не дано право принимать акты, стоящие над законами парламента. В то же время в ряде государств при определенных условиях допускается как прямое, так и делегированное законодательствование со стороны исполнительных структур (президент и правительство).

Конституция РФ исходит из общего демократического принципа всех федеративных государств верховенства федерального закона по отношению к законам субъекта Федерации. Конституция РФ также устанавливает, что федеральные законы принимаются по предметам ведения РФ и ее субъектов. Она закрепляет верховенство федерального закона на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4). Этот принцип конкретизируется в ст. 76, предусматривающей, что законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральному закону, принятому в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76, т. е. по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъекта Федерации, принятого по вопросам, отнесенным к его исключительной компетенции, т. е. не входящим в предметы ведения самой Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем отсутствие четко определенного круга вопросов, по которому законодательствует Федеральное Собрание, позволяет другим органам, осуществляющим государственную власть в РФ, издавать нормативные акты, регулирующие, в том числе, наиболее важные общественные отношения, которые должны по сути попадать в сферу правового регулирования законом. Это имеет отношение, прежде всего, к нормотворческой деятельности Президента РФ, имеющего конституционное право издавать нормативные указы, а также Правительства РФ, издающего постановления и распоряжения. Круг вопросов, по которым Президент РФ принимает нормативные указы, как известно, чрезвычайно широк, а по значимости многие из них сравнимы с законом. С одной стороны, это положение можно объяснить недостатками в законодательной деятельности парламента, подчас не успевающего принимать необходимые законы и отстающего в законодательном регулировании наиболее важных общественных отношений. Разумеется, это связано как с недоработками в сфере законодательной техники, так и в области планирования законодательной деятельности Федерального Собрания.

Другим видом актов, принимаемых палатами Федерального Собрания, являются постановления. Они относятся к числу особых нормативных актов, имеющих подзаконный характер и издаваемых по преимуществу по вопросам индивидуального характера, не требующих законодательного оформления. Круг таких вопросов, отнесенных к ведению палат, закрепляется в соответствующих статьях Конституции РФ. В отношении Совета Федерации вопросы, отнесенные к его ведению, по которым палата принимает постановления, закреплены в ст. 102 Конституции РФ. Круг аналогичных вопросов, по которым постановления принимает Государственная Дума, установлен в ст. 103 Конституции РФ. Регламенты палат также предусматривают, что палаты принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению. Постановления, принимаемые как Советом Федерации, так и Государственной Думой, не требуют утверждения какими-либо иными государственными органами.

Постановления принимаются палатами большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (в соответствии с ч. 3 ст. 102, а также ч. 3 ст. 103 Конституции РФ). Однако названные парламентские процедуры действуют, если Конституцией РФ не предусмотрен иной порядок. Например, в соответствии со ст. 93 Конституции РФ решение об отрешении Президента РФ от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации. В другом случае, в процедуре пересмотра Конституции РФ Федеральное Собрание выступает лишь в качестве инициатора, принимая постановление, содержащее предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9. Такое постановление принимается квалифицированным большинством каждой палаты — тремя пятыми от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч. 1 ст. 135 Конституции РФ). Регламентами палат Федерального Собрания предусматривается принятие постановлений и по ряду других вопросов, касающихся организации их деятельности. Например, в соответствии с регламентами решения об образовании комитетов палат и положения о них утверждаются постановлениями палат. Избрание Председателей по регламентам также оформляется постановлениями палат.

По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями и обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечаются недостатки деятельности Правительства, содержатся обращения к Государственной Думе принять необходимые законодательные акты. Заявления и обращения Государственной Думы многообразны и принимаются чаще, чем Советом Федерации. Им присуща гораздо более острая политическая форма. Это характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и экономического положения в стране. Вместе с тем заявления и обращения Государственной Думы, так же, как заявления и обращения Совета Федерации, не содержат обязательных указаний для Президента и Правительства и имеют морально-политическое значение. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международным вопросам, которые дают оценку важным внешнеполитическим действиям зарубежных государств.