§ 4. Развитие образовательного законодательства : Образовательное право - Шкатулла В.И. : Книги по праву, правоведение

§ 4. Развитие образовательного законодательства

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 
170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 
187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 
204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 
221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233 234 235 236 237 
238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250 251 252 253 254 
255 256 257 258 259 260 261 262 263 
РЕКЛАМА
<

Развитие образовательного законодательства - это такие изменения его норм, которые способны решить задачи образовательного законодательства на качественно новом уровне.

Развитие образования - важнейшая задача каждого государства мира. Решению этой задачи содействует такая авторитетная организация, как ЮНЕСКО, объединяющая усилия всех стран мира. В то же время современный мир сталкивается в развитии образования с множеством проблем. Отдельные отрасли образования переживают кризис. Так, в докладе ЮНЕСКО "Реформа и развитие высшего образования. Программный документ" делается вывод о том, что в кризисе находится высшее образование.

В нашей стране кризис охватил всю систему образования, но тем не менее государство, общество, работники системы образования ищут пути выхода из него.

Признаки кризиса в нашей стране:

а) снижение уровня образованности населения;

б) увеличение количества неграмотных. По данным ЮНЕСКО, в 1990 г. уровень неграмотных на территории бывшего СССР составил 2% населения, в том числе количество неграмотных мужчин - 0,7%, женщин - 3,2%. В России показатель иной. Всего неграмотных 1,3%; из них мужчин - 0,4%, женщин - 2,1%;

в) отток квалифицированных педагогов из системы образования и замена их пенсионерами;

г) снижение жизненного уровня педагогов, престижа педагогической профессии;

д) -снижение престижа образования;

е) ухудшение качества образования;

ж) увеличение разрыва между потребностью общества в образовании и качеством выпускаемых специалистов1.

Развитие системы образования, законодательства об образовании имеет множество направлений. Классификацию этих направлений можно провести по отраслям образования, по видам законов, по видам подзаконных актов и т. д.

Рассмотрим тенденции развития федерального законодательства об образовании. Структура законодательства может повторять структуру предмета регулирования: дошкольное образование, общее (школьное) образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское образование и дополнительное образование.

Каждая отрасль образования - самостоятельный вид отношений, которые складываются в образовательных учреждениях. Стороны отношений имеют свой (отличный от других) правовой статус, свое название.

Таким образом, можно предположить необходимость существования следующих федеральных законов об образовании:

1) о дошкольном образовании;

2) об общем образовании;

3) о начальном профессиональном образовании;

4) о среднем профессиональном образовании;

5) о высшем профессиональном образовании;

6) о послевузовском образовании;

7) о дополнительном образовании.

Фактически развитие законодательства об образовании идет по такому пути. Следует отметить, что подзаконные акты также принимаются по этому признаку, который определяет полностью массив нормативных актов.

Кроме законов, создаваемых по предмету регулирования, возникла тенденция создания нормативных актов, регулирующих деятельность законов образовательных учреждений организационно-правовых форм. Статья 12 Закона РФ "Об образовании" устанавливает три организационно-правовые формы образовательных учреждений: государственные, муниципальные и негосударственные. В 1995 г. группа депутатов Государственной Думы разработала проект федерального закона "О негосударственном секторе системы образования Российской Федерации". Главная цель законопроекта - развитие базового Закона РФ "Об образовании" с учетом специфики правового статуса образовательных организаций, в основе деятельности которых .лежат частная и иные (негосударственные) формы собственности. Концептуальная идея законопроекта -- развитие многообразия организационно-правовых форм образования.

Другое направление - создание точечных законов, призванных решить какую-либо особо важную для данного времени проблему. Такими проблемами, например, в условиях 1995-1996 гг. были (и остаются): задержка заработной платы работникам образования, неполное финансирование образовательных учреждений, взимание налогов с образовательных учреждений в противоречие Закона РФ "Об образовании" и др.

В 1996 г., например, Государственная Дума РФ в первом чтении рассмотрела и приняла Закон РФ "О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений".

Этапы развития законодательства об образовании в определенной степени совпадают с этапами развития государственной политики в этой области.

По этому основанию можно выделить следующие этапы:

первый этап - принятие Гособразованием СССР приказа "О хозяйственном механизме в народном образовании" от 10 января

1990 г. № 45. Приказом были введены в действие "Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании", одобренные Государственной комиссией Совета Министров СССР по экономической реформе 19 декабря 1988 г.;

второй этап - принятие Президентом РСФСР Указа "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР" от 11 июля

1991 г. № 1;

третий этап - принятие Закона РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. № 3266-1;

четвертый этап - принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ;

пятый этап - принятие Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ;

шестой этап - принятие приказа Минобразования РФ "Об основных направлениях деятельности Министерства образования Российской Федерации в 2000 году и первоочередных мерах по их реализации" от 10 марта 2000 г. № 727;

седьмой этап - принятие Федерального закона "Об утверждении Федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ;

восьмой этап - принятие Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. (реформирование образования) - утвержден распоряжением Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р;

девятый этап - одобрение постановлением Правительства РФ Национальной доктрины образования в Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751;

десятый этап - начало работы над кодексом законов об образовании, а также начало деятельности рабочей группы Президиума Государственного Совета РФ по вопросам реформирования образования.

Идея кодекса была высказана в 1993-1994 гг. В 1998 г. постановлением Совета Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 17 октября 1998 г. № 45 была создана рабочая группа по подготовке модельного образовательного кодекса для государств - участников СНГ. В 2001 г. она стала очевидной всем. По латыни, кодекс - книга. В строго юридическом смысле кодекс есть систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует сферу общественных отношений (см. Тихомиров Ю. А. Правовые акты. М., 1999). Кодекс выступает как основной законодательный акт в той или иной сфере. С ним находятся в своеобразном соотношении другие акты данной отрасли права, законодательства. Нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами актов смежных отраслей. Кодексы принимаются, по мнению Ю. А. Тихомирова, либо в условиях, когда необходимо создать или конкретным образом изменить правовое регулирование в той или иной сфере, либо при накоплении громадного нормативного массива, требующего новых способов структурирования. Обе причины в 2001 г. налицо. Кодексы отличаются от других законов более сложной структурой. В настоящее время уже выдвинуты структуры кодексов разными авторами, высококвалифицированными юристами: В. М. Сырых, Е. Д. Волоховой, В. С. Толстым. Все авторы представляют кодекс, состоящим из двух частей: общей и особенной в одной книге, и не учитывают в полной мере сложную структуру этого вида закона. Законотворческая практика последнего десятилетия показывает необходимость создания при достаточной сложной сфере правового регулирования кодекса, состоящего из разных частей в разных книгах. Это, например, Гражданский кодекс, состоящий из двух частей, Налоговый кодекс, состоящий тоже из двух частей. На наш взгляд, кодекс законов об образовании в большей степени соответствует сложной сфере правового регулирования при наличии более сложной структуры. Книга первая - общая часть. Затем идут несколько равнозначных особенных частей в различных книгах. Книга вторая - правовое регулирование дошкольного образования. Книга третья - правовое регулирование общего образования. Книга четвертая - правовое регулирование начального профессионального образования. Книга пятая - правовое регулирование среднего профессионального образования. Книга шестая - правовое регулирование высшего профессионального образования. Книга седьмая - правовое регулирование послевузовского профессионального образования. Книга восьмая - правовое регулирование специального образования. Книга девятая - правовое регулирование образования взрослых. Такая структура объясняется практикой - каждая отрасль образования достаточно замкнутая и пользуется своим массивом законодательства, то есть используется общая часть кодекса и, например, книга о правовом регулировании дошкольного образования.

Глава 7. Особенности правового регулирования

трудовых отношений в сфере образования


<