1.4. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ : Муницыпальное управление - Зотов В.Б. : Книги по праву, правоведение

1.4. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 
РЕКЛАМА
<

Развитие науки в любой отрасли знания представляет собой непрерывный процесс, в котором настоящее и будущее тесно связаны с предшествующей историей. Муниципальное управление имеет свою историю развития.

Земская и городская реформы Александра II дали толчок развитию местного самоуправления, хотя ростки земского и городского самоуправления встречались и на наиболее ранних этапах исторического развития российской государственности1.

В XVI в. особенно развивается местное самоуправление, происходит замена наместников и волостей специальными органами самоуправления, т.е. губными и земскими учреждениями.

В 1555 г. указом Ивана IV были упразднены губные системы кормления и введены земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. Земские органы действовали в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми. Полномочия земских властей распространялись на все ветви правления: полицейскую, финансовую, экономическую, а также осуществляли и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах.

Обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода назначался центральной властью для осуществления контроля за губными и земскими органами, без вмешательства в сферу их деятельности. Губные учреждения были упразднены при Петре I. После этого земским органам были переданы функции управления финансовой и экономической деятельностью, воеводе досталось управление полицейской деятельностью. В 1699 г. в Москве была образована бурмистрская палата, которая формировалась на основе выборности органов.

Бурмистрская палата была органом местного общинного самоуправления Москвы и одновременно центральным органом управления городами государства. В городах органом власти были земские бурмистры, их функции управления распространялись на все недворянское и свободное население. В 20-х годах XVIII в. эти учреждения были заменены выборными сословно-общинными учреждениями - магистратами, которые осуществляли сбор податей, полицейский надзор, суд, ведали народным образованием.

Следует отметить, что губернаторы и воеводы не имели права вмешиваться в производство суда, и суд был отделен от администрации. Но, однако, они своим протестом могли остановить исполнение решения суда. При таком подходе к процессу местного самоуправления возникли противоречия, и уже при преемниках Петра I упраздняются магистраты и власть передается губернаторам и воеводам, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, которые подчинены воеводам.

Для реформ Петра I характерно усиление государственного вмешательства в местное самоуправление, однако и прослеживаются попытки предоставить некоторую самостоятельность местным общинам.

Только при Екатерине II, в последней четверти XVII века, были заложены основы самоуправления, которые определили структуру местного управления на период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.

Екатерина II стремилась создать из сословных ряд местных организаций (сословных обществ). Им было предоставлено право внутреннего управления обществами и решения большинства задач местного управления. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания, на которых выбирались лица на должности местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами назначались предводители губернского и уездного дворянства. Во главе губернии назначался генерал-губернатор, который наделялся большими полномочиями по надзору за местным управлением и судом.

Создавалась "общегородская дума", которая являлась представительным органом и формировалась на основе выборов представителей из шести разрядов (гласов) городских обывателей. Шестигласная дума как постоянно действующая управа избиралась общей городской думой. Следует отметить, что многие функции городского управления находились в ведении государственных органов управления.

В 1864г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы.

Уездное земское собрание формировалось из земских, избираемых уездными земледельцами, городскими обществами и сельскими обществами. Выборы производились, соответственно, на трех съездах, при этом у крестьян они были косвенные, т.е. проходили на съезде выборных от сельских общин.

В избирательных съездах не участвовали: лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; лица, опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие к подданству России, а также не могли быть избраны (в гласные) губернаторские и уездные прокуроры стряпчие чины местной полиции. Представители (гласные) избирались на три года. Никакие служебные преимущества им не присваивались и содержание не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земской управы зависело от решения земского собрания.

На земские органы самоуправления возлагались функции управления местными хозяйственными делами: заведование имуществом, капиталами, денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств; обеспечение населения продовольствием; заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей; участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; распределение государственных денежных сборов по губерниям и уездам и назначение, распределение, взимание и расходование, на основании устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей.

Земские учреждения имели право на основе общих гражданских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

Законом определялся порядок, в котором их действия и распоряжения утверждались и контролировались правительственными органами.

Таким образом, в этот период действовали две системы управления на местах: государственное управление и земско-городское самоуправление. Разработанные городские положения 1864 - 1870 гг. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления.

При Александре 111 эти положения были пересмотрены. Реформа преследовала цель устранить недостатки практики земского и городского самоуправления. Основной недостаток этого подхода к местному управлению состоит в отсутствии единства и согласия в действиях правительства и земских властей и возникающих между ними антагонистических противоречиях. Это и послужило основой для совершенствования местного управления. В результате в земстве было увеличено значение сословного положения, т.е. усилена роль дворянства, а крестьяне были лишены права избирать своих кандидатов (гласных), которые назначались губернатором из числа избранных крестьянских кандидатов,

В 1890 и 1892 гг. была сформирована новая система земского и городского самоуправления, которая включила следующие положения. Органами губернского земства являлось губернское земское собрание и губернская земская управа. Председателями губернского земского собрания были предводители дворянства (если царь не назначал иное лицо) из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек, а также в состав собрания входили лица по должности, например уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и т.п. Губернское земское собрание собиралось один раз в конце года и длилось 20 дней. Губернатор мог продлить срок работы губернского земского собрания по необходимости.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов. Число членов могло быть увеличено до шести из избранных губернским земским собранием, но с разрешения министра

внутренних дел. Избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступать на государственную службу (только дворяне или лица, имеющие высшее образование).

Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались комиссии для заведования отдельными вопросами управления земскими проблемами.

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца, которая продолжалась десять дней, работа сессии могла продлеваться губернатором. На уездном земском собрании председательствовал уездный предводитель дворянства.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.

Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, куда входили от двух до шести членов (в зависимости от масштабности города). Председателем городской управы был городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой. Избранными могли быть не только гласные, но и те, кто имели право участвовать в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства формировались исполнительные комиссии на выборной основе. Срок полномочий городских органов самоуправления составлял четыре года.

Городская дума должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний, предусмотренных городским положением.

Компетенция органов городского самоуправления была та же, что и у земств: на них возлагалось решение задач по удовлетворению потребностей населения; издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным; установление сборов с недвижимого имущества, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернаторов осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управы и представлял на подпись министру внутренних дел, который являлся председателем губернской земской управы, кандидатуры городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Для принятия на службу по найму в земские и городские органы требовалось согласие губернатора.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам.

Губернатору было предоставлено право проводить ревизии управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснения по тем или иным нарушениям; право принимать жалобы на действия управы.

В соответствии с Положением о земских учреждениях (1890) и Городовым положением (1892) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городской управы могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, а также имели право на получение орденов и ношение мундира. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления и представлять к наградам.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Органами управления сельского общества являлись сельский сход и сельский староста.

На сельском сходе рассматривались прежде всего дела хозяйственные, связанные с владением землей, семейными разделами и т.д., а также выбирались должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители хлебных магазинов, сельские писари), заслушивались их отчеты, распределялись подати и повинности, устанавливались мирские сборы на общественные нужды.

Волость была административной единицей, в которую входило одно или несколько сельских обществ, и по численности она составляла 20 тыс. человек.

Органами волостного управления являлись волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и некоторые другие должностные лица.

На волостной сход избирались крестьяне из каждого сельского общества, входящего в состав волости. Волостное правление являлось совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские были низшими органами управления.

В 1917 г. была предпринята попытка провести реформу местного самоуправления и предполагалось ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако эта реформа не состоялась, так как последовала Октябрьская революция 1917 г.

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

После Октябрьской революции был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления, поэтому упразднялись органы земского и городского самоуправления, создавался аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства, так как создалось чрезвычайно трудное положение со снабжением продовольствием. Ресурсы были сильно истощены, нарушилась всеобщность хозяйственных связей в народном хозяйстве, страна была экономически изолирована от внешнего мира, промышленные районы оторваны от источников сырья и топлива, возник острый продовольственный кризис.

В 1918 г. в основу организации управления на местах был положен принцип централизованного управления, т.е. единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления и являлись структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

В 1918 г. Конституцией РСФСР была закреплена система местных органов государственной власти, которая включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением.

В 1936 г. после принятия Конституции СССР и Конституции Российской Федерации все звенья представительной системы Советского Союза стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Системы съездов Советов были упразднены, и все местные представительские органы государственной власти стали именоваться Советами.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе развития Советского государства.

С 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года; в 1978 г. был установлен срок полномочий местных Советов в два с половиной года, а в 1989 г., после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР, срок полномочий местных Советов увеличился до пяти лет.

Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. На время работы сессии Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии, которая длилась один день. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Из числа депутатов местные Советы избирали постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также функциональные отделы исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления. Депутаты местных Советов осуществляли полномочия, не прерывая основную свою деятельность, т.е. на общественных началах. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. В своей деятельности депутаты руководствовались общегосударственными интересами. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирательного округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов социально-экономического развития и составления бюджета.

Основным принципом управления системы Советов был демократический централизм, т.е. сочетание самостоятельности и инициативы на местах с централизованным руководством государственной власти и четким соблюдением субординации на местах. Вышестоящие органы государственной власти руководили нижестоящими органами. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими органами власти.

Исполнительные органы местных Советов (исполнительные комитеты, отделы и управления) были подотчетны местным Советам и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата управления вышестоящих Советов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат управления, который ими формировался и действовал под их руководством. Депутаты избирались в состав исполнительных комитетов и различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах.

На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов, постоянных комиссий, других органов местных Советов. Местные Советы были вправе рассматривать вопрос о реализации своих решений и принимать необходимые меры в целях их исполнения.

Важная особенность организации управления деятельностью Советов заключалась в партийном руководстве ими по основным направлениям: выработка политической линии и указаний по основным вопросам., связанным с реализацией Советами политики партии; руководство формированием представительных органов управления, подбор, расстановка, подготовка и переподготовка кадров; контроль за деятельностью органов управления по реализации партийных директив.

В конце 80-х годов была усовершенствована организационная структура управления Советов, созданы президиумы местных Советов, и часть функций, которые осуществляли исполнительные комитеты, была передана председателю Совета, в частности подготовка сессии Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др. С изменением условий политической жизни в стране во многих местных Советах начались конфликтные ситуации между президиумами и исполнительными комитетами, поэтому в ряде случаев исполнительные комитеты ликвидировались, а исполнительные и распорядительные функции передавались президиуму Совета.

В 1990г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом местные Советы выступали как представительные органы власти. На своей территории Советы имел]/! право координировать деятельность всей системы местного самоуправления. На территориях были созданы свои органы управления, определены их полномочия в соответствии с законом самостоятельно устанавливать организационную структуру управления и штатное расписание. На основе этого Закона были созданы коммунальная собственность, к которой относилось: имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

В 1991 г. был принят Закон "О местном самоуправлении в РСФСР". На основе этого Закона были реформированы местные органы власти и сформирована система местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако Закон не обеспечивал возможности ввести местное самоуправление, так как не был подкреплен ни материальными, ни организационно-правовыми нормами отношений.

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

На современном этапе развития рыночной экономики основные направления развития самоуправления определяются теми задачами, которые решаются муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении и законодательством о местном самоуправлении.

Важнейшая задача - развитие местной демократизации, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления как необходимого условия обретения Россией правовой государственности.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления страной. Оно позволяет оптимально сочетать интересы и права человека, интересы региональные и общегосударственные.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности - общий принцип институциональной организации власти и управления. Основная его идея заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться в управление только в тех пределах, в которых общество и составляющие его группы не в состоянии самостоятельно (на местах) удовлетворить различные потребности. Данный принцип нашел свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия в решении вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Все, что можно решать на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и других возможностей. Ведь не все местные сообщества находятся в одинаковых условиях и в состоянии решать свои проблемы, поэтому в соответствии с принципом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

В силу этого особое внимание на федеральном уровне необходимо уделить созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления. Система гарантий должна обеспечивать организационную и экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

В современных условиях построение и функционирование местного самоуправления должно основываться на принципах, отражающих требования объективных закономерностей и тенденций развития власти.

Принципы мы не выбираем, мы им должны следовать. Этими правилами в процессе управления муниципальными образованиями должны руководствоваться органы системы муниципального управления при построении и функционировании муниципальной власти. Они являются теоретической основой муниципального строительства и отражают сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, а также выступают в качестве критериев оценки действующей системы местного самоуправления, того, насколько она отвечает требованиям и обеспечивает преемственность в, развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой управления организационных форм и методов муниципальной работы.

К принципам местного самоуправления относятся:

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его целям и полномочиям.

Ответственность органов управления и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Законность в организации и деятельности местного самоуправления.

Гласность деятельности местного самоуправления.

Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

Государственная гарантия местного самоуправления.

Участие граждан в процессе управления муниципальными образованиями.

Компетентность.

Удовлетворение потребностей населения.

Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет несколько организационных форм.

К первой группе организационных форм относится непосредственная демократизация в системе местного самоуправления. Она осуществляет посредством различных форм прямого волеизъявления населения или отдельных групп, проживающих в границах районов, городов, районах в городах, поселках и сельских поселениях, в которых осуществляется местное самоуправление. К ним относятся выборы, собрания населения, референдумы, сходы и т.д. Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также тем, что некоторые ее формы (местные референдумы, собрания, сходы граждан) сами входят в систему местного самоуправления и составляют ее неотъемлемую часть.

Другую группу организационных форм составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципальных образований.

В третью группу следует отнести формы участия в процессе местного самоуправления. Центральное место здесь занимает территориальное общественное самоуправление. Так проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, основанная на устойчивых интересах различных общественных групп. Эти интересы и традиции трансформируются в активное гражданское поведение, в практическую работу.

Четвертая группа - это организационные формы, которые создаются для решения различных проблем местного значения, то есть акционерные общества, ассоциации, товарищества.

Согласно Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственного самоуправления, т.е. это разные формы власти народа.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления по Конституции Российской Федерации, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти, в связи с чем принимаемые ими решения в пределах своих полномочий обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан и общественных объединений. Однако это не значит, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от действующих законов и нормативных правовых актов, они являются также обязательными.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления являются:

1. Представительные органы местного самоуправления. К ним относятся думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты. Численность состава представительного органа определяется уставом муниципального образования. Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Полномочия депутата представительного органа начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы представительного органа нового созыва.

2. Иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Также наделяются полномочиями иные должностные лица местного самоуправления, как выборные, так и назначенные. Для указанных органов местного самоуправления срок полномочий, подотчетность,

вопросы организации деятельности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны населению и представительному органу местного самоуправления.

Управление на местах осуществляется различными органами, которые существенно отличаются порядком формирования, компетенцией, уровнем автономности в решении местных проблем, характером взаимоотношений с центральной властью. Можно выделить два вида местных органов управления:

назначенные центром, которые несут ответственность за свою деятельность только перед центральным правительством (местное управление);

избираемые местным населением (местное самоуправление).

Местное самоуправление отличается от местного управления: во-первых, выборностью, во-вторых, децентрализацией, т.е. самостоятельностью в решении переданных в их ведение вопросов, имеющих местное значение.

Для эффективного осуществления процесса местного самоуправления необходимо совершенствовать организационную структуру управления на местах на основе конституционных положений, таких, как: ориентир на личность, поскольку человек представляет собой высшую социальную ценность в обществе и государстве; расширение инициативы и самостоятельности граждан и усиление их роли в решении социально-экономических проблем на местах; демократизация всех сфер и уровней общественного развития - от деятельности парламента до местного самоуправления и, наконец, развитие всех форм участия граждан в процессе управления государством и на местах через такие организационные формы, как референдумы и выборы.

В процессе местного самоуправления особое место занимают собрания, сходы граждан по месту жительства и местные референдумы. Эти формы организации самоуправления способствуют вовлечению наиболее активной и сознательной части населения в решение всех вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Законом "О местном самоуправлении" предусматриваются два уровня самоуправления. К первому относятся органы территориального общественного самоуправления, создаваемые на территории микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов; ко второму - самоуправление в масштабе квартала, дома. Эти органы отличаются от территориальных органов самоуправления только полномочиями в сфере развития данной территории.

Законодательством Российской Федерации определены различные организационные формы, т.е. объединения граждан в ассоциации, акционерные общества, товарищества с ограниченной ответственностью, различные жилищно-строительные кооперативы и т.д.

Например, жильцы кооперативного дома, объединенные в жилищно-строительный кооператив, разрабатывают свой устав, имеют свой расчетный счет, печать и т.д. и выступают как юридическое лицо. На общем собрании жильцы данного дома избирают председателя, казначея, ревизионную комиссию, назначают или избирают старост подъездов. Аналогично могут поступать и другие объединения жильцов, оформив свой статус юридического лица.

На территории микрорайона находятся производственные предприятия, школы, вузы, клубы и т.д. - все они как юридические лица являются звеньями местного самоуправления.

Все эти звенья местного самоуправления подчинены одной цели - удовлетворению потребностей населения, а население выступает регулятором этих потребностей.

Для того, чтобы взаимоотношения населения микрорайона с органами власти местного управления и местного самоуправления были стабильными и эффективными, необходимо территориально приближать к месту жительства органы власти и обеспечивать благоприятный для населения режим работы учреждений, организаций, ЖЭК, домоуправлений, занимающихся вопросами жизнеобеспечения.

Основным фактором эффективности самоуправления является разграничение функций местной администрации и передача части полномочий Совету общественного самоуправления микрорайона на основании договора. Контрольная функция остается за органами местного управления, при этом возникает необходимость введения государственных должностных единиц администрации микрорайона.

Администрация осуществляет государственный контроль и координацию деятельности объектов самоуправления. Основная цель администрации микрорайона - удовлетворение потребностей и интересов граждан.

Основными функциями администрации микрорайона являются: заключение договоров с юридическими лицами и объединениями граждан, проживающих на этой территории, по обеспечению данного объекта всеми услугами жилищно-коммунального хозяйства; координация и контроль эффективности деятельности по жизнеобеспечению населения микрорайона.

В данной модели местного самоуправления основными звеньями системы управления будут: администрация и Совет местного самоуправления. Администрация микрорайона является исполнительным органом управления, а Совет - представительным, избираемым непосредственно населением, обеспечивающим порядок выработки, принятия и реализации решений по жизнеобеспечению микрорайона.

Таким образом, для эффективного функционирования механизма местного самоуправления необходимо решить ряд проблем, как-то: распределение полномочий между местными и вышестоящими органами власти; обеспечение участия граждан в процессе принятия решений по социально-экономическому развитию муниципальных образований; разработка механизма взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти; участие местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализацию принципа субсидиарное™; разработка нормативно-правового механизма взаимодействия всех уровней власти системы управления муниципального образования.

В современных условиях развития экономики необходимо совершенствовать местное самоуправление в следующих направлениях: реорганизовывать систему органов местного самоуправления с учетом новых условий социально-экономического развития; перераспределять полномочия и ответственность по вертикали и горизонтали; предоставлять необходимые средства и ресурсы с учетом поставленных целей для социально-экономического развития муниципальных образований.