1.1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ : Муницыпальное управление - Зотов В.Б. : Книги по праву, правоведение

1.1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 
РЕКЛАМА

Мы живем в эпоху перемен. Наше общество проводит исключительно трудную и необходимую перестройку. Изменения в экономике, во всем жизненном укладе сложны тем, что требуют изменений во всех сферах деятельности общества, производства и управления территориями. Поэтому так важно понять деловой мир, в котором мы живем, работаем и совершаем действия для удовлетворения потребностей этого мира. Так как во всех сферах общества события опережают нашу способность понимать их, мы попадаем в затруднительное положение. Следовательно, управленцам постоянно нужны ясность, компетентность и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и принять правильные управленческие решения. Нередко в практической деятельности руководитель "зажат в тиски" между противоречащими друг другу ценностями и обязанностями. Чтобы разрешить этот конфликт, приходится жонглировать критериями морали: ответственность перед народом, государством, перед собой. Вырваться из этой ситуации, руководителю помогают управленческие знаниями. С их помощью удается сбалансировать и примирить противоположные ценности, определить приоритеты в зависимости от поставленных целей и сдерживающих факторов.

На практике идеальных решений проблем руководства и управления нет. Зачастую не получается принять даже просто удачные управленческие решения. Нынешний мир нестабильности всех компонентов системы требует совершенно новых подходов, не имеющих ничего общего с традиционными методами работы руководителей: прогноз - план - выполнение - оценка.

Одно из требований к современным руководителям - это индивидуальность, которая требует полной самоотдачи. Поэтому так необходимо обладать новыми знаниями, уметь пользоваться

ими на практике. Важной частью этих знаний, как показывает мировой опыт, является постижение науки и искусства менеджмента (управления).

Управленческая деятельность выступает в современных условиях как один из важнейших факторов функционирования и развития общества, промышленного производства и общественных процессов управления экономикой социальной сферы территорий.

Эта деятельность постоянно совершенствуется в соответствии с объективными требованиями производства и реализацией товаров, усложнением хозяйственных связей, повышением роли потребителя в формировании социально-экономического потенциала региона и страны.

В этих условиях одним из приоритетных направлений российской экономики, особенно на уровне регионов, является выработка основных теоретических и методологических позиций по применению муниципального управления в нашей стране.

Это не механический процесс перенесения отечественного и зарубежного опыта муниципального управления территориями, а творческий поиск новых решений. Вместо декларации о необходимости широкого использования товарно-денежных и рыночных отношений необходимо изыскивать конкретные пути, формы и методы их органического сочетания в единой целостной системе хозяйства региона и страны.

Перейдем к изложению сущности и содержания понятия "муниципальное управление".

Термины "менеджмент" и "менеджер" быстро вошли в наш обиход, заменив более привычные нам термины "управление", "управленческая деятельность", "руководитель" и т.д. Не следует вычеркивать историю менеджмента в нашей стране и понятийный аппарат, сформированный нашими учеными в области управления.

В настоящее время ученые, занимающиеся вопросами теории управления, по-разному трактуют термин "менеджмент" и находят несоответствие термину "управление".

За рубежом и у нас очень часто понятие "менеджмент" соседствует с понятием "бизнес".

Бизнес - это процесс, связанный с предпринимательской деятельностью, направленный на получение прибыли, и осуществляемый бизнесменом. Он владелец капитала, находящегося в обороте и приносящего доход. Бизнесменом может быть деловой человек, не имеющий подчиненных, или крупный собственник, который не занимает никакой должности в организации, но является владельцем ее акций и может состоять членом ее правления.

Менеджер обязательно занимает должность, в его подчинении находятся люди и он осуществляет процесс управления. Следовательно, между менеджментом и бизнесом различия очень велики.

Термин "менеджмент" американского происхождения и не переводится на русский язык дословно. В упрощенном понимании менеджмент - это умение достигать поставленных целей, используя труд, мотивы поведения, интеллект других людей.

Управление - это целенаправленное воздействие на коллективы людей для достижения поставленных целей.

Следовательно, из вышеизложенного видно, что термины "управление" и "менеджмент" аналогичны.

Некоторые ученые считают, что термин "управление" шире, поскольку применяется к различным видам и сферам человеческой деятельности и органам управления (подразделениям государственных, общественных, промышленных организаций). А термин "менеджмент" применяется лишь к управлению социально-экономическими процессами на уровне фирмы, действующей в рыночных условиях.

Но, как известно, в мире все системно, и все это множество систем подразделяется на три группы: биологическая, неживая (техническая) и социально-экономическая системы. Государство, общество, предприятия и объединения (или фирмы) относятся к социально-экономическим системам, так как их главным элементом является человек. Следовательно, термины "менеджмент" и "управление" определяют одну функцию - управление явлениями и процессами, протекающими в социально-экономических системах независимо от экономических формаций. Если меняется формация, то меняются только методы, организационные формы и принципы управления этими процессами и явлениями, но суть управления остается.

Муниципальное управление - это научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональными социально-экономическими системами.

Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

Рассматривая суть понятия "муниципальное управление", остановимся на тех элементах, которые входят в его определение.

Муниципальное управление - это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом.

Это понятие включает в себя цель деятельности и специфические средства для достижения поставленных целей. На основе этого определения можно выделить черты муниципальной службы, отличающие ее от службы в органах государственной власти. Они определяются двойственным характером муниципального хозяйства.

Муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, поскольку его деятельность мало чем отличается от предпринимательской. С другой стороны, общественный характер распределения полученной в результате деятельности прибыли на приоритетные направления развития муниципального хозяйства и задача регулирования интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требует знаний и навыков муниципальной и государственной службы.

Муниципальные органы управления и службы являются ведущими элементами в муниципальном управлении. Деятельность муниципальных органов управления и служб состоит из множества разнохарактерных по содержанию операций, как-то: сбор и подготовка информации, составление справок, заключений и проектов постановлений, которые согласовываются затем со многими органами управления, руководством, после чего рассматриваются на заседаниях и т.д.

Содержание этой деятельности реализуется в конкретных действиях (функциях) муниципальных служб. Значительная их доля - функции отраслевого управления, так как система муниципального управления построена на принципах оптимального сочетания территориального и отраслевого управления.

В деятельности муниципальных управленческих работников, кроме собственно управленческого труда, применяются и другие разновидности умственного труда - исполнительский, технический, не имеющие непосредственного организационного воздействия.

Доля управленческого труда в процессе муниципального управления в каждом конкретном случае различна и зависит от занимаемой должности, сферы деятельности работника, уровня его компетентности, подготовленности, умения организовать личный труд и труд возглавляемых им коллективов. Соответствующим образом должны соблюдаться соотношения затрат различных видов труда.

Сегодня в муниципальных образованиях еще не сложилась регламентация полномочий органов, не разграничены компетенции и функции, права и обязанности между отдельными органами власти как по вертикали, так и по горизонтали. Весьма противоречивы и правовые основы деятельности местных органов власти и управления, недостаточно высок профессиональный уровень их работников. Все это в значительной степени снижает эффективность муниципального управления.

Для муниципального уровня власти Конституцией РФ определено самостоятельное поле деятельности, ограниченное пределами полномочий данного уровня. Но перед практиками-управленцами, выборными и назначенными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими всех уровней и ветвей власти, перед представителями общественно-гражданских структур и населения России стоит актуальная задача - осмыслить степень этой самостоятельности и, как следствие, новые принципы функционирования муниципальной власти.

В настоящее время фактически отсутствует и пригодная для практики теория муниципального управления, поскольку существовавшие ранее научные разработки касались прежних систем управления. Сейчас положение меняется. Местные представительные и исполнительные органы власти должны стать ответственными не перед партийными инстанциями, как это было прежде, а перед населением, и это будет реальным свидетельством подконтрольности власти.

Перед обществом стоит сложная задача - выработать концептуально новые подходы к разрешению противоречий между уровнями местного управления. Чтобы ее решить, необходимо использовать системно-комплексный подход к совершенствованию муниципального управления.

Объективная необходимость повысить комплексность муниципального управления определяется всей совокупностью условий развития экономики и основными тенденциями социально-экономического развития страны и муниципальных образований.

Муниципальное управление должно соответствовать характеру решаемых задач, каковыми являются:

создание социальной инфраструктуры муниципального образования;

стабилизация экономики муниципальных образований;

развитие межрегиональных и внутрирегиональных связей;

поддержание экологической обстановки;

сохранение единого экономического пространства.

В решении этих задач комплексность - обязательное условие повышения эффективности воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в муниципальных образованиях.

Теоретическое обоснование путей повышения эффективности муниципального управления и, прежде всего, функционирования всего хозяйственного механизма региона, предполагает его изучение как целостной системы. Эта система основана на всех формах собственности, единстве приоритетных целей и интересов, общих принципах и методах управления во всех звеньях и на всех уровнях управления социально-экономическим комплексом региона.

Системный характер хозяйственно-управленческого механизма определяется взаимосвязанностью, глубокой взаимной обусловленностью выполняемых им функций. Его действие должно обеспечивать согласованное осуществление каждой из функций развития комплекса. Этот механизм имеет сложную структуру, состоящую из множества слагаемых, и эффективность его влияния на все стороны функционирования экономики муниципального образования определяется прежде всего их взаимодействием, обусловливается в главном, как более существенном, именно тем, как работает система хозяйственно-управленческого механизма региона в целом.

1. Для предотвращения возможных негативных последствий, отступлений от сути и смысла процессов муниципализации и перехода к конституционному местному самоуправлению необходим комплексный анализ данного механизма (который сейчас отсутствует) как единой, целостной системы взаимодействующих элементов. Анализ отдельных подсистем хозяйственно-управленческого механизма пока что не дополняется необходимым синтезом, а это препятствует дальнейшему развитию теории управления рыночной экономики. На практике многие мероприятия, направленные на повышение эффективности муниципального управления, часто не могут быть реализованы, потому что не обеспечивается их согласованность, и они "отторгаются" в процессе функционирования рыночной экономики. Хозяйственно-управленческий механизм муниципального образования представляет собой целостную систему и обеспечивает согласованное, взаимосвязанное действие всех его звеньев.

2. Меры, предпринимаемые для преодоления трудностей муниципализации и стабилизации обстановки, часто не дают должных результатов (особенно это касается экономической сферы муниципальных образований - сердцевины проводимых реформ). Основным недостатком таких мер является то, что все они проводятся без достаточного экономического обоснования, без серьезных концептуальных разработок и осуществляются эмпирически, методом дорогостоящих проб и ошибок. Поэтому существует острая необходимость критически проанализировать и теоретически осмыслить сложившуюся ситуацию в системе муниципального управления.

Совершенствование муниципального управления ставит задачу осмыслить теоретически новые требования, связанные с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также выявить основные причинно-следственные связи, определяющие главные направления муниципального управления.

Иными словами, изменения в хозяйственно-управленческом механизме должны осуществляться заблаговременно, на основе научного знания и сознательного действия в соответствии с ним.

Из вышеизложенного видно, что система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления, который состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства).

Принцип самоуправления - это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и под собственную ответственность решения вопросов местного значения.

Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации и в их звеньях (городах, сельских поселениях, административных районах) должно осуществляться с учетом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций.

В процессе управления муниципальным образованием между элементами системы складываются отношения экономические, организационные, правовые, управленческие.

Предметом муниципального управления являются управленческие отношения, которые складываются в процессе муниципального управления.

Совместная деятельность людей создает систему отношений, вызывающую необходимость сформировать определенный механизм для организации совместной деятельности, поскольку интересы личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодействие этих интересов требует установления механизма взаимоотношений между людьми.

По мере расширения хозяйственной жизни муниципального образования усложняются отношения между людьми, изменяются соотношения между частными и общественными интересами. Все

это требует разработки более эффективных форм и способов организации и рационализации усложненных связей. Для регулирования этих процессов создаются общественные институты, выполняющие функции координации и контроля в сферах:

организации хозяйства и жизни населения;

создания властных структур для регулирования процессов самоуправления.

Государственная власть на основе нормативных правовых актов регулирует отношения элементов процесса самоуправления (людей, частных и общественных интересов).

Усложнение общественных отношений в процессе социально-экономического развития муниципального образования носит циклический характер.

Цикличность данного процесса связана с природой хозяйственной жизни, так как для достижения определенного благополучия необходимы ресурсы и инвестиции, которые у разных предприятий, отраслей и территорий неодинаковы. Поэтому система управления государством в целом и хозяйственными системами в частности зависит от вида и типа хозяйства.

Цель муниципального управления - повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования. Для этого муниципальное управление решает следующие задачи:

создает социальную инфраструктуру;

стабилизирует экономику;

регулирует социально-экономические процессы;

развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи;

поддерживает экологическую обстановку;

сохраняет единое экономическое пространство.

Для решения этих задач формируется система муниципального управления, которая:

контролирует использование природных ресурсов муниципального образования;

охраняет природу;

осуществляет санитарный надзор;

содержит жилищно-коммунальное хозяйство;

создает социальную инфраструктуру;

сохраняет памятники;

обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения;

обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т.д.

Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных задач необходимо использовать систему методов управления. Методы управления - это способы воздействия

субъекта управления на управляемый объект. На практике применяется множество методов управления, различных по своему содержанию (в зависимости от того, какие отношения управления они выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются), по связям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам применения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим признакам.

Важное место в этой системе принадлежит методам, цель которых - воздействие на коллективы, определенных работников и целостные социально-экономические системы для достижения целей и задач, поставленных перед данным звеном системы, в том числе: нормативных, экономических, организационно-распорядительных, социально-психологических.

Методы управления используются не изолированно, а комплексно. Поэтому управленческая деятельность проявляется как результирующая приложения различных методов и средств. Каждая группа методов имеет свои специфические особенности, собственные формы проявления и рамки применения.