2.7. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ. ПОНЯТИЕ И РОЛЬ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ : Муницыпальное управление - Зотов В.Б. : Книги по праву, правоведение

2.7. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ. ПОНЯТИЕ И РОЛЬ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 
РЕКЛАМА
<

Категория "структура" отражает строение и внутреннюю форму системы. Структура - неотъемлемый атрибут всех реально существующих систем. Она придает им целостность, способствует сохранению устойчивого состояния системы. Структура является показателем организованности системы.

Структура системы управления представляет собой синтез структуры ее элементов, а структура элементов системы управления - синтез структур разновидностей этих элементов и т. д.

Рассматривая конкретный объект структуризации, например систему управления муниципальным образованием, можно выделить различные по содержанию взаимосвязи элементов, линейную, функциональную, информационную структуры управления, структуры аппарата управления.

Система, между элементами которой установлены связи, обеспечивающие их взаимодействие, направленное на достижение определенной цели, называется организационной.

Таким образом, организационная структура любой системы связана с достижением ее главной цели. Поэтому при формировании структуры системы необходимо выявить узловые точки процесса пространственно-временного преобразования потока ресурсов для достижения постоянной цели. При этом процесс управления условно рассматривается как совокупность функций управления, базирующихся на сборе и обработке информации, необходимой для подготовки, принятия и реализации управленческих решений.

Функции и структура управления - две неразрывно связанные и взаимообусловленные стороны единого целого, а именно, организации системы управления, выступающие соответственно как содержание и форма процесса управления.

Наличие структуры системы управления и ее развитие являются основой всей организации, вне рамок которой исключается возможность реализации функций управления, т.е. самого процесса управления. Таким образом, структура системы управления с данными функциями и есть ее устройство (строение), соответствующее по составу своих элементов назначению организации.

Процесс формирования структуры представляет собой организационное закрепление тех или иных функций за подразделениями аппарата управления.

В основе формирования структуры управления лежит процесс выделения функций, необходимых для организации и поддержания нормальной деятельности объектов управления. Все остальные элементы системы управления: методы, кадры, техника, информация и т.д. являются средством, необходимым для своевременной реализации той или иной функции.

Функции управления определяют задачи органов управления. Их взаимосвязь предполагает формирование организационной структуры управления, отражающей линейно-функциональные связи с помощью отношений субординации и координации, так как каждый элемент структуры расположен как бы на стыке двух различных по характеру форм взаимодействия - координационных и субординационных.

Организационная структура управления - это категория науки управления, отражающая организационную сторону отношений управления и составляющая единство уровней и звеньев (подразделений, органов и т. п.) управления в их взаимосвязи и соподчиненности.

В структуре управления объектом конкретизируется управляющая система, определяется роль каждой ступени, каждого звена, раскрываются связи в процессе управления, показывается степень интеграции и специализации отдельных функций управления.

Звено (орган) управления - обособленная ячейка со строго очерченными функциями управления. Ступень (уровень) управления - совокупность звеньев управления на определенном уровне иерархии управления. Ступени управления, сочетая различные звенья, выражают степень концентрации процесса управления и показывают последовательность подчинения одних звеньев (органов) управления другим снизу доверху.

Существуют организационные структуры управления трех основных типов: линейный, функциональный и линейно-функциональный.

В настоящее время для обеспечения гибкости сложных систем управления в линейно-функциональные структуры вводятся новые элементы: управление по проекту, управление по продукту, матричные структуры, комиссии, штабы и т. д.

В организационной структуре управления городом помимо линейных функциональных звеньев управления, показанных на рис. 2.4, отражены другие звенья управления - комиссии и штабы. Они созданы для решения какой-то одной проблемы. После достижения поставленной цели эти звенья ликвидируются. Например, в 1996 г. в целях полного осуществления мер по борьбе с преступностью создан постоянно действующий штаб правительства Москвы. В таких случаях члены правительства возглавляют какие-либо штабы или комиссии, так как это звено должно быть представительным, чтобы решать актуальные проблемы.

Комиссий достаточно много, и перечень их периодически меняется. Одни ликвидируются после решения какой-то проблемы, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Для того чтобы звено, созданное в системе управления муниципальным образованием, эффективно функционировало, необходимо разработать систему контроля за его деятельностью и проанализировать результаты его работы.

В практической деятельности организационная структура управления рассматривается как совокупность звеньев (органов, подразделений, исполнителей), находящихся во взаимосвязи и соподчиненности, наделенных определенными правами, обязанностями и ответственностью и выполняющих определенные функции.

Организационная структура управления фиксируется в схеме структуры управления объектом, в штатных расписаниях, положениях о структурных подразделениях, а также в должностных инструкциях для исполнителей. В схеме структуры управления отражается состав структурных подразделений, подчиненность, внутренняя структура каждого подразделения.

Критерии рациональности структуры управления: соответствие звеньев управления функциям управления; наименьшее число ступеней в иерархии управления; сосредоточение на каждом уровне всех необходимых функций управления; концентрация функциональных звеньев (например, все экономические службы объединяются под руководством первого заместителя

премьера по экономической политике); реальная возможность участия каждого функционального звена в едином процессе управления объектом и исключение дублирования функций; наименьшее число источников "приема" и "выхода" команд у каждого звена управления.

Существуют основные принципы формирования организационных структур управления, которыми необходимо руководствоваться при их создании:

1. Принцип единства распорядительства и персональной ответственности. Он исключает двойное подчинение и возможность получения противоположных указаний. У каждого звена (исполнителя) должен быть только один руководитель, которому оно подчинено и от которого получает распоряжения (команды).

2. Принцип установления точных границ между линейным и функциональным руководством. Линейное руководство должно осуществлять управление производственно-хозяйственной деятельностью. Функциональные органы управления контролируют, готовят информацию местному руководству для принятия управленческого решения, несут ответственность за качество информации.

3. Принцип распространенности контроля. Следует правильно определить количество лиц, которым может эффективно руководить один человек, т.е. норму управляемости. Под нормой управляемости понимают такое число лиц или объектов, непосредственно подчиненных одному руководителю, которыми он может управлять.

4. Принцип четкого функционального разграничения. Каждое звено системы должно иметь четко очерченные функции, не затрагивающие функций других подразделений ни на одном уровне управления.

5. Принцип регламентации - соответствия прав, обязанностей и ответственности каждого звена управления и должностного лица. Только такое соответствие создает реальные условия для выработки, принятия и реализации оптимальных управленческих решений.

6. Принцип гибкости и экономичности. Организационная структура управления должна реагировать на изменения внутренней и внешней среды с наименьшими затратами, т.е. обладать свойством рациональной самоадаптации.

При проектировании организационных структур управления крупных городов необходимо руководствоваться не только принципами проектирования структур, но и учитывать принципы управления крупным городом.

Рассмотрим важнейшие принципы управления, определяющие три его составляющие: объект - механизм - субъект.

Объект сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны.

Крупнейшие города и градосистемы, являясь сложнейшими объектами управления, во многом предопределяют организационные структуры и механизмы управления ими. Поэтому особенности развития этих объектов необходимо постоянно, всесторонне и глубоко изучать.

У нас же в стране с 30-х годов XX в. после дискуссии о "социалистическом расселении" и "соцгороде" утвердилось понимание города лишь как территории для размещения производства и расселения трудящихся. В результате столь узкого подхода, несмотря на строительство новых и расширение границ уже существующих городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственное городское управление. Поэтому сегодня необходимы новые подходы к разработке концепции городского управления и его реформированию.

Субъект управления должен осознать и делимитировать свой объект как целостность и относительную автономность. Открытость и широта функций крупнейших городов и их агломераций создают постоянную проблему делимитации и определения их границ как объектов управления.

Условимся, что естественных территориальных границ в крупнейших городах быть не может, так как они не только постоянно расширяются, но и распространяют свои функции на близлежащие города, образуя таким образом агломерации поселений.

Следует отметить, что городская агломерация - это целостный объект, относительно автономная система, функционирующая в суточно-недельном цикле жизнедеятельности населения, которая принята мировой практикой в качестве объекта управления, городом.

Однако до сих пор Московская столичная агломерация управляется двумя субъектами - властями Москвы и Московской области. Продолжает разрываться на части единый градоэкологический организм, между Москвой и Подмосковьем нарастают социальные проблемы в области ценообразования, транспорта, землепользования, пенсионного обеспечения.

Границы Москвы, а также других городов России нуждаются в переосмыслении. Так диктуют требования городского управления, правового государства и многоукладного хозяйства. Иначе

сегодня трудно объяснить, почему Зеленоград - район Москвы, а Химки, куда были выселены из центра столицы москвичи, - область уже иного субъекта власти и управления.

Не менее важно выявить реальные социально-пространственные структуры крупнейшего города как ключевые условия организации внутригородских институциональных структур управления - районов и общин.

Плодотворное управление требует, чтобы объект более полно отражался в субъектах управления.

Известно, что если управляющая система чрезмерно упрощена, она не способна целенаправленно воздействовать на объект.

После 1985 г. политики и управленцы оказались неподготовлены к выполнению управленческих функций. Они стали раздавать избирателям обещания упростить структуры управления городами, продолжая формировать их по канонам государственного. В итоге в России до сих пор нет ни одного города и ни одной агломерации, которые подверглись бы осмыслению и изучению с позиций "объект и его сложность → субъектная организация управления".

Структура объекта сложной природы (города) иерархична.

Крупнейшие города обладают 6-11-уровневой реальной социально-пространственной организацией - от кварталов до агломерации, выполняющей функции города. Эта иерархичность требует адекватной иерархии управления. Однако мировой опыт управления как деятельность, имеющая собственную структуру самоорганизации, выработал оптимум, ограниченный, как правило, тремя-пятью уровнями институциональной организации городского управления.

Рассматриваемый принцип требует глубокого знания реальной иерархии города, а также постоянного изучения функций и дисфункций каждого уровня его социально-пространствен ной структуры (и города в целом). Любой город уникален в своем развитии, и для успешного управления им необходимо знать происходящие процессы. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла.

Радиально-лучевая пространственно-планировочная организация Московской градосистемы идеальна по сравнению с другими мировыми столицами. Это первое благоприятное условие для регулирования развития Москвы и организации управления. Второе благоприятное условие состоит в том, что две трети городской среды сохраняют преемственность автономных поселений,

поглощенных городом-гигантом. Арбат и Кунцево, Бирюлево и Строгино, а также более 60 других социально-пространственных образований - потенциальные структуры территориального управления (уже используемые в процессе реформы городского управления, проводимой мэрией Москвы).

Существует точка зрения, что Московская столичная агломерация нуждается в пятиуровневой организации управления: агломерация → собственно Москва → 8 ее зон → 82-88 районов → 560-600 общин собственно местного самоуправления. Искусство городского управления заключается, в частности, в динамичном перераспределении функций, прав и компетенции субъектов разных уровней. Самым плодотворным распределением является принцип делегирования функций и полномочий нижних уровней верхним. Об этом, кстати, не упоминается ни в Уставе Москвы, ни в законе о территориальном общественном самоуправлении. Принцип же договора между общинами и районной администрацией без приоритета общин и делегирования ими полномочий - это узаконенный диктат административного управления над общинами и отказ от главного ресурсного потенциала - непосредственного участия горожан в обеспечении городского управления.

Организация власти в Москве имеет ряд ключевых подходов:

учет реальных социально-пространственных структур города;

делегирование функций, полномочий и компетенции горожанами от нижних к верхним уровням самоуправления, городской власти и государственного управления (рис. 2.1).

В мировой практике выделяют три типа управления агломерацией в зависимости от степени ее развития:

1) ассоциативное или координационное управление. Органы власти поселений и местных структур с помощью созданной ими ассоциации решают общие проблемы агломерации. Этот тип является самым распространенным, он присущ менее развитым агломерациям и отличается достаточно низкой эффективностью;

2) промежуточный тип, когда в правоотношениях ассоциации субъектов за главным городом государство законодательно закрепляет ряд приоритетов в решении общих проблем и механизмах управления агломерацией;

3) наиболее эффективное управление достигается при единстве органов распорядительной власти и органов управления агломерацией. На основе этого принципа управляется 36 крупнейших "метрополий". Подобный тип управления присущ государствам всех известных типов управления и детерминируется развитостью агломераций как таковых.

Принцип дополнительности обеспечивает снижение иерархии управляющей системы и соответствие субъектов управления своему объекту. Этот принцип, известный в других фундаментальных науках и теории систем, к сожалению, не разрабатывается в управлении системами социальной природы, хотя черты его в реальном управлении городами нередко очевидны, например, в создании органов с "межрайонными" или субгородскими функциями. Суть принципа отражена на рис. 2.2.

Механизмы городского управления детерминируются внешней средой и диктуются городом как адаптирующейся системой. Город, будучи сложнейшей системой, нуждается в глубоком и точном знании управленческих механизмов, как диктуемых государством (внешней средой), так и присущих собственно городу. Это знание должно:

предельно критически заимствовать конкретные механизмы функционирования других городов, особенно зарубежных; ранжировать методы регулирования пространственной структуры города и его агломераций (зон и структур).

Выявление и ранжирование механизмов на внешние (государственные) и собственно городские исключительно важно для 30 крупнейших и крупных городов России, выполняющих реальные общегосударственные экономические и пространственно-коммуникационные функции. Таким образом создается основа для экономических договорных и иных отношений в системе "город - государство".

 Для этого принципа характерна жесткая организация органов управления. Даже сугубо гражданский институт участия горожан в управлении — первичные органы самоуправления в микрорайонах — трактуются как уровень власти и управления. Однако жизнь города чрезвычайно сложна, а социально-пространственные структуры во много раз более ие-рархичны. Обеспечение их институци-альным управлением и дополнитель­ными уровнями обходится дорого и снижает эффективность всей системы городского управления.      Принцип дополнительности помогает избежать жесткости иерархического управления путем:

•наделения отдельных органов власти и управления функциями и полномочиями, не совпадающими с реальной иерархией управления и/или аспространяю щимися на отдельные зоны и секторы города;

•создания сети органов и служб, не совпадающих с территориальной орга низацией власти и управления в городе;

•обеспечения этих заимодополняющих органов легитимными функциями, ресурсами и иными механизмами воздействия.

Механизмы городского управления должны быть взаимоувязаны ресурсами, программно-проектной документацией, правовой основой, информационной базой.

Механизмы современного управления городами, количество которых увеличивается, станут действенны только тогда, когда будут взаимоувязаны вышеназванные ключевые блоки первого уровня функционирования города как системы.

Сегодня этого нет ни в одном из российских городов, которые только приступили к созданию собственного управления, однако федеральный уровень реформ и прежде всего формируемая правовая система не способствуют решению данной задачи.

Огромное значение для управления большим городом имеет его генеральный план. Однако исторически сложившиеся методология и содержание такого плана оказались непригодными для бурно развивающихся крупнейших городов и их агломераций с присущими им сложнейшими проблемами. Ведущие центры европейских государств, приступив к соответствующим исследованиям еще в 40-х годах, к 80-м разработали новый тип программно-проектного документа - стратегическую программу развития города или градосистемы, который, будучи приспособлен к каждой стране, вместе с тем носит общий характер.

Города смогут быть управляемыми в том случае, если они будут использовать мировой опыт по созданию в каждом городе "собственного кодекса" с учетом конкретных условий функционирования и развития. Для этого предстоит провести следующую работу:

городские уставы и акты должны базироваться на предварительной программной разработке объектной основы и стратегии развития города, осмыслении организации управления городом;

необходимо приступить к кодификации огромного количества законов и норм в четкую и понятную структуру (сегодня же невозможно разобраться даже в столичных нормах, опубликованных в разных изданиях);

крупнейшим градосистемам следует иметь собственные градостроительные и иные нормативы как важнейшие механизмы регулирования развития города и готовить их должны местные специалисты.

Теория и практические исследования говорят о том, что при любых обстоятельствах любая организационная структура управления требует, чтобы задачи, технология управления, внутренние и внешние условия функционирования, организационный механизм управления системы соответствовал требованиям развития экономики. Поэтому не существует одной оптимальной организационной структуры управления. Необходимо изменить подход к формированию организационной системы управления и ее элементов, отделов, департаментов с учетом конкретных ситуаций функционирования, чтобы найти наиболее эффективную организационную структуру управления. То есть необходимо провести функциональный анализ системы управления муниципальным образованием.

Современная организационная структура системы управления муниципальных образований (городов, поселков и т. д.) должна формироваться на основе нормативных правовых актов (постановлений, распоряжений, указов). В качестве примера взята общая (типовая) схема организационных структур (города, округа, района) г. Москвы. Эти типовые организационные структуры системы управления можно менять с учетом конкретных условий функционирования системы управления. Их достоинство в том, что они позволяют понять основные направления деятельности муниципальных образований, состав и структуру аппарата управления.

Цель описания этих типовых организационных структур управления - показать, как организационно взаимодействуют звенья и органы управления в процессе осуществления своих полномочий. С изменением условий функционирования системы управления городом организационная структура управления должна совершенствоваться.

Проблема совершенствования организационных структур управления сложна и требует объективной оценки действующей организационной структуры управления. В то же время проектирование новых структур необходимо осуществлять на основе функционального анализа и соблюдения принципов проектирования организационных структур управления.

Москва - особое муниципальное образование, представляющее сложную социально-экономическую систему и выполняющее столичные функции (рис. 2.4). Она является равноправным субъектом Федерации, по своему статусу приравнена к областям, краям, республикам России. Уникальность Москвы и в ее экономической и политической значимости. Экономический потенциал столицы даже в условиях кризиса и перехода к рыночным отношениям настолько высок, что она дает около 30% бюджетных поступлений России.

В сложной политической и экономической ситуации городу нужно жить и развиваться. Система управления городом должна обеспечить эти процессы.

Органы власти Москвы - Московская городская дума, Московская городская администрация, мэр .Москвы, правительство Москвы, районные управы - сформированы в соответствии с действующим законодательством (рис. 2.3.). Через них жители города, согласно ст. 3 Конституции РФ, осуществляют свои властные полномочия, установленные законодательно.

Понятие полномочия власти представляет собой ограниченное право использовать ресурсы объекта и направлять усилия его сотрудников на выполнение определенных задач (делегированных ему). Делегирование означает передачу задач и полномочий органу управления, который принимает на себя ответственность за их выполнение. Полномочия делегируются должности, а не человеку, который занимает ее в данный момент. Однако делегирование невозможно до тех пор, пока на должности нет человека. Поэтому говорят о делегировании полномочий конкретному лицу, которому их надо передать. Передача полномочий - процесс непростой, ведь полномочия всегда ограниченны.

Представительным органом городского самоуправления столицы является Московская городская дума.

Исполнительный орган городского самоуправления и исполнительный орган государственной власти Москвы - Московская городская администрация (городская администрация, или мэрия).

Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой администрации.

В организационную структуру городской администрации входят: коллегиальный орган исполнительной власти - правительство Москвы; управление делами мэрии; отраслевые и функциональные органы городской администрации; префекты административных округов, а также иные органы, созданные мэром. Отраслевые органы городской администрации могут объединяться в комплексы по проблемам. Городская администрация имеет территориальные отделения в районах города Москвы - районные управы; органы судебной власти - Московский городской суд, межрайонные суды, Арбитражный суд Москвы, прокуратура и милиция; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - органы внутренних дел, государственная налоговая служба.

Для обеспечения работы в Думе созданы три типа структурных подразделений: рабочие группы, комиссии, отделы (рис. 2.5). Дума определяет направления их деятельности. В настоящее время определено более 40 направлений деятельности Думы, которые координируются депутатами. Аппарат Думы является органом, который осуществляет организационно-техническое, правовое, информационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Московской городской думы. Задачи аппарата Думы:

создание условий для эффективной работы Думы и ее органов;

рассмотрение поступающих в Думу писем, обращений, заявлений граждан, установление причин, порождающих обоснованные жалобы граждан.

В составе аппарата выделяются: организационный отдел, отдел информации, отдел организации работы с документами, протокольный отдел, приемная Думы, государственно-правовой отдел, отдел кадров, бухгалтерия, сотрудники депутатов Думы.

Руководитель аппарата утверждается в должности Московской городской думой. Контрольно-счетная палата является самостоятельной структурной единицей, которая контролирует исполнение городского бюджета.

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ г. МОСКВЫ

В состав исполнительных органов власти Москвы входят: мэрия, правительство Москвы, отраслевые и территориальные органы управления городом. Исполнительные органы в целом и составляют городскую администрацию, возглавляемую мэром города (рис. 2.5 и 2.6).

Основная функция мэра - управление всеми социально-экономическими процессами в городе. В его власти все исполнительно-распорядительные функции. Мэр устанавливает структуру органов исполнительной власти и может ее менять исходя из сложившейся обстановки. Он определяет функции всех органов исполнительной власти, утверждает положения об этих органах. Мэр назначает на должности руководителей исполнительных органов и может в случае необходимости отстранять их от должности. Он формирует правительство Москвы, назначает его премьера, возглавляет его работу, а также несет ответственность за работу правительства. Мэр Москвы предлагает районному собранию кандидатуры главы районной управы и в случае необходимости отстраняет его от должности.

Являясь главной фигурой в системе исполнительной власти города, мэр руководит всей работой мэрии, аппарата как основного органа управления.

Аппарат мэрии готовит все документы - постановления, распоряжения, планы, методические указания по организации и содержанию управленческой работы для муниципальных округов и районов. Аппарат мэрии также контролирует выполнение приказов и распоряжений.

В структуре аппарата мэрии выделяются: департамент мэра, департамент внешних связей, управление делами мэрии, оперативно-распорядительное управление, городской экспертный совет, отдел премьера правительства, отдел по работе с правоохранительными органами, отделы заместителей премьера правительства, а также комитет административно-территориальных органов и межрегиональных связей, комитет по связям с религиозными организациями.

Все эти структурные подразделения имеют четко определенные функции.

СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ

В 1993 году определена структура правительства Москвы - главного органа организации и управления социально-экономическим развитием города. Правительство возглавляет премьер правительства, который имеет пять первых заместителей, руководящих работой по основным направлениям: общественным связям и информации, социальной защите, городскому хозяйству, перспективному развитию города, имущественно-земельному комплексу.

Кроме указанных структурных подразделений в правительстве Москвы большую роль играет управление делами мэрии. Организационная структура управления делами показана на рис 2.7.

Управляющий этого подразделения подчиняется непосредственно премьеру правительства. В структуре управления делами мэрии управляющему подчинены пять заместителей, курирующих следующие управления: финансово-хозяйственное; управление кадров; организационно-аналитическое; государственно-правовое управление; организационно-методического обеспечения работы с документами.

В составе управления делами мэрии выделены 4 отдела: информации, протокольный, приемная, пресс-центр, каждый из которых имеет свою структуру.

Кроме первых заместителей премьера в правительстве Москвы выделяются заместители премьера и министры, курирующие департаменты. Заместители премьера курируют департаменты: экономической политики и развития г. Москвы, внешних связей, потребительского рынка и услуг, продовольственных ресурсов.

Министры правительства возглавляют департаменты: финансов, муниципального жилья, промышленности, инженерного обеспечения, транспорта и связи, развития и поддержки малого предпринимательства, отдел прогнозирования социально-экономической реформы. Членами Московского правительства являются префекты административных округов.

ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ПЕРВЫХ

ЗАМЕСТИТЕЛЕЙ ПРЕМЬЕРА ПРАВИТЕЛЬСТВА

Первый заместитель премьера, возглавляющий комплекс экономических реформ, руководит финансовой деятельностью, курирует департаменты экономической политики, развития и поддержки малого предпринимательства, руководит работой регистрационной палаты, лицензионной палаты, контрольно-ревизионного управления, управления ценовой и налоговой полиции, комитета по управлению фондом имущества. В его функции входит также руководство и контроль за работой антимонопольного комитета, городского комитета по статистике, управлений РФ налоговой полиции и налоговой инспекции по г. Москве, управления Центробанка России по г. Москве. Кроме того, он курирует экономические службы префектур административных округов. Основные задачи комплекса экономических реформ - совершенствование структуры управления городским хозяйством, разработка нормативных актов, регулирующих деятельность администрации города, формирование бюджета, разработка методической документации

по проведению экономических реформ, выполнение программы социально-экономического развития города.

Первый заместитель премьера, возглавляющий комплекс социальной политики, курирует работу департаментов муниципального жилья, образования, труда и занятости, комитетов по социальной защите, культуре, физкультуре и спорту, по делам семьи и молодежи, курирует работу главного медицинского управления, аптечной палаты, управления ЗАГС, паспортного управления, МГО "Ветеринария" и т.д. Кроме того, функцией первого заместителя премьера этого комплекса является работа с рядом городских организаций - обществом Красного Креста, оборонным спортивно-техническим обществом и др.

Первый заместитель премьера правительства Москвы, возглавляющий комплекс городского хозяйства, руководит работой комиссий по продовольствию, по чрезвычайным ситуациям, территориальной энергетической комиссии, городского агентства по энергосбережению, комиссии по теплоснабжению. Он курирует департамент инженерного обеспечения, промышленности, транспорта и связи, департамент энергетики и административно-техническую инспекцию. Кроме того, его направлением работы является взаимодействие с рядом акционерных обществ - "Мосэнерго", "Московская промышленная компания", "Мосавторемонт", а также координация работы метрополитена, Московского почтамта, городской телефонной сети, Московской железной дороги, городского союза автомобилистов, Московской Госавтоинспекции (ГАИ) ГУВД.

Первый заместитель премьера правительства, отвечающий за работу комплекса перспективного развития Москвы, руководит разработкой генерального плана развития Москвы, разработкой программ строительства, экологических программ, программ капитального строительства. Он руководит деятельностью департамента строительства, департамента перспективного развития Москвы; курирует деятельность Москомархитектуры, Москомзема, Москомэкспертизы, Мосгорархива и т.д.

Задачами первого заместителя премьера правительства по комплексу общественных связей и информации являются установление и поддержание взаимосвязей с городскими, региональными, международными общественными организациями в разных сферах деятельности, организация социальных, политических и культурных связей с городами - столицами государств, взаимодействие со средствами массовой информации и т.д. Он руководит городской народной дружиной, Московской городской комиссией по призыву молодежи в Вооруженные Силы, курирует департаменты: по делам печати и информации, общественных и межрегиональных связей, а также направляет деятельность Горвоенкомата, телерадиовещательной компании "Москва", московского предприятия "Роспечать", управления рекламы и городской информации.

Задачи и функции заместителей премьера, ведающих работой отдельных департаментов, многогранны. Так, задачи заместителя премьера правительства Москвы, ответственного за работу территориальных органов управления, заключаются прежде всего в проведении реформы местного самоуправления в городе, в реализации политики правительства Москвы, направленной на взаимодействие представительной и исполнительной властей, в разработке мер по повышению эффективности работы территориальных органов управления, по разграничению полномочий между отраслевыми и территориальными органами управления. Важнейшими задачами являются установление взаимодействия правительства Москвы с органами представительной власти разных уровней, организация работы по повышению квалификации работников административных округов и муниципальных районов. Департамент содействует территориальным органам управления в подготовке и проведении выборов в представительные органы местной власти.

В круг задач заместителя премьера правительства по руководству департаментом потребительского рынка входят разработка механизма государственного регулирования деятельности предприятий потребительского рынка, разработка форм и способов приватизации подведомственных предприятий и организаций, разработка и размещение городского заказа на производство товаров народного потребления, проведение маркетинговых исследований в интересах потребительского рынка, а также формирование инвестиционных программ по развитию потребительского рынка и направление деятельности территориальных органов управления города по развитию потребительского рынка товаров и услуг.

Заместитель премьера правительства - руководитель департамента продовольственных ресурсов ведает формированием балансов продовольствия для населения Москвы и сырья для пищевой промышленности. Он руководит разработкой программ продовольственного обеспечения Москвы, анализирует конъюнктуру рынка продовольственных товаров, определяет договорную политику и поставщиков продовольствия для города, организует импорт продовольственных товаров и сырья для пищевой промышленности города, организует работу с регионами России, странами ближнего зарубежья по обеспечению Москвы продовольственными товарами, а также изучение рыночных цен, налоговой политики в области заготовок продовольственных товаров и разработки предложений по их совершенствованию.

Заместитель премьера правительства - руководитель департамента внешних связей ведает вопросами развития муниципальных и региональных экономических, а также внешнеэкономических связей. В круг его задач входят разработка и совершенствование механизма регулирования внешнеэкономической деятельности, привлечение иностранных инвестиций в экономику Москвы, создание новых структур с иностранными партнерами, а также координация деятельности внешнеэкономических подразделений органов управления, входящих в структуру правительства Москвы.

С 1991 г. Москва делится на десять административных округов и 128 районов. Округа - Центральный, Северный, Северо-Восточный, Северо-Западный, Западный, Юго-Западный, Южный, Юго-Восточный, Восточный и Зеленоградский - управляются окружными префектурами, возглавляемыми префектами. Префект через органы управления округом проводит политику мэра и правительства Москвы на территории своего округа. Окружные подразделения и службы правительства Москвы подчиняются префекту округа в пределах его полномочий.

Префект административного округа обладает правом назначать супрефектов муниципальных районов и руководить их деятельностью.

В круг полномочий префекта входят: управление социально-экономическими процессами на территории округа, управление финансовыми ресурсами округа в пределах полномочий, переданных ему правительством Москвы.

Префект контролирует работу органов внутренних дел, добровольных объединений граждан на территории округа, обеспечивает своевременное рассмотрение заявлений и писем граждан, контролирует землепользование на территории округа.

Ежегодно префект представляет отчет о деятельности окружной администрации правительству Москвы.

Префект принимает участие в разработке городского бюджета, создании внебюджетных фондов, валютного фонда. Он обладает правом сдавать в аренду нежилые помещения, находящиеся на территории округа; делегировать часть своих полномочий по управлению и распоряжению имуществом и финансами округа супрефектам.

Как глава администрации округа, префект руководит разработкой программ социально-экономического развития округа, участвует в планировании и формирует приоритетный префектурный заказ на строительство жилого фонда и других объектов на территории округа, ведает отводом земельных участков под строительство, контролирует процесс разработки проектно-сметной документации и ход строительных работ, утверждает акты сдачи в эксплуатацию строительных объектов, курирует работу городского транспорта и связи на территории своего округа. Префект обладает правом распределять материальные ресурсы подведомственным службам. Префект обязан организовывать работы по текущему и капитальному ремонту жилого фонда, объектов соцкультбыта, благоустройству и озеленению, строительству и ремонту дорог, водопроводных, канализационных и электросетей, планировать и контролировать работу учреждений здравоохранения, народного образования, культуры на своей территории, разрабатывать программы торговли, общественного питания, бытового обслуживания.

В ведении префекта находятся учет и распределение жилой площади между муниципальными районами и организациями. Одна из важнейших функций префекта - разработка и осуществление мероприятий по охране природы, улучшению экологической обстановки в административном округе.

Структура органов управления административных округов во многом схожа. Во всех административных округах существуют заместители префекта, курирующие разные управления, функционируют: управление строительства, реконструкции и землепользования, управление жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, управление социального развития, управление потребительского рынка и услуг, а также управление делами и отделы, необходимые для любой структуры управления.

Вместе с тем в структуре управления административных округов г. Москвы имеются отличия. Это обусловлено территориальными различиями округов, различиями в численности населения и особенно в экономическом потенциале.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ РАЙОНОВ

Район - самое многочисленное территориальное образование в Москве. В столице их 128, и созданы они для того, чтобы разместить органы управления в непосредственной близости к населению. Причем эти органы созданы для решения проблем населения.

Районная управа в городе Москве - орган власти района - осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления (рис. 2.9).

ПОЛНОМОЧИЯ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ РАЙОНОВ

В конце 1996 г. Московская городская дума приняла Закон "О районной управе в г. Москве", в котором определены полномочия ветвей власти на районном уровне. Раньше в районах Москвы существовала лишь исполнительная власть, осуществляемая супрефектами. В соответствии с данным законом предусматриваются и представительные органы власти; выборы в районные собрания проходят одновременно с выборами в Московскую городскую думу; выборные лица - советники, которые должны быть либо жителями данного района, либо людьми, постоянно работающими на предприятиях и в учреждениях района, избираются сроком на два года и работают в районном собрании на общественных началах. В настоящее время в Москве действует трехуровневая система управления: район - округ - город. В ближайшее же время префекты административных округов станут как бы министрами городского правительства на территории своих округов. С принятием нового законодательства Москва фактически вернется к двухуровневой системе управления: район - город. Уже сейчас мэр Москвы предлагает районному собранию кандидатуру главы районной управы. После утверждения районным собранием глава управы формирует районную администрацию. Глава районной управы будет одновременно руководителем и представительной, и исполнительной власти в районе, т.е. будет гарантом взаимопонимания между двумя ветвями власти.

Снять с занимаемой должности главу управы может только мэр города. Поэтому сохраняется жесткая исполнительная вертикаль, гарантирующая целостность Москвы от памятных ранее провозглашений суверенитета районов.

Действующий закон о районной управе способствует унификации системы районного управления. Во всех районах Москвы в перспективе должны быть одинаковые по структуре районные управы. Этот закон предоставляет районной управе немалые права. Например, супрефект дает разрешение на всю мелкорозничную торговлю на своей территории, устанавливает систему штрафов за административные правонарушения. В каждом районе имеется дирекция единого заказчика - ДЭЗ, которая подчинена префекту. В ведении районной управы находится ремонт внутренних дорог, озеленение дворов, вопросы попечительства и т.д.

Следует отметить, что в Москве схемы разделения власти, которая устраивала бы всех, не существует в принципе. Каждая ступень исполнительной вертикали желает монопольно распоряжаться всеми средствами, собираемыми на ее территории, иметь как можно больше властных полномочий.

Оптимальной представляется ситуация, когда местные руководители располагают теми средствами и полномочиями, которые позволяют им решать повседневные проблемы жителей. Решение же глобальных вопросов следует оставить более крупным городским структурам управления. Поэтому главной задачей в реформировании и совершенствовании системы управления городом является разделение властных функций между всеми уровнями системы управления.

Согласно Уставу Москвы, районная управа имеет следующую структуру:

районное собрание - представительный орган, избираемый на два года и состоящий из советников, работающих на общественных началах;

администрация района, непосредственно управляющая социально-экономическим развитием района.

Глава управы избирается советниками районного собрания по представлению его кандидатуры мэром Москвы и возглавляет районное собрание и администрацию района. Глава управы входит в состав районного собрания и председательствует на его заседаниях.

ЗАДАЧИ РАЙОННОГО СОБРАНИЯ

Задачи и функции районного собрания:

рассматривать программы социально-экономического развития и застройки района;

утверждать границы микрорайонов, в которых имеются органы территориального самоуправления;

рассматривать сметы доходов и расходов района и отчеты об их исполнении.

Советники принимают участие в формировании комиссий управы, контролируют деятельность главы управы и т.д.

Администрация района, согласно Уставу, выполняет следующие функции:

формирует и утверждает смету доходов и расходов района с учетом финансовых средств, предусмотренных в городском бюджете, для передачи району, а также с учетом собственных доходов и заемных средств;

управляет собственностью города, переданной району;

содержит и ремонтирует жилой фонд, внутриквартальные дороги, подъезды, инженерные сети, объекты социально-бытового назначения, занимается благоустройством территории района и т.д.,

ведет учет граждан, нуждающихся в социальной защите, формирует фонды социальной защиты инвалидов, одиноких и престарелых граждан, организует помощь малоимущим, ведает землепользованием;

контролирует деятельность предприятий, учреждений и организаций, функционирующих на территории данного района;

организует и координирует работу комиссий, районных служб, всех территориальных подразделений, взаимодействует с органами Главного управления внутренних дел г. Москвы по охране общественного порядка на территории района;

рассматривает заявления, жалобы и предложения трудящихся, всех жителей района по вопросам социально-экономического обеспечения;

обеспечивает в соответствии с Уставом и федеральным законами, законодательными и нормативными актами Московской городской администрации эффективную деятельность органов территориального общественного самоуправления, выполняет все полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, переданные району Московской городской думой и городской администрацией.

В структуре администрации района главе управы района подчинены организационный отдел, юрисконсульт, бухгалтерия, отдел кадров, жилищный отдел, управление делами. Глава управы имеет трех заместителей: заместителя по вопросам социальной защиты населения, заместителя по вопросам экономики и потребительского рынка и заместителя по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства района. Все заместители возглавляют соответствующие отделы.

Таким образом, главной сферой деятельности всех районных органов местного самоуправления является социальная сфера, а задачей - улучшение социальной инфраструктуры и повышение уровня благосостояния населения района.

Вся деятельность районных органов власти подконтрольна органам власти города и населению района.

В Уставе города Москвы отмечено: "Районная управа осуществляет свою деятельность на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и правовых актов города. Реализация ее функций и полномочий подконтрольна органам власти города и населению.

Распоряжение главы управы, противоречащее законодательству, может быть опротестовано соответствующим прокурором, отменено мэром, признано судом недействительным. Решение районного собрания, противоречащее законодательству, может быть опротестовано прокурором, мэром, отменено Думой, признано судом недействительным".

Уставом города Москвы предусмотрено, что в случае решения населения района о неэффективной, нерезультативной работе районного собрания возможно досрочное формирование его нового состава.

В настоящее время в Москве идет процесс реформирования органов районного самоуправления в соответствии с новым законодательством.

Таким образом, в административных районах города, в районных органах управления сосредоточиваются значительные по объему и социально-экономическим последствиям функции управления, включая распорядительные, координирующие и контролирующие.

Хотелось бы обратить внимание на вопросы о разграничении властных полномочий Российской Федерации и города Москвы. Эта проблема возникает, поскольку на основе Конституции Российской Федерации Москва имеет двойной статус.

Функции ведения Российской Федерации:

принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

федеральное устройство и территория Российской Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, социального, культурного развития России;

федеральная государственная служба;

государственные награды;

федеральное коллизионное право;

определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.д.;

судоустройство;

внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

федеральный бюджет, налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;

установление правовых основ единого рынка.

Функции совместного ведения:

обеспечение соответствия Устава города Москвы Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам;

защита прав и свобод человека и гражданина;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей и недрами;

разграничение государственной собственности;

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

общие вопросы воспитания, науки, культуры, спорта;

координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и городского (местного) самоуправления;

координация международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров Российской Федерации;

Функции ведения города Москвы:

принятие и изменение Устава города Москвы и иных правовых актов;

территориальное устройство и территория города Москвы;

учет граждан, проживающих в Москве;

установление особенностей организации городского самоуправления;

собственность города Москвы и распоряжение ею, рациональное использование земель;

бюджет города Москвы;

налоги, сборы, пошлины, платежи, штрафы, за исключением федеральных;

охрана общественного порядка;

городские вопросы образования, науки, культуры;

вопросы труда и занятости населения;

развитие и поддержка предпринимательства

2.8. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Муниципально-правовыми нормами называются правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения в процессе организации и функционирования муниципальной системы управления. Совокупность этих норм и образует муниципальное право и выступает как отрасль российского права.

Нормам муниципального права присущи те же общие черты, которые характерны для всех правовых норм, и в то же время они имеют свою специфику. Правовые нормы появляются в результате правотворческой деятельности.

Нормы муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, отраженные в нормативных актах органов системы муниципального управления, которые не входят в систему органов государственной власти.

Федеративным законодательством закрепляются права органов и должностных лиц системы муниципального управления принимать правовые акты по вопросам их ведения.

Правовые норм классифицируются на основе определенных критериев.

1. По характеру содержащихся в них предписаний муниципально-правовые нормы делятся на:

управомочивающие - они определяют предметы ведения местного самоуправления. К ним относятся нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать;

обязывающие - эти нормы, содержат предписания о том, что нужно делать, и определяют обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам управления и обязанности других субъектов муниципального права. На основании этих норм органы местной власти обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

запрещающие - они закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. По степени определенности (категоричности) содержащихся в них предписаний нормы подразделяются на:

императивные - устанавливающие порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов и должностных лиц системы муниципального управления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Эти нормы должны официально опубликовываться (обнародоваться);

диспозитивные - они устанавливают порядок рассмотрения и решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа власти или выборного должностного лица системы муниципального управления.

3. По территории действия - это нормы, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Российской Федерации, а также границами отдельного муниципального образования, или нормы, которые могут действовать на всей территории России (федеральные).

4. По источникам - нормы муниципального права подразделяются на нормы, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

Нормы муниципального права содержатся в федеральных законах субъектов Российской Федерации, а также в указах Президента РФ, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Значительная часть норм муниципального права содержится в решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, решениях органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в уставах муниципальных образований и общеобязательных правилах по вопросам ведения и организации деятельности муниципального образования.

5. Материально-правовые нормы - закрепляют полномочия органов и должностных лиц системы муниципального управления, а также права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

6. Процессуальные нормы - определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов системы муниципального управления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного характера.

7. По муниципально-правовым институтам - нормы, регулирующие определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые выделяются в пределах муниципального права в самостоятельную обособленную группу.

К муниципально-правовым институтам относятся: институт территориальной основы местного самоуправления, институт муниципальной собственности, институт муниципальной службы и др.

Источниками муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Главным источником муниципального права является Конституция РФ, которая содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав органов местной власти, а также закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., в котором содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.


<