2.1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ : Муницыпальное управление - Зотов В.Б. : Книги по праву, правоведение

2.1. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 
РЕКЛАМА
<

Важнейшим условием эффективности муниципального управления является его организационная основа, которая должна соответствовать задачам, функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных, общегосударственных интересов.

Понятие "организационные основы муниципального менеджмента" включает в себя: структуру органов местного самоуправления; порядок, формы и принципы их деятельности; организацию муниципальной службы.

Организационные основы муниципального управления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов управления.

В развитии организационных основ местного управления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период (1990-1993 гг.) - начало процесса реформирования местного самоуправления. Переход к организации власти на местах, начавшийся в 1990 г., основывался на организационной структуре и формах работы, сложившихся в нашей стране более чем за 70 лет.

В соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1990 г. местными органами власти в регионах, городах, районах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления административно-территориальных единиц выступала местная администрация, осуществлявшая только распорядительные функции.

Местные Советы народных депутатов - представительные органы местной власти - избирались населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия, созываемая его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. На срок своих полномочий Совет из числа депутатов избирал постоянную и временную комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета. Постоянная и временная комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Местную администрацию возглавлял глава администрации, который руководил ее деятельностью и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия, издавая в пределах своих полномочий распоряжения и постановления.

Органы и звенья системы управления местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации.

Осенью 1993 г. осуществился процесс реформирования. Этот процесс основывался на указах Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного управления и главы администрации, который согласно Указу Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления" от 26 октября 1994 г. стал именоваться главой местного самоуправления.

Указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления устанавливали, по существу, приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей местных органов власти. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Данные положения были восприняты не всеми субъектами Российской Федерации. Например, в Московской области в районах собрание представителей избиралось населением районов прямым тайным голосованием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) - представительным органом местного самоуправления.

Положение об основах организации местного управления на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Данный орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.

С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г., развивающим конституционные положения о местном самоуправлении, начался новый этап развития организационных основ местного самоуправления.

Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. Указанный Федеральный закон связывает решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования.

Согласно Закону, в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Закон не исключает, однако, возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти свое отражение в уставе муниципального образования, принимаемого представительным органом местной власти. В этом случае представительный орган управления принимает устав на праве вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

Решая вопрос о структуре органов местного самоуправления, муниципальное образование должно прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование и какой будет их внутренняя структура.

Кроме представительного органа местного самоуправления МО должно определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе муниципального управления.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности системы местного управления - регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и др.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с территориальными основами организации местного самоуправления, т.е. с территориальным устройством, так как функционирование системы местного управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Это деление именуется административно-территориальным и является неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, и это определяет иерархию централизованной системы государственных органов управления и их соподчиненность.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно или несколько сел).

Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.

Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Территориальные организационные основы местного управления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование состава территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в

соответствии с его уставом, при этом также учитывается мнение населения соответствующей территории.

Из вышеизложенного видно, что вопросы территориальных основ организации местного управления решались по-разному на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их функций и полномочий.

Организация муниципальной службы должна основываться на принципах: законности, приоритета прав и свободы человека и гражданина, доступности должностей муниципальной службы для граждан с соответствующей профессиональной подготовкой, подконтрольности и ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением, гласности осуществления муниципальной службы, профессионализма и компетентности муниципальных служащих, социально-правовой защиты муниципальных служащих и внепартийности муниципальных служащих.

Муниципальное образование в соответствии с закрепленной в его уставе организационной структурой управления имеет штатное расписание муниципальных должностей. Кроме того, для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления их штатное расписание может включать должности, не относящиеся к муниципальным.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие принципы организационно-правового регулирования муниципальной службы.

Особенностью организации местной власти в районе (уезде) сельских поселений является использование двух подходов.

Первый подход применяется в тех случаях, когда в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формирования и утверждения собственных бюджетов, введения местных налогов и сборов и т.д. В этом случае создаются единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, единую районную собственность, единый районный бюджет и т.д.

Данная организация местного управления в районе возможна при условии, что население городских и сельских поселений и органы, обладающие правом от имени населения этих поселений принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Порядок образования определяется законом субъекта Российской Федерации. Такой подход используется в тех случаях, когда слабая финансово-экономическая база небольших городов и сельских поселений не в состоянии обеспечить население жизненно необходимыми условиями.

Второй подход к организации процесса местного управления используется в тех случаях, когда на территории одного муниципального образования имеются другие (городские, поселковые, сельские) муниципальные образования. Поэтому необходимо наладить взаимодействие районных органов власти, претендующих на статус самостоятельных муниципальных образований, с городскими и сельскими поселениями, разграничить источники доходов и объекты собственности между ними. В этих случаях субъект Российской Федерации на основе Закона Российской Федерации принимает закон, в котором разграничиваются предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. При этом закон не допускает подчиненности одного муниципального образования другому.

Однако приведенные подходы к организации местного управления в районе не исключают возможности иного решения данной проблемы.

Особенности организации местного управления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численностью населения и другими факторами.

Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" используется в крупных станицах, поселковых, сельских населенных пунктах, имеющих достаточную финансово-экономическую базу, необходимую для формирования собственного бюджета и самостоятельного решения вопросов местного значения в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием в составе единого районного МО. При этом возможно осуществление функций местного самоуправления как представительным и иными органами местного самоуправления, так и собранием (сходом) граждан и избираемым на собрании (сходе) старостой, который может иметь статус главы муниципального образования.

В подобных случаях население участвует в осуществлении местного самоуправления через выборы в волостные (окружные) или районные органы местного управления, через волостные (окружные) или районные референдумы, а также путем создания своих поселковых органов территориального общественного самоуправления.

Функции и полномочия органов местного самоуправления данного поселения выполняют соответственно либо окружные (волостные) органы местного самоуправления, либо районные.

На организацию местного управления в городских поселениях влияет ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов.

Малые и средние города, не имеющие районного деления, формируют лишь городские органы самоуправления, органы территориального общественного самоуправления.

Крупные города, как правило, региональные центры, делятся на районы и решают проблемы не только формирования городских органов самоуправления, органов территориального общественного самоуправления кварталов, микрорайонов, улиц и т.д., но и организуют управление внутригородскими территориальными единицами - районами. Данные районы могут иметь статус внутригородского муниципального образования или, не обладая таковым, иметь лишь структурные подразделения городских органов самоуправления, решающих вопросы управления городскими районами.

Внутригородские МО формируют собственные органы местного самоуправления, имеют свой бюджет, самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению.

При этом Федеральный закон предусматривает, что предметы ведения внутригородского МО и городского МО - объекты муниципальной собственности, источники доходов бюджетов данных муниципальных образований - разграничиваются уставом города.

Особенностью организации местного самоуправления в городах федерального значения является то, что они имеют свою организационную структуру власти: представительный (законодательный) орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти. Подобные населенные пункты определяются не только как города (Москва и Санкт-Петербург), но и как субъекты Российской Федерации. Правда, Закон не учел специфику городов федерального значения, установив, что его положения в равной мере распространяются и на города федерального значения.

Порядок образования, организации и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального МО определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей, устанавливаемых Законом.

Согласно Закону, территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особенности режима безопасности функционирования предприятий и объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытых административно-территориальных образований могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, а также районов. Эти муниципальные образования находятся в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления границ и земель, отводимых предприятиям и объектам данного образования, определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования, введения и обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

Создание и упразднение этих МО, изменение их границ относятся к компетенции федеральных органов государственной власти, которые решаются по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Бюджет формируется в порядке, предусмотренном законодательством, с учетом того, что в доходы бюджета данного образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории, дефицит бюджета покрывается субвенциями и ротациями из средств федерального бюджета, граждане этих образований имеют право на общую специальную компенсацию, которая включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда и др.