Вопрос № 6. Избирательный процесс, его основные стадии. : Методическое пособие для подготовки к междисциплинарному экзамену по учебным дисциплинам - А.И.Киселев, С.Н.Сыч, А.В. Сигарев : Книги по праву, правоведение

Вопрос № 6. Избирательный процесс, его основные стадии.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 
РЕКЛАМА
<

 

Избирательное право и избирательный процесс тесно связаны с политической сферой  функционирования государства и гражданского общества, Если ; избирательное право (в материальном смысле) регламентирует аспекты государственно-общественной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям в ходе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и свободном добровольном участии  избирателей в выборах; то избирательный процесс (в процедурном смысле) как организационно-правовая форма реализации субъективного избирательного права гражданина отражает технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов. В совокупности они образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов современной электоральной демократии.

В избирательном процессе существенным функциональным компонентом является доверие основного субъекта выборов — избирателей к выборным институтам, избирательным комиссиям, организующим подготовку и проведение выборов- Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и политической атмосферы гражданского общества, государства, определяет смысл современного демократического избирательного процесса как политического и электорального механизма воспроизводства представительных и выборных институтов публичной власти.

Введение и использование в научном, законотворческом, ; правоприменительном и международно-правовом электоральном словаре наряду с традиционным понятием «организация (подготовка) и проведение выборов» нового понятия «избирательный процесс», обозначающего технологическую инфраструктуру и форму реализации конституционных принципов организации периодических и свободных выборов, обеспечения избирательных прав и свобод человека и гражданина в рамках предусмотренной конституцией и законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур, гарантий их соблюдения и выполнения, представляется оправданным. Понятие «избирательный процесс» по своему содержанию и объему является более широким и включает, наряду с организационно-технологическими  и информационно-финансовыми некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Как формализованный законом порядок, т. е. Избирательный процесс, организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан Российской Федерации на свободные выборы, а также права избирать и быть избранными ; органы государственной власти и органы местного самоуправления  на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Новое в современном избирательном праве состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права в области проведения демократических выборов. Избирательный процесс в этом смысле не только и не столько преимущественно административная технологическая процедура, сколько публичный конкурентный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей, и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также иных выборных институтов. В современных условиях понятие «избирательный процесс» существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельности, в том числе по законодательному закреплению правовой базы выборов, их обязательному и периодическому назначению и проведению, гарантий избирательных прав; во-вторых, деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и судов обшей юрисдикции, направленной на гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционная избирательная прав граждан, обеспечение представительного характера выборных институтов при использовании той или иной избирательной системы, в-третьих, разработки, принятия и реализации мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализации деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса; в-четвертых, организации избирательного процесса на началах политической альтернативности, состязательности, прозрачности и открытости совершения избирательных действий и избирательных процедур.

Термин «избирательный процесс» не является синонимом понятия для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства. Процессуальная форма реализации и защиты избирательных прав граждан (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) выражают различные (правоохранительный и правоприменительный) аспекты организации избирательного процесса в целом. Через процедурную форму осуществляется деятельность комиссий, выполняется основной объем действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму (в собственном значении этого понятия) осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав и свобод граждан и — шире — основ конституционного строя Российской Федерации.

Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства, компонент правоприменительной электоральной деятельности, в том числе судебной, используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности перехода от одной стадии к другой. В широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина  «избирательная кампания»как периода со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, поскольку связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные конституцией (уставом), законом сроки и в порядке решения о назначении даты выборов и его направления для официального опубликования (публикации). В узком смысле «избирательный процесс» как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий организации и проведения выборов, обеспечивающих целостность и легитимность итогов голосования и результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность соответствующих избирательных процедур и избирательных действий.

Таким образом, понятие «избирательный процесс», включая в себя понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, поскольку охватывает ряд элементов стадий, избирательных действий и процедур за временными рамками последней. Демократический избирательный процесс — это часть политического режима в стране, и непосредственно связан с общими условиями извитая институтов демократии, образующих социально-политическую и инфраструктуру реализации избирательных прав и свобод граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической технологией организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти.

Потенциальные возможности, заключенные в избирательном процессе, в значительной мере определяются характером и степенью участия политических партий, иных общественных объединений в выборах. Предварительным этапом, открывающим возможность их включения в избирательный процесс, является регистрация партий и общественных объединений в соответствующем государственном органе юстиции. При этом признание за соответствующими общественными объединениями их политической правосубъектности (права на участие в осуществлении государственной власти и местного самоуправления) является. Исходной предпосылкой становления представительной демократии, Юридическая квалификация общественных объединений в качестве политических партий может быть основана на принципе формальных и минимальных ограничений или принципе реальных и максимальных ограничений. Другой значимой предварительной процедурой является регистрация (учет) избирателей. Точность и полнота списка избирателей имеют основополагающее значение для любого вида избирательной системы. Доверие к избирательному процессу во многом зависит от объективности регистрации (учета) избирателей и составления списков избирателей и может быть существенно подорвано, если в ходе выборов обнаружится недостоверность (в количественном и качественном отношении) сведений о гражданах, обладающих избирательным правом.

Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса — это основные этапы организации и проведения выборок, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия и избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при избрании депутатов (членов) законодательного (представительного) органа, выборных должностных лиц. Только совокупность юридически необходимых и достаточных избирательных процедур и действий, стадий как элементов избирательного процесса может обеспечить конституционно-правовую легитимность выборов.

Основными стадиями избирательного процесса являются:

назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов, в том числе в порядке ротации части депутатского корпуса, и проведении выборов);

2) образование избирательных округов, в том числе единого избирательного округа, избирательных участков, составление списков избирателей на основе сведений о государственной регистрации (учете) избирателей;

3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация;

4) информационное обеспечение выборов, и проведение предвыборной агитации;

5) голосование и определение итогов голосования, установление результатов выборов, их официальное опубликование (публикация).

При этом факультативными стадиями является проведение в предусмотренных законом случаях: а) повторного голосования;

б) повторных выборов; в) выборов депутатов вместо выбывших. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые гарантируют легитимный характер выборов и избрания депутатов и соответствующих выборных лиц- Ряд элементов организации избирательного Процесса носит обслуживающий, вспомогательный (технологический) характер. Так, проведение выборов невозможно без:

а) своевременного и в полном объеме финансирования; б) эффективного механизма разрешения избирательных споров и привлечения к ответственности лиц и органов, виновных в нарушении избирательного законодательства, избирательных прав и свобод участников избирательного процесса. В этих условиях основные технологические элементы организации избирательного процесса в том или ином объеме своих функциональных характеристик обслуживают соответствующие стадии избирательного процесса.

Календарное время осуществления избирательных действий (сроки выполнения избирательных действий и процедур в рамках избирательного процесса применительно к конкретной избирательной кампании) — это одновременно политическое и юридическое электоральное время. Календарное электоральное время является неотъемлемым элементом организации выборов и в структуре избирательного процесса имеет самостоятельное функциональное и юридическое значение. С ним связано возникновение, изменение или прекращение соответствующих избирательных правоотношений; оно выступает в качестве юридического факта и предмета правового регулирования, рассматривается в качестве политического ресурса избирательной кампании, неиспользование, ненадлежащее или неэффективное использование которого существенно ограничивает потенциальные возможности конкретных участников избирательного процесса, В целях реализации законодательных положений о порядке подготовки и проведения конкретных выборов соответствующими избирательными комиссиями с учетом уровня и вида выборов утверждается календарный план мероприятий по подготовке и проведению этих выборов. Электоральный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления избирательных действий и избирательных процедур в рамках конкретной стадии избирательного процесса.

Наряду с технологическими компонентами (сроки, финансирование и др.) собственно структурными элементами основных стадий избирательного процесса являются избирательные процедуры и избирательные действия. Избирательные процедуры ~ это конкретный порядок совершения (выполнения) предусмотренных избирательным законодательством совокупности процедурных действий, принятия соответствующими избирательными комиссиями решений, которые обеспечивают реализацию избирательных прав участников выборов на соответствующих стадиях избирательного процесса. При этом конституционно-правовая регламентация избирательных процедур может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт (в том числе советского периода), различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций (хотя советские конституции содержали специальные главы об избирательной системе и избирательных правах), а законодательным путем (в предусмотренных федеральными законами случаях—в указах и иных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации). Конечно, выбор того или иного организационно-правового варианта и его закрепление в законе о выборах зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. От законодательного органа зависит, если иное не предусмотрено конституцией (уставом), выбор той или иной избирательной системы, обеспечивающей проведение периодических и свободных выборов, конкретное регулирование соответствующих избирательных процедур и избирательных действий.

Избирательные действия по характеру своего включения в структуры избирательной процедуры и стадии избирательного процесса являются их первичной организационно-правовой клеточкой, обеспечивая в ходе выборов их динамичное развертывание и завершение. В избирательном законодательстве в рамках большинства стадий избирательного процесса закрепляются как требования (критерии) для совершения избирательных действий, так и определенные организационно-правовые гарантии в виде обязательных и факультативных избирательных процедур, которые с учетом соблюдения соответствующих сроков их выполнения в совокупности обеспечивают функциональную завершенность соответствующей стадии избирательного процесса, переход от одной стадии к другой, вплоть до последней — определения и официального опубликования результатов выборов. Обязательные и (или) факультативные избирательные процедуры, а также их сочетание на различных стадиях избирательного процесса закрепляются по-разному, при этом в случаях, предусмотренных законом, факультативная избирательная процедура может стать обязательной (основной). Требования (критерии), предъявляемые к структурным элементам стадии избирательного процесса, выражаются в необходимости соблюдения как сроков совершения избирательных действий, выполнения избирательных процедур и продолжительности стадии избирательного процесса, так и определенных количественных соотношений (пропорций) показателей избирательного процесса, предусмотренных законом. При невыполнении основного процедурного варианта в действие вводится дополнительный (факультативный), обеспечивающий выполнение избирательной процедуры в целом в установленные законом сроки, при этом выполненные с нарушением требований закона избирательные действия и избирательные процедуры являются незаконными (юридически ничтожными), не имеющими юридической силы, и вследствие этого вводится повторный режим их выполнения с соблюдением всех требований закона.

Юридический режим выполнения избирательных процедур и действий выражается в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются участники избирательного процесса на той или иной его стадии, и соблюдении предусмотренных законом сроков их осуществления.

Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов- Процедурой назначения выборов открывается полный цикл последующих избирательных действий и основанных на них избирательных правоотношений. Действующим избирательным законодательством в целях обеспечения соблюдения принципов обязательности и периодичности выборов, непрерывности и легитимности деятельности выборных институтов предусматриваются два юридических режима назначения даты выборов — основной и дополнительный. Уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо должны в срок, установленный конституцией (уставом), законом, принять решение о назначении даты выборов (обязательная избирательная процедура в рамках основного режима назначения выборов). В случаях неназначения выборов, в том числе досрочных, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией соответственно в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия органа или депутата, не позднее чем через 120 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа (факультативная избирательная процедура, которая становится обязательной и обеспечивает непрерывность и легитимностъ не только данной стадии, но и избирательного процесса в целом).

Для проведения выборов образуются избирательные округа, для организации голосования и подсчета голосов избирателей — избирательные участки, составляются списки избирателей. В федеральном избирательном законодательстве закрепляется перечень общих требований (критериев), предъявляемых к избирательным округам и избирательным участкам, порядку их образования, в том числе утверждению схемы избирательных округов. Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории по состоянию на 1 января и 1 июня каждого года, которые предоставляются соответственно уровню выборов исполнительными органами государственной власти субъектов российской Федерации и органами местного самоуправления, а также командирами воинских частей не позднее чем в течение пяти дней после назначений дня голосования.

Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления утверждает схему образовании избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему. Публикация (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется указанным органом не позднее чем через пять дней после ее утверждения. Учитывая возможные коллизии на стадии образования избирательных округов, законодатель предусмотрел варианты их разрешения-

Существенное влияние как на виды и число избирательных округов, так и на соотношение различных их видов имеет использование той или иной избирательной системы. При проведении выборов депутатов Государственной Думы по правилам смешанной (мажоритарной и пропорциональной) избирательной системы образуются 225 одномандатных избирательных округов и один федеральный избирательный округ, включающий в себя всю территорию Российской Федерации и предназначенный для избрания 225 депутатов по федеральным спискам кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков, получивших пять и более процентов голосов избирателей- До 2003 г. при проведении выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации применялась как мажоритарная (в подавляющем большинстве случаев), так и смешанная избирательная система, при этом в рамках первой используются различные ее разновидности, основанные на принципе фиксированного абсолютного (50 процентов) или относительного (в частности, 20 процентов) либо .простого большинства при определении как явки избирателей, так и избрания кандидата. Рамочный федеральный закон предусматривает обязательное проведение выборов в субъектах Российской Федерации по правилам смешанной избирательной системы. Так, в п. 16 ст. 35 закреплено, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Рамочный Федеральный закон также закрепляет, что законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов; при этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании,

Избирательные участки образуются главой муниципального образования на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем 3 тыс. избирателей на каждом участке, и не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Избирательные участки образуются как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, В последнем случае они образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории страны их пребывания. Требование о предельном числе избирателей на избирательном участке может не применяться при их образовании за пределами территории Российской Федерации. Порядок приписки таких участков к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральными законами.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха и др.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в срок (в исключительных случаях) не позднее чем за пять дней до дня голосования; такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться в случаях, а также в порядке и в сроки, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Списки избирательных участков с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования на выборах.

На стадии выдвижения кандидатов избирательные действия осуществляются участниками избирательного процесса — избирательными объединениями, избирательными блоками, избирателями в порядке самовыдвижения. В рамочном Федеральном законе раскрыты квалифицирующие признаки различных субъектов избирательного процесса, в том числе избирательного объединения и избирательного блока при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, закрепляется статус избирательных объединений (блоков) как коллективных субъектов права выдвижения кандидатов (списков кандидатов), который включает условия и порядок их участия в выборах, выдвижения кандидатов (списков кандидатов). Статус избирательных блоков, как правило, не имеет существенных отличий от статуса избирательных объединений. В отдельных законах о выборах закрепляется «двойной» срок для регистрации избирательных блоков, а именно: избирательные блоки подлежат регистрации в организующей выборы избирательной комиссии непосредственно после их образования либо одновременно с представлением в избирательную комиссию совместного списка кандидатов.

На стадии выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и регистрации могут складываться коллизионные ситуации, требующие правового регулирования- Если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного списка, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий, за исключением случаев, указанных в федеральном избирательном законодательстве. В случае наступления вышеуказанных обстоятельств голосование в одномандатном избирательном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре проводится: а) при повторном голосовании; б) на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации). При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

Стадия информационного обеспечения выборов и проведения предвыборной агитации занимает одно из ключевых мест в' избирательном процессе. Ее функциональное назначение состоит в обеспечении максимально возможной информационной открытости избирательного процесса и получении полной и достоверной информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках и их предвыборных программах (платформах). В частности, основными юридическими критериями оценки и регламентации предвыборной агитации являются такие требования, как срок ее начала и окончания, недопустимость злоупотребления правом на проведение агитации, отмена решения о регистрации кандидата в случае .нарушения им правил проведения предвыборной агитации.

Голосование и определение итогов голосования, установление результатов выборов и их официальное опубликование являются заключительной стадией избирательного процесса. Голосование избирателей по времени может быть либо досрочным (для отдельных избирателей или для определенных — удаленных и труднодоступных — местностей), либо в день проведения выборов. По месту своего проведения голосование бывает либо в помещении для голосования участковой избирательной комиссии — с использованием стационарных избирательных ящиков (или специальных технических средств, в частности, сканеров избирательных бюллетеней), либо вне помещения для голосования по заявлениям избирателей — с использованием переносных избирательных ящиков. По видам (пакету) идентификационных документов голосование может осуществляться по предъявлении; а) паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность избирателя; б) открепительного удостоверения на право участия в выборах и паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность избирателя.