Вопрос № 9. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 

Одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях является, анализ института Президента Российской Федерации в системе государственной власти России. Можно говорить о том, что нет однозначного понимания конституционного статуса Президента РФ.

Сторонники президентской формы правления, установленной Конституцией Российской Федерации, видят в институте Президента широкие возможности обеспечения единства государственной власти. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества. Это обстоятельство оправдывает то, что Президент вправе издавать нормативный акт по любому вопросу в пределах компетенции Российской Федерации, если его содержание не противоречит основам конституционного строя.

Некоторые авторы утверждают, что Конституция Российской Федерации установила своего рода «президентское всевластие», а потому отступила от требований доктрины разделения власти. Отсюда делается вывод о необходимости внесения поправок в Конституцию РФ для устранения дисбаланса властей и предупреждения возможности узурпации власти Президентом, либо, по меньшей мере, необходимо толкование Конституционного Суда положений Конституции, которое бы ограничило прерогативы Президента, прежде всего, обеспечив его невмешательство в полномочия парламента.

Факт невключения Президента РФ ни в одну из трех ветвей власти (ст. 10) не означает неопределенности в вопросе о правовом статусе Президента. В мировой конституционной практике нет модели разделения власти в «чистом» виде. Представляется, что было бы гораздо худшим вариантом, если бы Конституция наряду с тремя ветвями власти содержала бы еще четвертую – президентскую. Это может формально показаться логичным, но в правовом отношении институт Президента стоит над ветвями власти и имеет возможность оказывать на них серьезное влияние, не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности.

При этом конституционная модель президентской республики в Российской Федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем «сдержек»   и «противовесов » обеспечивается воспрепятствование превращению института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, .чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически гарантировать общество от авторитаризма. Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они небеспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью.

Президент, определяя основные направления внутренней и внешней политики, обязан действовать в строгом соответствии с Конституцией и федеральными законами (ст. 80). Политические решения в цивилизованном правовом государстве – это сфера одновременно и Президента, и Правительства, и парламента.

Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках – выборный президент. РФ является суверенным государством, РФ самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности. В Конституции РФ (ст. 1) установлена республиканская форма правления. Её главным признаком является выборность и сменяемость главы государств, что отличает ее от монархии, которой присуще наследование статуса главы государства.

Государство испытывает потребность в существовании лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

В советский период в России фактически отсутствовал пост главы государства. Формально эту роль выполнял коллегиальный орган – Президиум Верховного Совета РСФСР во главе с его Председателем.  Будучи  наделенным,  по  Конституции  значительными  формальными полномочиями, этот орган играл отнюдь не самостоятельную роль в жизни страны, оставаясь придатком партийного аппарата, Председатель и секретарь подписывали правовые акты без коллегиального рассмотрения.

Пост Президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 года и в том же году (12 июня); всенародным голосованием был избран Борис первый Президент России.

Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти – Съезду народных депутатов, в том числе и по отношению к Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению РФ, заслушивал ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым, то мог потребовать от Президента внеочередного доклада и в любое время отменить его акты.

Действующая ныне Конституция РФ не только не дает таких приоритетов парламенту РФ –Федеральному Собранию, но и исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Это отразилось даже на очередности глав Конституции РФ: гл. 4 «Президент Российской Федерации» предшествует гл. 5 «Федеральное Собрание».

Само место главы о Президенте в Конституции является важным аспектом в характеристике статуса Президента РФ. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о представительных и законодательных органах. Это было закономерно, т.к. в ней Президент определяется в качестве главы исполнительной власти.

Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции РФ является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме невключение Президента непосредственно ни в одну из» трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Это является предпосылкой, необходимой для обеспечения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.

Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь, согласно ст. 80 Конституции, он « является главой государства ». Называясь главой государства, Президент может быть номинальной фигурой, а ведущая роль в управлении государством принадлежит правительству. Однако в России избрана другая модель, согласно которой у нас очень сильный Президент.

В соответствии с Конституцией (ст. 80) Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного орган государственной власти РФ, ставило бы исполнительную власть над законодательной.

Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится в конституциях большинства стран СНГ.

Принципиально новое определение статуса Президента РФ, содержащееся в Конституции РФ, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей, каждая которых осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента РФ. В Конституции РФ заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию ветвей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент РФ осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции РФ. В соответствии с ней и федеральными законами, в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством РФ.

В Конституции РФ заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента РФ в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента РФ достаточно коротким четырехлетним сроком, порядком его всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недоступностью занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения его от должности, признания не соответствующими Конституции РФ нормативных актов Президента РФ на основе решения Конституционного Суда РФ и др.

Закрепляя статус Президента РФ как главы государства. Конституция в ст. 80 конкретизирует в обращенной форме связанные с этим функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества – незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент РФ несет персональную ответственность за стабильную работу механизмов защиты Конституции РФ и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ. В реализации всех этих функций Президент РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции РФ.

Это относится и к такой функции Президента РФ, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что Президент РФ идет на выборы с определенной программой, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей.

Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики РФ, делают последние достоянием депутатов, народа, партий, общественности. Это дает возможность в случае необходимости корректировать политику Президента РФ с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Президент в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов

государственной власти.

Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами:

поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов государственной власти. Так как реализация его

программы в основном ложится на органы исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны;

составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип

разделения власти не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти РФ был обязан своим «рождением» только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал.

Поэтому в соответствии с Конституцией РФ в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент и Федеральное Собрание – Парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо Парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

В отношении формирования исполнительной власти по названным выше причинам полномочия Президента РФ наиболее широки. Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

«В отношении органов судебной власти   Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Подобный порядок формирования Федеральных органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

На Президента возложен Конституцией РФ и ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией РФ.

Президент предписывает и обнародует федеральные законы РФ, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ предусмотренных ст. 125 Конституции нормативных актов, о толковании Конституции РФ.

Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в ст. 134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

2. Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.

Президент в соответствии с Конституцией РФ не является главой исполнительной власти. Поэтому снята действовавшая ранее конституционная норма о том, что Президент «руководит деятельностью Совета Министров». Однако специфика полномочий Президента РФ и Правительства РФ, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства РФ, Президент РФ имеет право председательствовать на его заседаниях, принимать решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения Правительства в установленных Конституцией РФ случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом РФ Правительство слагает свои полномочия.

Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей в федеральных округах Российской Федерации.

Как глава государства Президент РФ обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания РФ.

Президент РФ утверждает военную доктрину РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности (ст. 83 Конституции РФ).

Ему предоставлено право в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии  вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президента РФ уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

Конституция РФ отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. В прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом. Он назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей.

К полномочиям Президента РФ как главы государства отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами РФ, присвоение почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий, осуществление помилования.

6. Президент в целях реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность.

Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Для обеспечения и выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента – собственный рабочий аппарат во главе с Руководителем Администрации, что закреплено на конституционном уровне (ст. 83 п. «и»).

Администрация не является органом государственной власти и не имеет вследствие этого каких-либо императивных полномочий. Она призвана обеспечить исполнение президентом его конституционных функций. Администрация включает в себя экспертно-аналитические, контрольные и вспомогательные подразделения. При Президенте РФ создано также множество других организаций (Общественная палата для связи с общественными организациями, Совет по делам казачества и др.), которые также не входят в состав Администрации Президента. Большинство из них действует на общественных началах.

Существующие в зарубежных странах аналогичные учреждения (администрация, канцелярия президента и т.п.) имеют более узкий состав. Как правило, они не занимаются вопросами непосредственного, оперативного управления, что иногда делают некоторые управления и отделы Администрации Президента РФ. Администрация Президента как специальный орган в зарубежных конституциях не упоминается.

Согласно пункту «к» ст. 83 Конституции РФ Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей (их следует отличать от дипломатических представителей РФ, которые назначаются и отзываются Президентом в соответствии с пунктом «м» данной статьи), в том числе и в федеральных округах. На практике своими указами Президент РФ назначал и отзывал своих полномочных представителей.

В чем наиболее ярко отражается сила статуса российского Президента? Можно выделить следующие факторы.

Президент избирается народом, следовательно, его полномочия производны от народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия не от парламента, как, например, в ФРГ или Италии, а от всего населения России.

2. Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения власти, а стоит над всеми ветвями власти. Это хорошо видно из сопоставления ряда норм. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11). Законодательную власть осуществляет парламент (ст. 94 Конституции), исполнительную власть – Правительство РФ (ст. 110), судебная власть, естественно, принадлежит судам (гл. 7 Конституции РФ). Следовательно, у Президента своя самостоятельная форма власти, которую исследователи назвали президентской властью.

Исходя из сказанного, следует отметить, что только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти – и федеральных, и субъектов РФ ( ст. ст. 80, 85 Конституции ). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают. Кстати, руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, которые ранее в своем большинстве назначались Президентом РФ, затем избирались населением, теперь избираются депутатским корпусом субъекта РФ по представлению Президента РФ, связаны с Правительством РФ и Президентом РФ, образно говоря, «корпоративной солидарностью».

Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах. В сущности можно говорить об отсутствии конституционной ответственности Президента. Даже если представить, что Президент РФ совершит государственную измену или иное тяжкое преступление, служащее основанием для его отрешения от должности ( ст. 93 Конституции ), подобное отрешение будет весьма проблематичным, поскольку в Конституции не предусмотрена ответственность Президента за грубое нарушение не только самой Конституции, но и законов, и президентской присяги. Хотя формально парламент России в лице своих палат на основании ст. ст. 93, 102 Конституции может отрешить Президента от должности.

В свою очередь возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты – Государственной Думы и назначения внеочередных парламентских выборов (ст. ст. 84,111,117).

6. По действующей Конструкции РФ у Президента есть право на свое законотворчество, то есть на принятие актов (прежде всего указов), которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие федеральные законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ. Согласно ст. 90 Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федераций, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации.

7. Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства. Согласно ст. 86 Конституции он осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты. Однако эти договоры не вступают в силу без их ратификации парламентом путем принятия законов обеими палатами ( ст. 106 Конституции РФ).

8. Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку Президент его полностью формирует, направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить «в отставку (ст. ст. 83, 111), хотя для назначения Председателя Правительства Президенту необходимо согласие Государственной Думы (ст. ст. 103, 111). Согласно ст. 117 Дума может также выразить недоверие Правительству, в связи, с чем Президент ставится перед дилеммой – объявить об отставке Правительства или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо отставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). При этом нельзя не отметить, что ряд членов Правительства, занимающих ключевые посты, работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.). Президент устанавливает также всю систему федеральных органов исполнительной власти.

9. В стране существует вертикаль исполнительной власти, включающая сверху вниз ( или наоборот ) все структуры, вплоть до главы муниципального образования ( несмотря на провозглашенное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти ). Вершиной этой пирамиды можно считать Президента РФ.  В федеральных округах РФ, включающих субъекты РФ, Президент имеет своих полномочных представителей; в субъектах РФ – главных федеральных инспекторов.

10. В соответствии со ст. 87 Конституции Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Исключительно Президенту принадлежит право утверждать военную доктрину Российской Федерации, назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83). Однако он обязан (ч. 2 ст. 87) при единоличном введении военного положения незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Это исключительная компетенция Совета Федераций (ст. 106). К тому же парламент наделен правом утверждать федеральный бюджет, с помощью которого законодательная власть может влиять на вопросы субсидирования армии и флота. Именно в ведении Совета Федераций находится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами (п. «г» ст. 102).

Конституция предоставила Президенту право вводить на территории России и в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Однако та же статья обязывает Президента незамедлительно сообщить об этом Совету Федераций и Государственной Думе. Именно законодательной власти принадлежит право санкционировать или отменить это решение Президента.

Статья 90 Конституции РФ предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Скорее нужно исходить из того, что указ – акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение – документ частного конкретного назначения. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения.

Указами оформляются решения Президента РФ нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ, например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др. Поэтому граница между актами Президента порой условна.

Анализ указов и распоряжений Президента показывает, что в форме указов оформляются решения Президента по значительно большему кругу проблем политического и общественного характера, исходя из их значимости. Решения, связанные с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом, оформляются указом Президента, как бы заменяя законодательное регулирование.

В форме распоряжений Президента принимаются решения по оперативным, организационным и кадровым по вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Распоряжения, в отличие от указов, не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер.

Принципиально важно отметить, что правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Лишь указы Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102 Конституции). Но эти указы, во-первых, едва ли можно рассматривать как нормативные. Они приводят в действие нормативные акты – законы о военном и чрезвычайном положении. Во-вторых, как представляется. Совет Федерации, утверждая указы Президента, выступает не как законодательный орган, а скорее как орган, выражающий мнение всех субъектов РФ.

По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и включает нормативные, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания. Понятие нормативности акта Президента имеет не только теоретическое, и практическое значение для систематизации российского законодательства, и прежде всего для включения акта в будущий Свод законов, а также для подведомственности их судебного рассмотрения.

Проблема соотношения указа Президента РФ и закона заслуживает того, чтобы, на ней остановиться подробнее.

Многие юристы трактуют нормативные указы Президента как традиционную разновидность подзаконных актов, обращая внимание на верховенство Конституции, федеральных законов на всей территории РФ (ст. 4 Конституции). Эта позиция федеральных законов в иерархии правовых актов подчеркивается и другими положениями Конституции, в частности тем, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90 Конституции).

Правовая регламентация многих конкретных полномочий президента включает требование их соответствия Конституции и федеральным законам, например определение основных направлений внешней и внутренней политики (ст. 80 Конституции), назначение выборов Государственной Думы (ст. 84), либо реализации их « при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральных конституционным законом», например при введении чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции).

Наконец, о подзаконном характере актов Президента говорит и тот факт, что по большинству сфер деятельности Президент выступает в связке с Правительством, а не с Федеральным Собранием, что свидетельствует о преимущественном преобладании в деятельности Президента функций исполнительной власти.

Например, согласно ст. 78 Президент и Правительство обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ. Отсюда нельзя сделать однозначного вывод, что она касается функций Президента и Правительства по обеспечению эффективной работы только исполнительной власти. Вероятно, речь идет о более широкой сфере их совместных усилий – обеспечении условий для действенности всех структур федеральной власти, что во многом зависит от Президента, хотя и очевидно, что законодательные и судебные органы конституционно относятся к иным ветвям государственной власти.

Нельзя не заметить, что при всей значимости координирующих функций Президента большее место в его деятельности занимает руководство исполнительной властью. Среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти первым является фактически Президент. Вместе с тем концентрация властных полномочий у Президента не означает, что он обладает прерогативами законодательной власти и вправе издавать указы, имеющие или изменяющие силу законов. Не умаляя роли Президента по руководству страной, нельзя упускать из виду, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны (ст. 76). В этой статье Конституции речь идет исключительно о федеральных законах, и никаких изъятий или дополнений в отношении указов Президента и постановлений Правительства как о первичных (базовых) актах, регулирующих эту сферу, в ней не установлено.

Таким образом, исходные начала для характеристики правового значения указов Президента определяются прежде всего Конституцией. В ней достаточно четко сформулированы критерии соглашения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти. Согласно ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам. Поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлению.

Заметим, что причина отказа судебных органов руководствоваться при рассмотрении конкретных дел указами Президента связана не с консерватизмом судей, а с жестким, но вполне объяснимым и общепризнанным правовым постулатом: «Суд независим и подчиняется только закону». С другой стороны, для судей и научных работников в области правоведения ясно, что в основе этой проблемы находятся коллизии между федеральными законами и указами, когда закон, пусть даже несовершенный, имеет большую юридическую силу. Особая нормативная роль указов Президента требует как минимум соответствующего толкования Конституционного Суда.

Приоритет Конституции и федеральных законов по отношению к любым иным актам не умаляет значение указов как основной формы реализации прерогатив Президента по руководству страной. Именно поэтому в этой сфере в полном объеме должны действовать жесткие требования к содержащимся в указах нормативным решениями.

Однако координирующие функции Президента предполагают, что глава государства не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. Именно в этом направлении выглядят перспективными конкретные действия и решения Президента. Здесь заложен огромный политический потенциал нового качества  функций президентской власти в России.

Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90,ч.З).

Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован. Президент вправе его урегулировать своим актом.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано – законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй – для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.

В условиях, когда объем законодательной работы громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента – это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

В последующем позицию Президента поддержал Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года « О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации » и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом КС определил: « В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов ».

Можно было бы согласиться с позицией Президента и Конституционного Суда, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего, в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятия акта Президентом даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается «в соответствии с федеральным законом», невозможно принятие вместо него указа. Или, к примеру, поскольку Федеральное Собрание принимает законы РФ, постольку логично то, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу.

Далее для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Там не принимаются указы вместо законов явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента.

Надо ответить и еще на некоторые вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя (т.е. Федеральное Собрание), должен ли российский парламент исходить из позиции указа либо, принимая закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения?

Другой вопрос заключается в том, что делать Президенту тогда, когда парламент принимает закон и в указе уже нет необходимости. Ответ как бы напрашивается сам собой:

отменить указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующем общественные отношения законом. Естественно, Президент может до последнего влиять на процесс принятия закона, используя своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д. Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст. 90 Конституции.