Глава 7,1. Державна служба: поняття, риси, функції, принципи, види, організація : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

Глава 7,1. Державна служба: поняття, риси, функції, принципи, види, організація

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

Становлення правової демократичної Української держави неможливе без становлення якісно нового інституту державної служби. У процесі розвитку держави у правовому соціальному напрямку кардинально змінюється призначення державної служби. Якщо в період панування комуністичної ідеології в Україні державна служба служила лише радянській бюрократії, тобто незначному прошарку населення, то головною її суттю на сучасному етапі стає реалізація законів держави, забезпечення захисту прав та інтересів громадян і накладення на них відповідних обов'язків. Підкреслюючи особистісний аспект державної служби, В.Б.Авер'янов наголошує: "... державна служба через діяльність осіб, зайнятих у ній, має втілювати в життя визначену демократичним шляхом волю держави". Тому державну службу слід розглядати не тільки як державно-правовий, а й як соціальний інститут багатофункціонального призначення. Його об'єктивна природа як соціального інституту зумовлена природою і призначенням нової демократичної правової держави, в якій статус, цілі та завдання державної служби є вихідними з інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. Державні службовці реалізують у такій державі соціальну функцію, а не панують народом.

Головною рисою сучасної державної служби є пріоритет прав та інтересів особи зі зміною співвідношення державного і власного інтересів на користь останнього. Державна служба забезпечує виконання місії сучасної держави - служби суспільству. Політика, законотворчість, правоохоронна та інші головні компоненти держави - все це інструменти служби держави суспільству. Державна служба об'єднує їх. Тільки таке

 

системне розуміння державної служби (а не утилітарне - державна служба як професійна діяльність чиновників) дає можливість зрозуміти всю глибину цього інституту державного управління.

Для розуміння сутності державної служби слід з'ясувати її межі та предмет. Сам термін "служба" має декілька значень. Найбільш часто під ним розуміється один із видів платної суспільнокорисної діяльності, що полягає в здійсненні управління, соціально-культурному обслуговуванні громадян. Можна виділити такі основні особливості праці службовців:

а) володіння особливим предметом праці - інформацією, яка водночас є засобом впливу службовців на тих, ким вони управляють. Службовці, як правило, збирають, обробляють, передають, створюють інформацію;

б)  оплачуваний характер праці, тобто за працю вони отримують заробітну плату;

в)  виконання волі тих, кому вони підпорядковані, хто оплачує їх роботу;

г)  зайняття керівних посад у державних, громадських, приватних та інших організаціях.1

Враховуючи вищесказане, можна зробити таке визначення - державна служба є державним правовим і соціальним інститутом, який здійснює в рамках своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів влади та управління шляхом професійного виконання службовцями своїх посадових обов'язків і повноважень, що забезпечують взаємодію держави і громадян у реалізації їх інтересів, прав і обов'язків.

Таким чином, державна служба - це явище, яке можна охарактеризувати, виходячи з різних аспектуальних засад. Так, С.Дубенко вирізняє такі підходи для повного осягнення цього складного, багатофункціонального явища:

«    у процесуальному аспекті державна служба розглядається:

по-перше, як професійна діяльність працівників органів щодо виконання покладених на них посадових функцій. Така діяльність проявляється подвійно - як реалізація функцій держави і потреб громадян у державі;

-  по-друге, як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції;

-  по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави, тобто це об'єктивне суспільне явище, яке не можна розглядати лише як діяльність державних службовців і органів управління. При цьому державний апарат виступає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства;

» у структурному аспекті державна служба - це система органів держави, кожен з яких відповідно до предмета його компетенції може бути названий службою. Це, наприклад, митна служба, служба безпеки, служба

' Бахрах Д М   Государственная служба   основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право -1996 -J*I2 -С  10

 

експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо;

» в організаційному аспекті державна служба являє собою систему державних посад і посад за контрактом, які відрізняються статусом, повноваженнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо, причому державні посади об'єднуються в систему не лише ієрархічними схемами, а й схемами посадового просування. Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій державного управління, державна служба повинна стати дієвим інструментом упорядкування самого державного апарату;

« в інституціональному аспекті державна служба - це правова, а також етична нормативна система, що забезпечує реалізацію цілей, функцій, законів держави. Завдяки етичній стороні інституту державної служби вона не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історичного, традиційного, соціального статусу;

» соціальний аспект державної служби є інтегруючим фактором відносно всіх попередніх. Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення нової держави громадянського типу, в якій державна служба - це вже не апарат класового насильства, а суттєвий чинник консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту.2

Отже, державна служба розглядається одночасно як інститут, як діяльність, як система правил роботи з виконання функцій держави і як персонал, котрий спроможний ефективно виконувати ці функції. Виходячи з таких засад, можна сказати, що державна служба є засобом реалізації функцій соціальної держави, поєднуючи особисті, групові та державні інтереси, будучи основним каналом повсякденних зв'язків держави і народу.

Як складне, системне явище, державна служба володіє певними цінностями, що пов'язані, передусім із культурою управління і можуть змінюватись у залежності від часових параметрів та місця. Існують також цінності структури апарату, державної організації, а також такі, що притаманні окремому службовцю. Цінності державної служби, які мало досліджені вітчизняною наукою, можуть складати певну частину цінностей суспільства в цілому. Тому означимо головні з них, на думку зарубіжних дослідників:

а) нейтральність - власні переконання службовця не повинні мати значення і це дає можливість співпрацювати з будь-яким політиком;

2 Реформування державної служби в Україні, проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков. - С 199-200

 

б)  чесність і непідкупність - в основу діяльності службовця покладено його служіння суспільству і державі. Він не може представляти приватні інтереси, що призводить до корумпованості державного апарату;

в) професійна честь - правила поведінки службовця повинні включати такі моральні якості, як лояльність, безпристрасність, гордість за добре виконану роботу;

г)  постійне перебування на посаді - вступ і проходження державної служби базується на засадах кар'єрної служби.3

До цінностей державної служби можна також віднести чутливість державних службовців до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес ухвалення рішень та ін.

Сучасна державна служба виходить з того, що державні службовці повинні проводити політику державних органів влади і не мають права розробляти свою власну політику. Так, у країнах Заходу державні службовці є, здебільшого, замкнутою корпорацією, відокремленою від професійних політиків, чиє перебування на посаді пов'язане з певним співвідношенням політичних сил у суспільстві. Зокрема, цивільна служба Великої Британії, яку подекуди називають "партією влади", діє на засадах, які відображені у доповіді спеціальної парламентської комісії у 1953 році: "... Держава як наймач (посадової особи - В.М.) повинна обмежити свою свободу дій.., щоб забезпечити службовцям, особливо на більш високих рівнях державної служби, імунітет від політичного,1 і особистого тиску".

В Іспанії статтею 103 Конституції передбачфо особливий статус так званої "публічної адміністації", в Італії статтями 97 і 98 - "державної адміністрації". Конституція Фінляндії має спеціальний розділ (X) про державну службу. У французьких міністерствах змінним є лише так званий "кабінет міністра" - вузьке коло найближчих співробітників, які приходять з міністром і з ним йдуть. Решта держапарату практично не залежить від політичних коливань. Постійний інститут державної служби існує також у Німеччині та інших демократичних країнах.

J

Взагалі системи державної служби можна

"відкриті.

Закриті системи асоціюються насамперед ф Францією та Японією. Такі системи характеризуються обмеженим доступом до державної служби та низькою мобільністю службовців у межах Міжвідомчих переміщень.

Урядова  служба  тут  сприймається   як   "вибрі

кандидатів підтримується шляхом суворих встуіїних іспитів чи високих оцінок загальноосвітнього тесту до відповідних навчальних закладів, визначених існуючою у певній країні системою. Випускники таких елітних закладів отримують не вузькоспеціальну техИічну освіту, а широку загальну підготовку. Тобто тут не допускається фрагментація,

поділити на закриті та

на   еліта".   Конкуренція

' Лоутон А.. Роуз Э Организация и управление в государственных учреждениях / Пер с англ. - М., 1993

 

концентрація на якійсь вузькій сфе^і діяльності. При цьому перевага надається тим предметам, у яких відбуваються найбільш швидкі зміни, -інформаційні технології, економіка; соціальний захист, організаційні питання, право тощо.

Скажімо, в Японії таким закладом є Токійський університет, випускники якого переважають на найвищих рівнях державної служби. Європейський підхід найкраще представлений французькою системою підготовки державних службовців. Елітний ешелон державних службовців Франції отримує освіту в Національній школі управління (ENA), яка має найвищий статус серед вищих учбових закладів країни. Державна служба Великої Британії в цілому не характеризується як закрита система, але серед представників вищих рівнів державних службовців переважають випускники Оксфордського та Кембріджського університетів.

Характеризуючи європейську систему державної служби, Глен Райт відносить її до закритої системи, яка грунтується на класовій та соціальній основі цих країн. Така особливість пояснюється їх еволюцією від монархій до республіканських урядів чи до парламентських систем з конституційною монархією. Отже, європейську модель державної служби можна охарактеризувати так:

* державна служба розмежована на головні класи (вищий, середній, нижчий) у суспільстві залежно від освітніх рівнів;

» певні обмеження мобільності державних службовців у структурі державної служби;

» еліта на вищих рівнях державної служби має високий престиж і статус;

» політична нейтральність та соціальна захищеність, впевненість у роботі;

«   досвід і рівень кваліфікації як основа для підвищення;

«    суворий кодекс поведінки та моралі.4

Типовим представником відкритої системи державної служби є Сполучені Штати Америки. Ця система характеризується відсутністю елітних спеціалізованих закладів з підготовки керівного персоналу державних службовців. Навчання таких фахівців здійснюється в університетах, школах та коледжах при цих університетах. Завдяки порівняно вільному вступові до університетів державна служба в цій країні є більш мобільною порівняно з Європою та дає можливість зайняти будь-який рівень службової ієрархії відповідно до кваліфікації претендента. Звідси менш виражений класовий та соціальний характер державної служби, притаманний закритим системам. Значно спрощений вступ на державну службу, де застосовується гнучка практика наймання на роботу.

4 Stahl О.Glen Public Personnel Administration, seventh Edition. 1976. New York: Harper and Row Publishers pp. 471-472

 

 

Тут практикуються специфічні іспити дл* конкретної посади, замість загальних конкурсних іспитів, притаманних закритим системам.

Відкритість американської адміністративно-управлінської практики, притаманної як для державної, так і для приватної систем управління, сприяє утриманню передових позицій США у багатьох соціально-економічних сферах.

Окремі елементи відкритої системи характерні й для інших країн. В Індії, наприклад, на державну службу приймають також представників різних каст і племен з метою подолання дискримінації стосовно цих груп.

Для відкритої системи державної служби характерні такі риси:

-   надання  повноважень,  необхідних  для  виконання  управлінських функцій;

- впевненість у службовцях, які її здійснюють;

- застосування методик оцінки показників діяльності;

- система заслуг як критерій для підвищення по службі;

- можливість звільнення за недостатні показники діяльності.5

У світовій практиці інститут державної служби розвивається у двох напрямках. Континентальній моделі відповідає система кар'єрної державної служби. Вона передбачає, що державні службовці вступають на держслужбу на весь період своєї професійної кар'єри, під час якої вони поступово просуваються по службі.

Основою англо-саксонської моделі є посадова державна служба, тобто служба за контрактом (договором). Працівники за контрактом наймаються відповідно до освітнього рівня і професійних навичок на конкретні посади, а також на виконання певних завдань. У них відсутні гарантії в проходженні кар'єри, притаманні континентальній моделі.

Проте слід зазначити, що еволюційний розвиток державного управління породжує системи, в яких поєднуються елементи цих двох моделей. Це повною мірою стосується і системи державної служби в Україні. В українському законодавстві про Державну службу переважають елементи кар'єрної системи, проте існують також окремі інститути, характерні посадовій державній службі. Наприклад, співіснують посади, які заміщуються на основі конкурсу і посадці за призначенням.

Конституція України стверджує, що громадяни користуються рівним / правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. А ст. 4 Закону "Про державну службу" констатує, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний

5 Stahl О Glen Public Personnel Administration, seventh Edition, 1976, New York Harper and Row Publishers, p 475

 

відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі ст. 1. Закону "Про державну службу" державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів

Державна служба є сьогодні одним із важливих чинників проведення політичних і економічних реформ, для ефективного функціонування якої необхідні такі передумови:

1.    Загальний   консенсус   у   суспільстві   щодо   загальнолюдських цінностей та пріоритетів державної політики, яка має спрямовуватися передусім на досягнення добробуту населення, забезпечення прав людини.

2.  Здійснення принципу розподілу влади, створення системи противаг, які спонукають політиків до пошуку компромісів.

3.  Визначення статусу політичних діячів та державних службовців. Політичні діячі визначають державну політику, а державні службовці, діючи відповідно до загальних інтересів суспільства, мають служити не окремим політичним силам, а всьому народу.

4. Побудова органів управління відповідно до функцій держави.

5. Ефективне здійснення контрольної функції держави.

6.  Конкурсний відбір державних службовців, який будується лише на професійних засадах.

7.    Дотримання    основних   обов'язків   державних   службовців   та обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби.

8.   Технічне оснащення державної служби  та стимулювання  праці державних службовців.

Кажучи про мету і функції державної служби, слід виходити з того, що в Україні формується єдина за своїми нормативно-правовими, організаційними, кадровими та інформаційними засадами державна служба. Тобто державна служба розглядається не лише як сукупність службовців і установ, а й як система соціальних відносин і зв'язків. Відповідно впровадження в життя завдань і функцій державної служби безпосередньо пов'язане з утворенням управлінських органів. Для того, щоб державна служба стала ефективним інструментом трансформації державного апарату, слід з'ясувати її мету (цілі) і функції.

Визначаючи основні цілі, необхідно виходити з двох передумов: по-перше, державна служба як державний соціальний інститут повинна сформувати умови для її зв'язку із запитами народу; по-друге, вона має створити чітку об'єктивну систему організації роботи держапарату. Тобто метою державної служби є соціальні, правові, організаційні та психологічні аспекти, які одночасно притаманні як усьому процесу державної служби, так і цільовим особливостям кожної з її складових частин. Головною метою і критерієм функціонування державної служби є

 

також її ефективність та економічність. Більшість адміністративних реформ у розвинутих країнах були підпорядковані досягненню саме цієї найважливішої мети.

Визначаючи функції державної служби, слід виходити з того, що ця служба є невід'ємною складовою всіх управлінських процесів. Хоча її функції не тотожні функціям державного управління через своєрідну роль і призначення в суспільстві цього соціального інституту. Саме державна служба покликана забезпечити ефективне функціонування всіх гілок влади, саме за її посередництвом громадяни можуть реалізувати свої інтереси, права і свободи.

Разом з тим державна служба - інструмент впровадження в життя завдань та цілей держави. У такій якості їй притаманні функції, що виходять із загальних завдань держслужби як частини механізму державного управління.

Функції державної служби можна умовно розділити на два рівні.

Функції першого рівня відображають роль державної служби в суспільстві:

- забезпечення ефективного функціонування органів влади;

- реалізація інтересів, прав і свобод громадян;

- забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

-   створення  умов  для  залучення   на  державну  службу  найбільш професійних та відданих справі кадрів.

Функції другого рівня виконуються безпосередньо системою державної служби:

- відпрацювання кваліфікаційних вимог до посад персоналу державної служби;

-  максимально об'єктивний і гласний відбір, прийом та просування кадрів на основі їх ділових та професійних якостей;

- статистичний облік кадрів за категоріями і рангами;

- оцінка раціональності та ефективності затрат на апарат;

-   складання   кадрового   резерву  та  побудова  кар'єри  державних службовців;

-    відповідне   матеріально-технічне   та   технологічне   забезпечення виконання державними службовцями їх функцій;

-  організація професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

- здійснення ефективного управління державною службою;

- розробка форм публічної відповідальності апарату. Враховуючи висловлені міркування щодо мети, функцій і призначення

державної служби, можна визначити її основні завдання.

Важливим серед них є створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Адже останнім чягпм к-ппн

 

значно знизилася роль багатьох політичних інститутів, саме державна служба залишається стабільною інституцією, через яку громадяни можуть реалізувати свої законні права та інтереси. Звідси випливає ще одне завдання - якісного надання населенню різноманітних управлінських послуг.

Ще одним вагомим завданням державної служби є досягнення цілісності державного механізму і стійкості засад державного управління. Його виконання можливе лише за умови виконання державним апаратом як вимог чинного законодавства, так і постанов органів державного управління. У цьому полягає основний обов'язок державної служби, що дає змогу здійснювати управління державним механізмом.

Наступним завданням дер^жслужби є забезпечення ефективного функціонування органів влади. Його виконання можливе лише на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень адміністративно-управлінської науки, сучасних методів державного управління.

До завдань державної служби можна також віднести подальшу демократизацію діяльності апарату, подолання бюрократизму, корупції, протекціонізму, створення сприятливих соціальних і правових умов для ефективної діяльності державних службовців.

Таким чином, головне завдання державної служби полягає в ефективному забезпеченні комплексної взаємопов'язаної діяльності службовців, спрямованої на вироблення і реалізацію державної політики та управлінських рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства чи його окремих складових.

Розвиток державної служби як ефективного механізму здійснення функцій та завдань державного управління передбачає ефективне використання людських ресурсів на основі всебічного розвитку особи, підвищення рівня її професіоналізму, реалізації здібностей та особистих інтересів державного службовця в процесі трудової діяльності. Державна служба грунтується на основі законодавче визнаних принципів, які визначають основні риси, сутність, зміст і значення державної служби.

Принципи державної служби зумовлені конституційне визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління. Принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності ррзвитку держави і суспільства, найбільш характерні риси організації та функціонування не тільки самої державної служби, а й усієї системи органів державного управління, визначають зміст складних стосунків усередині цієї системи. Вони складають основу організації та функціонування державних органів законодавчої, виконавчої та судової влади.

 

Принципи державної служби є обов'язковими для всіх органів та службовців, які відносяться до цього інституту, поширюються на всі види державної служби та є загальними в її рамках, охоплюють усі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, що складають зміст державної служби.

Принципи державної служби - це основоположні ідеї, положення, настанови, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності та обгрунтовані напрями реалізації компетенції, функцій та завдань органів державної влади, повноважень та обоє 'язків державних службовців, які працюють у системі державної служби.

Принципи державної служби визначають: сутність державної служби, її найважливіші риси;

-  загальний характер управлінської, законотворчої, організаційно-розпорядчої,   консультативно-дорадчої  та   іншої  діяльності   державних службовців;

-  закономірності в системі організації та функціонування державної служби;

-   значущість,   законність  і   соціальну   цінність   правовідносин,   що виникають у системі державної служби;

-  об'єктивні зв'язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин .6

Принципи    державної    служби,    будучи    суб'єктивним    поняттям, сформованим людиною (законодавцем),  формуються на основі прийнятої моделі державної служби і основних положень правової системи держави. Разом з тим вони самі є впливовими чинниками, які зумовлюють модель / державної служби, засади якої формуються законодавством.                      __|

Принципи державної служби визначаються Конституцією України, Законом України "Про державну службу", іншими законодавчими та нормативними актами. Вони реалізуються в процесі практичної професійної діяльності державних службовців. Відповідно до ст. З Закону "Про державну службу" державна служба грунтується на таких основних принципах:

- служіння народу України;

- демократизму і законності;

- гуманізму і соціальної справедливості;

- пріоритету прав людини і громадянина;

- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;

-  персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;

6 Оболенський О  Принцип  професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби України -1998.-№ 1  -С 55

 

-    дотримання   прав   та   законних   Інтересів   органів   місцевого   і регіонального самоврядування;

-   дотримання  прав  підприємств,  установ  і  організацій, об'єднань громадян.

Вказані принципи необхідно доповнити таким важливим принципом державної служби, як економічність та ефективність її функціонування. Він означає необхідність функціонування держслужби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімально можливими витратами, а також такими принципами, як політична і релігійна нейтральність, відкритість і прозорість державної служби.

Державна служба як будь-який соціально-правовий інститут має свою структуру, що складається з певних видів і рівнів. Вид державної служби визначається залежно від виконуваних нею державних функцій. У літературі зустрічається поділ на службу в органах представницької, виконавчої та судової влади. Вважаємо, що такий поділ не охоплює всієї багатоманітності видів державної служби. Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на два види: цивільну (служба в державних органах) і мілітаризовану (військова служба, служба в органах внутрішніх справ).7

Загалом із таким класифікаційним підходом можна було б погодитись, якби не виникало питання про загальну класифікацію видів служби, яка охоплює ширше від запропонованого коло державних служб. Мається на увазі не лише існуючий сьогодні в Україні перелік видів державної служби, визначений Законом "Про державну службу", а загальноприйнята міжнародна практика віднесення до цього інституту й інших державних служб, які через зрозумілі обставини зараз не можуть бути включені до системи державної служби нашої країни (служба в державних установах охорони здоров'я, освіти, вищої школи тощо).

Тому можна запропонувати таку класифікацію видів державної служби:

а)   загальнофункціональна   (адміністративна)   -   служба   в   органах

представницької, виконавчої та судової влади;

б)  спеціалізована - служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, прокуратури, збройних силах, митниці, податкових органах тощо;

в)  цивільна -f   в державних закладах освіти, науки, вищої школи, культури, охорони здоров'я, промисловості тощо.

Схематично види державної служби можна зобразити таким чином (див. рис. 7.1):

' Див • Дубенко С Державна служба в Україні: Навч   посібник - Ю Вид-во УАДУ, 1998. - С  17

 

Загальнофункціональна

 

 

Представницька

 

 

Виконавча

 

 

Судова

Державна служба

Спеціалізована

Правоохоронна

Г

Військова

Прокурорська

Державної безпеки

Митна

Податкова

Рис. 7.1. Види державної служби.

Цивільна

Освітня

Наукова

Медична

Культосвітня

Виробнича

Глава 7.2. Система правових актів про державну службу та правовий статус державних службовців

Правові акти про державну службу

Формуючи необхідні соціальні підвалини громадянського суспільства і правової держави, необхідно вирішити питання, пов'язані з удосконаленням державного апарату, організацією роботи його складу -кадрів державних службовців. Адже, безумовно, майбутнє України буде залежати від того, чи вдасться перебороти бюрократизм, корупцію, створити умови для росту службовців нової формації, покликаних потребою історичного прогресу.

У різні часи службову кар'єру робили по-різному. В одні епохи на вершину влади піднімали знатність, багатство, в інші - соціальний стан та партійна приналежність. Тому дуже важливо сьогодні знайти такі засоби, які б унеможливили проникнення в державні структури випадкових, некомпетентних, непорядних людей.

В Україні процеси становлення якісно нового інституту державної служби розпочалися в 1992 році, коли вперше постало завдання її реформування в напрямку створення ефективно функціонуючого апарату держави. Державній службі належало стати важливим фактором цілеспрямованого державно-правового впливу на функціонування принципово нового державного механізму. Першими кроками у цьому

 

напрямку мали стати питання визначення правового статусу державних службовців та розроблення кадрової політики.

З метою організаційно-правового забезпечення розвитку державної служби як соціально-правового інституту демократичної, правової, соціальної Української держави 16 грудня 1993 року було прийнято Закон "Про державну службу". Вперше ча законодавчому рівні було встановлено принципи державної служби, визначено загальні засади діяльності та правовий статус державних службовців, закріплено право громадян України на державну службу. Закон сформулював основні складові елементи державної служби: етику поведінки державного службовця; структуру управління державною службою; права, обов'язки, обмеження, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців, проходження державної служби; інститут кар'єрної служби; підстави припинення державної служби; матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців тощо. Норми закону сприяли становленню головних елементів сучасної державної служби: введення конкурсів та атестацій, основні обов'язки та права державних службовців, обмеження, пов'язані зі статусом державного службовця, декларування доходів, особливості дисциплінарної відповідальності, введення присяги державних службовців, гарантії та привілеї службовців тощо.

У подальшому в Конституції України були закладені положення, які безпосередньо стосуються державної служби і розкривають її зміст. Так у ч.2 ст. 38 проголошується право громадян брати участь в управлінні державними справами та право рівного доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.

Розглядаючи конституційні норми діяльності державної служби, потрібно виходити зі ст. 8, яка визначає, що Конституція має вищу юридичну силу та проголошує принцип верховенства права. Звідси випливає, що конституційне верховенство забезпечує єдність, узгодженість і стабільність усієї правової системи, її окремих елементів та інститутів -державної служби в тому числі. Цей принцип також передбачає, що:

-  органи влади, посадові особи і громадяни повинні дотримуватися Конституції України, законів України, міжнародних норм;

-  державні службовці виконують функції тільки в межах компетенції органу, в якому вони працюють, і в межах прав, закріплених за посадою;

-  всі державні органи і посадові особи належним чином, а не для задоволення    власних    потреб,   реалізують   права   людини   (ч.2    ст.З Конституції);

державні   службовці   віддані   державі,   а   громадяни   довіряють службовцям.8

8 Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи / Наук. кер. В.В Цветков -С.20І.

 

Особи, які зацікавлені у тому, щоб вступити на державну службу, повинні бути громадянами України (ст.4 Основного Закону). У цілому ряді статей Конституції закріплено пріоритет прав і свобод громадян, яких повинні дотримуватися державні службовці в своїй діяльності. Важливими у цьому плані є конституційні положення, що визначають права людини (розділ II). Діяльність органів влади повинна спрямовуватися на дотримання і захист конституційних прав і свобод громадян. У статті 64 Конституції йдеться про те, що "конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України". Тобто саме державні органи і державні службовці, які в них працюють, повинні бути гарантами забезпечення таких конституційних положень, як право на рівність перед законом і на непіддання дискримінації (ст.24), право не бути позбавленим громадянства або бути вигнаним (ст.25), право на життя (ст.27), захист гідності і заборона катування, жорсткого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання (ст. 28), свобода від свавільного арешту чи затримання (ст. 29), право на звернення до органів державної влади (ст.40), право на житло (ст.47), шлюб (ст.51), права дітей (ст.52), право не виконувати відверто злочинні накази (ст.60), неприпустимість двічі нести кримінальну відповідальність за один злочин (ст.61), презумпція невинуватості (ст.62), право на захист у кримінальній справі та право засудженого користуватися всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які спеціально встановлені вироками суду (ст.63).

У випадку порушення цих прав і свобод є можливість їх захисту в судовому порядку. Ст.55 вказує, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом" і кожному гарантується право на "оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб..."

До міжнародно-правових документів, які торкаються питань державної служби, можна віднести такі: Міжнародний пакт про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 p., Конвенцію Міжнародної Організації Праці (МОП) про дискримінацію 1958 p., яка забезпечує рівний підхід і можливості при прийомі на роботу, або Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий на 34-й сесії Генеральної Асамблеї ООН 17 грудня 1979 р.

Крім того, організація роботи системи органів державної служби та державно-службові відносини у сфері державної служби здійснюються на підставі цілої низки спеціальних законів: "Про Прокуратуру України", "Про Національний банк України", "Про Збройні сили України", "Про міліцію", "Про Службу безпеки", "Про статус судців", "Про освіту" та ін.

Укази Президента, що регламентують основні питання державної служби, забезпечують можливість швидкого встановлення механізму равового регулювання сфери відносин державної служби. Серед них слід

 

назвати такі: "Про підвищення ефективності системи державної служби", "Про Положення про Головне управління державної служби України", "Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів", "Про заходи щодо вдосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, з керівниками підприємств, установ і організацій", "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій", "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців" та ін.

Постанови Кабінету Міністрів України: "Про Науково-методичну раду при Головному управлінні державної служби при Кабінеті Міністрів України", "Про управління державною службою", "Про затвердження Положення про роботу з кадрами в центральних і місцевих органах державної виконавчої влади", "Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців", "Про Положення про формування кадрового резерву керівників державних підприємств, установ та організацій", "Про Порядок віднесення посад працівників місцевих рад та їх виконавчих комітетів до відповідних категорій посад державних службовців і присвоєння їм рангів державних службовців". Розпорядження Кабінету Міністрів: "Про затверджений перелік керівників структурних підрозділів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, які призначаються та звільняються з посад відповідно Кабінетом Міністрів України, міністрами, керівниками інших центральних органів державної виконавчої влади та керівниками місцевих органів державної виконавчої влади", "Про віднесення посад працівників державних органів до відповідних категорій державних службовців", "Про віднесення посад працівників апарату судів та арбітражних судів до категорій державних службовців" та ін.

Інші нормативні акти, які приймаються міністерствами та іншими центральним органами виконавчої влади. Наприклад, наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Інструкцій про службові відрядженння", лист Міністерства фінансів України про припинення державної служби та відставку державних службовців, "Про відставку державного службовця" (роз'яснення Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України, Міністерства праці України, Міністерства фінансів України, міністерства соціального захисту України) та ін.

Підсумовуючи, можна сказати, що в нашій державі закладена певна законодавча база для функціонування інституту державної служби та забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Хоча зрозуміло, вона ще потребує досить серйозного вдосконалення та законодавчого розвитку.

 

Суть політики у сфері державної служби сформульована в Указі Президента України від 10.11.95 №1035 "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій". У ньому зокрема зазначається, що успіх радикальних соціально-економічних і політичних перетворень у країні залежить насамперед від ефективної роботи органів виконавчої влади всіх рівнів. А тому комплектування їх висококваліфікованими кадрами, спроможними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави, набуло першочергового значення. Для вирішення цього завдання необхідно проводити єдину державну кадрову політику, науково обгрунтувати потреби державних органів та їх апарату у висококваліфікованих спеціалістах, організувати ефективну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Узальнюючи зміст вищеперерахованих документів, можна сказати, що вони визначають спрямування політики у сфері державної служби:

-    забезпечення    ефективної   роботи    державних    службовців    усіх категорій;

-  реалізацію політики в сфері державної служби в повному обсязі в центральних і місцевих органах влади.

Інститут державної служби опосередковується правовими нормами, які регламентують правовий статус державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, умови і порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності державних службовців. Сукупність цих правових норм складає правовий інститут державної служби. До нього входять норми конституційного, міжнародного, трудового, цивільного, кримінального, фінансового та інших галузей права. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і самостійний інститут адміністративного права.9 Головною його функцією є забезпечення цілісного регулювання в межах конкретної галузі суспільних відносин певного виду.

Сучасний правовий інститут державної служби - це система правових норм, що регулюють відносини, які склалися в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби."1

Звідси можна зробити висновок, що правове регулювання державної служби включає три великих блоки в системі державно-службових відносин:

1) формування системи державної служби;

2)    створення   статусу    державного    службовця    і    гарантій    його здійснення;

9 Алехин А.П . Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. - М : ТЕИС, 1995. -

Ч. 1. -С. 135.

111 Дубенко С   Державна служба в Україні: Навч. посібник. - С. 26.

 

3) механізм проходження державної служби.11

Державна служба, будучи комплексним правовим інститутом, регулює організацію і діяльність усього корпусу державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Його складність полягає в тому, що крім поєднання в собі правових норм інших галузей права, він складається з окремих підсистем: принципів державної служби, проходження державної служби тощо.

Аналізуючи інститут державної служби з різних точок зору, можна визначити, що він є системою з такими складовими: поняття державної служби; її принципи і види; етика державної служби; поняття державного службовця і посадової особи; службова кар'єра; оцінка діяльності службовців; відповідальність службовців і контроль за їх діяльністю; управління державною службою; матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців; реформування державної служби. Після прийняття Закону "Про державну службу" та інших нормативних актів у цій сфері значно скоротилося застосування норм трудового права з питань внутрішньоорганізаційної діяльності державних службовців.

Правовий статус державних службовців

Одним із головних понять у системі державної служби є поняття "правового статусу державного службовця". Особливої ваги це питання набуває зараз, оскільки саме тепер відбувається всебічне осмислення суспільством, виділення та становлення інституту державної служби в Україні та, відповідно, статусу державного службовця.

Законом "Про державну службу" введено в життя поняття "державний службовець". Його запровадження за відсутності терміну "службовець" на практиці призвело до розбіжностей у розумінні правового статусу державних службовців. Адже раніше, коли держава проникала в усі сфери суспільного життя, до складу державних службовців входили службовці як органів державної влади, так і сфери матеріального виробництва, інших сфер суспільне корисної діяльності.12 Це було природно, оскільки в умовах тотального контролю над усіма суспільними процесами державні службовці - чи то голова виконкому, чи директор підприємства - були "провідниками" державної політики у відповідній сфері професійної діяльності. У такому розумінні були відсутні відмінності в трудовій діяльності службовців, а, отже, не було необхідності в істотній диференціації їх правового статусу. Як виняток, трудове законодавство не поширювалося на , "мілітаризованих" службовців, умови праці яких регламентувалися нормами адміністративного права.

1' Старилов Ю Н. Государственная служба в Российской Федерации - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та,

1996.-С. 197.

12 Манохин В М. Советская государственная служба. - М, 1966. - С. 118-119.

 

У ході демократичних перетворень в Україні функції держави зазнали істотних змін, результатом чого стало обмеження такої служби рамками державних органів. Із змісту ст. 1 Закону "Про державну службу" можна зробити висновок, що основною ознакою державних службовців є організація їх роботи на основі професіоналізму. Але відсутність чіткого визначення породжує численні запитання про визнання окремих категорій службовців державними. Чому, наприклад, ректор державного вузу -працівник розумової праці, не визнається державним службовцем, а звичайний інспектор районного відділу освіти є ним? Чому військовослужбовець строкової служби підпадає під статус державного службовця, а офіцер, який також несе військову службу, - його не має?

Іншою ознакою державної служби є "практичне виконання завдань і функцій держави". Звідси виникає питання: невже, скажімо, функція освіти, що реалізується педагогами, чи функція охорони здоров'я, яку здійснюють медичні працівники, не є функціями держави? Конституція визнає і освіту, і охорону здоров'я як завдання та головні напрями діяльності держави.

Ще однією ознакою державної служби за ст. 1 Закону "Про державну службу" є одержання заробітної плати за рахунок державних коштів. Але ж і вчителі, і лікарі утримуються за бюджетні кошти.

Ці питання могли б знайти своє вирішення в результаті визнання державними службовцями всіх працівників розумової праці, які наймаються державою, отримують заробітну плату з коштів бюджету. Такий підхід відповідав би вимогам Конвенції Міжнародної Організації Праці за № 151 від 27 червня 1978 р. про трудові відносини на державній службі. Пункт ! її ст. 1 зазначає: "Конвенція застосовується до всіх осіб, які найняті державними органами, якщо тільки до них не застосовуються більш сприятливі положення інших міжнародних трудових Конвенцій". Стаття 2 Конвенції визначає поняття "державний службовець": "У значенні даної Конвенції термін "державний службовець" означає будь-яку особу, до котрої застосовується ця Конвенція відповідно до п. 1 ст. І".

При розгляді статусу державного службовця слід насамперед визначити особливості поняття "службовець", адже у нормативних актах і літературі можна знайти різні уявлення про нього. Це пояснюється різнобічністю функцій, які виконують державні службовці.

Щоб з'ясувати відмінності між поняттями "службовець" і "державний службовець", слід пригадати, що різні найменування працівників виникли в результаті суспільного поділу праці. З появою держави управління виокремлюється у самостійну суспільну функцію, яку здійснює певна група людей, для яких управлінська праця стає професією. Саме цей зміст роботи державних службовців не охоплювався терміном "службовець".

Управлінський зміст праці державних службовців має значення передусім для галузі адміністративного права, яка пов'язує визначення поняття "службовець" саме з урахуванням виконання ними управлінських

 

повноважень. Як зазначає Л.Коваль, службовець (і це особливість юридичного статусу) - учасник специфічного правовідношення, оскільки вступає, з одного боку, у трудові правовідносини, пов'язані з особистим професійним становищем, трудовими правами та обов'язками, із самим процесом праці, а з іншого боку - у адміністративно-правові, пов'язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій (владовідношення). Як бачимо, службовець - суб'єкт подвійного (парного) правовідношення.13

Доцільним буде визначення особливостей, які відрізняють цю категорію осіб від інших. С.Дубенко вирізняє серед них такі:

1) вони обіймають посади в різних організаціях;

2)  характер їхньої праці, як правило, розумовий, тобто матеріальних цінностей вони самостійно не виробляють, проте службовці працюють і у сфері   матеріального   виробництва,   виконуючи   специфічні   завдання організаційна, маркетингова, дослідницька робота тощо;

3)    вони    здійснюють    владну   діяльність    і,    відповідно,    мають організаційно-розпорядчі  та  адміністративно-господарчі   повноваження; можуть вжити заходи державного примусу;

4)   службовці   реалізують   свої  функції,   як   правило,   на   сплатних засадах, за винагороду.14

Як бачимо, службовці - це соціальна група, головним призначенням якої є здійснення на платній основі певних необхідних для суспільства функцій через виконання конкретних завдань у відповідних органах, установах і організаціях.

Відповідно, державні службовці - це численна група службовців, покликана служити державі.

Поняття "державний службовець" розглядають у широкому і вузькому розумінні. У першому випадку - це індивідуальний суб'єкт права, який здійснює функції державного управління не лише в державних органах, айв інших державних організаціях, установах, підприємствах. У вузькому розумінні державний службовець - це особа, яка займає певну посаду в державних органах.

В Україні загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, в основному, визначені у Законі "Про державну службу". У цьому законі відсутнє чітке нормативне визначення поняття "державного службовця", що, до речі, є розповсюдженим явищем у багатьох країнах навіть зі стабільною системою законодавства з державної служби. А тому його зміст розкривається через поняття "державної служби". Як вже зазначалося у попередній главі, закон вперше визначає державну службу як професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного

13 Коваль Л В Адміністративне право курс лекцій - С. 47 - 48

14 Дубенко С. Державна служба в Україні Навч посібник - С 36.

 

виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Професійна служба як правовий інститут - це сукупність норм, що належать до різних галузей права і визначають порядок вступу на службу, порядок її проходження, права та обов'язки службовців (норми трудового та адміністративного права); порядок оподаткування, матеріального стимулювання (трудове і фінансове право); оплату праці, соціальне страхування, сумісництво (трудове право); юридичну відповідальність тощо.15

Отже, поняття державного службовця можна аналізувати, як мінімум, у трьох аспектах.

З державно-правової точки зору, державний службовець - це "слуга" держави, наділений нею відповідними повноваженнями. Службовець репрезентує державу в її багатоманітних взаємозв'язках як всередині, так і зовні (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організаціями).

З адміністративно-правової - державний службовець володіє владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями. Будучи представником держави, він застосовує юрисдикційні заходи і повноваження, застосовує адміністративно-правові санкції.

З кримінально-правової точки зору державний службовець - особливий суб'єкт кримінальної та адміністративної відповідальності.16

Правовий статус державних службовців як суб'єктів адміністративно-правових відносин загалом характеризується тим, що:

» їхні права та обов'язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі;

« діяльність державних службовців підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і носить офіційний характер;

» службові права та обов'язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їх права одночасно є обов'язками, оскільки вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки -правами, без наявності яких обов'язки неможливо здійснювати;

» здійснення службовцями своїх прав та обов'язків гарантується законодавством;

* законні приписи і вимоги державних службовців повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані;

« вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар'єру. Порядок і умови реалізації цього права встановлюються нормативними актами;

15 Коваль Л В Адміністративне право курс лекцій. - С. 48. І6СтариловЮН Служебное право - М   БЕК. 1996 - С. 314-315

 

» передбачені обмеження окремих загальногромадянських прав службовців з метою ефективності службової діяльності;

» для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за здійснення правопорушень.17

При розгляді статусу державного службовця, як і будь-якої іншої системи, що має набір взаємообумовлених елементів, особливої актуальності набуває питання про те, які складові формують цей статус у суспільстві та чи всі вони повинні бути зафіксовані в законодавчому порядку. Головними елементами правового статусу державного службовця, на нашу думку, є:

- цілісність, системність правового положення державного службовця, співвідношення   повноважень   посади,   яку   він   обіймає,   з   правами   і обов'язками, що витікають із факту перебування на державній службі;

-    встановлені   правові   стимули    і    мотивації   для   зацікавленості державного службовця в ефективному виконанні обов'язків;

-  механізми юридичної відповідальності державних службовців через інститути     адміністративної,     кримінальної     відповідальності,     норми трудового, фінансового, економічного права;

-    забезпечення    стабільності   статусу   державного    службовця   та відповідних гарантій.

Виходячи з того, що статус юридичне визначається як правове становище громадянина (установи, організації), закономірно віднести до статусу визначення державного службовця його обов'язків та прав. Необхідно зазначити, що права та обов'язки державного службовця через специфіку функцій, покладених на цю категорію громадян як представників держави, виразників суспільного інтересу, мають особливий характер у порівнянні з громадянами, які не є державними службовцями. Це знаходить своє вираження також і в специфічних обмеженнях, які застосовуються відносно державного службовця.

З названими елементами статусу пов'язані також питання відповідальності та дисципліни державного службовця, а також поняття його захисту (стосовно державних органів та громадян). Ці обов'язкові елементи статусу забезпечують збалансований режим існування державних службовців у суспільстві відповідно до визначених обов'язків і прав, одночасно забезпечуючи захист державних службовців від різних впливів із боку суспільства (зокрема державних органів) та захист суспільства (громадян) від неправомірних дій державних службовців.

До важливих "елементів статусу державного службовця відносяться також поняття етики, які тісно пов'язані з його правами і обов'язками та питання адміністративного і соціального захисту державного службовця,

17 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. -   Ч. 1. - С. 145.

 

засади його матеріального стимулювання (в різних країнах ці питання вирішуються по-різному).

Одним із визначальних елементів статусу державного службовця є його службова кар'єра (від прийняття на державну службу аж до її припинення), яка фіксує становище державного службовця не тільки відносно суспільства, а й інституту державної служби, елементом якої він є.

Підсумовуючи вищесказане, можна зробити таке визначення: правовий статус державних службовців - це сукупність прав, обов'язків, свобод, обмежень, відповідальності, що встановлені законами і гарантовані авторитетом держави.

А тепер детально розглянемо основні елементи, що визначають правовий статус державних службовців.

Виходячи з етичних засад поведінки державного службовця, встановлених законодавцем, держслужбовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Йому забороняється: брати участь у діях, що суперечать національним інтересам України, ускладнюють функціонування державних органів; вчиняти дії, що можуть бути розцінені, як використання свого службового становища в корисливих цілях у власних інтересах, а також дії, які відповідно до чинного законодавства вважаються корупційними; виявляти всупереч інтересам справи упередженість або прихильність до будь-якого підприємства, установи, організації, органу, об'єднання громадян чи конкретної особи; проявляти бюрократизм, відомчість і місництво.

Розділ III Закону ''Про державну службу", що носить назву "Правовий статус державних службовців державних органів та їх апарату" визначає основні обов'язки, права держслужбовців, обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Слід зауважити, що правовий статус вищих посадових осіб в Україні регулюється Конституцією та спеціальними законами України. До цієї категорії законодавець відніс Президента, Голову Верховної Ради та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів, Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів, Голови та членів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду, Генерального прокурора та його заступників.

Регулювання правового становища державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших,

 

здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законодавством України. Дія Закону "Про державну службу" поширена також на посадових осіб і працівників органів місцевого самоврядування. Вони прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців.

Закон визначив специфічне коло обов'язків і повноважень державних службовців. Обов'язки найбільш яскраво характеризують сутність їх службової діяльності, адже держава приймає на роботу службовців саме з метою покладення на них певних службових обов'язків.

Так, основними обов'язками державних, службовців є:

» додержання Конституції України та інших актів законодавства України;

« забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

«   недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

« безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

» збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;

« постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;

« сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Державний службовець має діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні -повідомити вищу за посадою особу.

Основними елементами правового статусу державного службовця, що розкриває демократизм державної служби й обумовлює її ефективне фукціонування, виступають права державного службовця.

Державний службовець в Україні має конституційне встановлені права. Однак з точки зору державно-управлінської діяльності найважливішим аспектом є службові права, за допомогою яких здійснюється службова діяльність. Службові права прямо пов'язані з виконанням посадових обов'язків; інколи права державного службовця реалізуються з метою виконання визначених законодавчими актами посадових обов'язків. При аналізі діяльності державного службовця слід також звернути увагу на його особисті права. Саме вони покликані додатково сприяти забезпеченню ефективної діяльності службовця,

 

стимулюючи його інтерес в отриманні матеріальних та інших винагород, у просуванні по службі.

До загальногромадянських прав відносяться такі:

а)   державний  службовець реалізує конституційне право  громадян України   "брати   участь   в   управлінні   державними   справами"   (ст.   38 Конституції України). При прийомі на державну службу не допускаються будь-які обмеження;

б)   державні   службовці   користуються   правами   і   свободами,   які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України.

Таким чином, Основний Закон значною мірою регулює питання, пов'язані зі встановленням і реалізацією правового статусу державних службовців у плані їх загальногромадянських прав. Проте, як зазначалося вище, державні службовці мають ще службові права.

До загальнослужбових відносяться повноваження, якими володіє кожен державний службовець. Це зокрема такі права:

а)   брати   участь   у   розгляді   питань   і   прийнятті   в   межах   своїх повноважень рішень;

б)    отримувати   від   державних   органів,   підприємств,   установ   і організацій, органів місцевого самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;

в)  відвідувати в установленому порядку для виконання посадових обов'язків   підприємства,   установи   і   організації   незалежно   від   прав власності;

г) на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

д)   вимагати   затвердження   керівником   чітко   визначеного   обсягу службових повноважень за посадою службовця;

е)   безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що стосуються проходження   ним   державної   служби,   в   необхідних   випадках   давати особисті пояснення;

є) вносити пропозиції з удосконалення державної служби в будь-які інстанції.

До групи особистих прав державного службовця можна віднести такі, що пов'язані з:

1) кар'єрою державного службовця;

2)  реалізацією його прав на матеріальне забезпечення, відпочинок, пільги;

3) реалізацією його прав на соціальний захист.

Закон "Про державну службу" визначає такі, пов'язані з кар'єрою, права:

а) на участь за власною ініціативою у конкурсі на заміщення посад більш високої категорії;

15    Зам. 1653.

 

б)  на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків;

в)   перепідготовку  (перекваліфікацію)  і  підвищення кваліфікації за рахунок коштів відповідного бюджету.

Підгрупа прав державного службовця на матеріальне забезпечення і відпочинок включає права на:

а)  оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, особливі умови державної служби, якості, досвіду та стажу роботи; грошове утримання та інші виплати, передбачені нормативно-правовими актами;

б)  щорічну оплачувану відпустку терміном не менше ЗО календарних днів, додаткову відпустку при наявності відповідного стажу державної служби;

в) здорові, безпечні для високопродуктивної роботи умов^ праці;

г) медичне обслуговування державного службовця і членів його сім'ї в державних закладах охорони здоров'я;

д) пенсійне забезпечення за вислугу років і грошову допомогу;

е)  обов'язкове соціальне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби.

Для захисту своїх прав і законних інтересів службовець може використовувати право:

а) вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;

б) на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;

в) захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.

Крім того, державні службовці можуть об'єднуватись у професійні спілки (асоціації) для захисту своїх прав, соціально-економічних і професійних інтересів.

Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Закони України "Про державну службу" і "Про боротьбу з корупцією" встановили більш жорсткі, порівняно з Кодексом про працю, умови прийняття на посади державних службовців та проходження ними державної служби.

Відповідно до статті 12 Закону "Про державну службу", в якій встановлені обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

- визнані у встановленому порядку недієздатними;

- мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

 

- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.

Крім цього, у ст.16 цього Закону визначені обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Згідно з нею, державний службовець не має права:

-   займатися  підприємницькою  діяльністю  безпосередньо  чи  через посередників або бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, де він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);

-   сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншому вигляді, послуг, пільг;

-   самостійно або через представника входити до складу керівних рганів підприємств, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;

-  приймати подарунки чи послуги від фізичних або юридичних осіб у зв'язку зі своєю службовою діяльністю.

-  державні службовці не можуть брати участі в страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Статтею 2 Закону "Про боротьбу з корупцією" державні службовці визначені суб'єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних із корупцією. Стаття 1 цього Закону визначає, що корупційними діяннями є:

а)   незаконне   одержання   особою,   уповноваженою   на   виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій, матеріальних благ, послуг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;

б)    одержання   особою,   уповноваженою   на   виконання    функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого    майна   з   використанням   при   цьому   пільг   чи    переваг,   не передбачених чинним законодавством.

Статтею 5 цього Закону встановлено обмеження, схожі на вищевикладені у Законі "Про державну службу" і окремо виділені, відносно державних службовців, які є посадовими особами. Зокрема, вони не мають права:

-  сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;

 

неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;

-  бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;

- надавати незаконні переваги фізичним та юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.

Статтею 13 Закону "Про державну службу" передбачено, що особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно.

Стаття 6 Закону "Про боротьбу з корупцією" встановила, що в разі відкриття валютного рахунку в іноземному банку державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, зобов'язана у десятиденний строк письмово повідомити про це податкову службу із зазначенням номера рахунку і місцезнаходження іноземного банку.

Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу. Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.

Для виконання невідкладної і непередбаченої роботи за розпорядженням керівника державний службовець зобов'язаний з'являтися на службу у вихідні, святкові та неробочі дні, може бути відкликаним із щорічної або додаткової відпустки. Перебування на державній службі обмежується граничним віком: 60 років для чоловіків і 55 років для жінок. Досягнення граничного віку, якщо не продовжено в установленому порядку терміну перебування на державній службі, відмова від прийняття або порушення Присяги, неподання або подання неправдивих відомостей щодо доходів є підставою для беззастережного звільнення державного службовця з посади.

Стаття 14 Закону "Про державну службу" визначила особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Відповідно, дисциплінарні стягнення застосовуються до держслужбовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням держслужби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

 

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

- попередження про неповну службову відповідність;

-   затримка  до  одного  року   у  присвоєнні  чергового  рангу  або призначенні на вищу посаду.

Розділ VII Закону "Про державну службу" визначає основні засади матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців: оплату праці; заохочення за сумлінну працю; відпустки; соціально-побутове забезпечення; пенсійне забезпечення і грошову допомогу.

Отже, ми розглянули правовий статус державних службовців в Україні. На завершення необхідно зазначити, що, здійснюючи цілі держави, виконуючи функції державної служби, державний службовець завжди повинен дотримуватися прав та інтересів громадян. Лише такий підхід поверне довіру населення до інституту державної служби та, відповідно, до державних органів управління та до держави в цілому.


<