Глава 6.3. Конституційні засади побудови і діяльності системи органів виконавчої влади України : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

Глава 6.3. Конституційні засади побудови і діяльності системи органів виконавчої влади України

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

Різні органи виконавчої влади, які разом складають поняття "апарат державного управління", поєднані між собою на засадах певної підпорядкованості, яка легко простежується як у межах будь-якої галузі, функціонального чи територіального підрозділу, у співвідношенні владних повноважень, статусів, функцій тощо. Звідси - чітка системна залежність на основі системоутворюючих факторів, завдяки чому окремі складові утворюють єдине ціле, їх об'єднання в єдину систему можливе лише за умови спільної мети діяльності. Саме такою метою є досягнення високого рівня організованості, упорядкованості, узгодженості дій різноманітних складових (органів) системи для ефективного здійснення державного управління. Однотипним є й зміст управлінської діяльності органів виконавчої влади, який випливає з функцій та завдань, що стоять перед

' Нижник Н.Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе - С. 124.

 

ними. Схожими в їх діяльності є також методи управління, які запроваджуються на основі використання владних повноважень. І, безумовно, управлінська діяльність органів виконавчої влади, як вже зазначалося, базується на єдиних принципах державного управління.

Отже, органи виконавчої влади України - не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність органів, у якій всі складові частини взаємопов'язані і водночас складають самостійні підсистеми органів зі своїми особливостями завдань, організаційної структури, функцій, компетенції та з певною автономією коленого окремого органу. ''

Відповідно до Конституції України виконавча влада в нашій державі представлена низкою державних органів, які у своїй сукупності складають її систему. Термін "система" є давньогрецького походження і означає порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин цілого. Єдність системи виявляється у такій взаємозалежності її компонентів, коли зі зміною одного з них міняються й усі інші, що впливає на систему в цілому. Основними характеристиками будь-якої системи є структура її елементів, розподіл функцій між ними, взаємозв'язок елементів структури всередині її та з навколишнім оточенням.12 У даному випадку цими елементами (частинами, компонентами) є відповідні органи виконавчої влади. Система державних органів виконавчої влади в Україні організована відповідно до існуючого адміністративно-територіального поділу країни і включає в себе чотири рівні:

»    центральний (державний);

*   республіканський в Автономній Республіці Крим;

»    обласний, міський у містах Києві та Севастополі;

»   районний, районний у містах Києві та Севастополі.

Схематично це виглядає таким чином:

На центральному (державному) рівні виконавчі функції держави покладено на Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі виконавчої влади. Функціональне і галузеве (міжгалузеве) державне управління здійснюють міністерства та інші центральні відомства -спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади.

На республіканському рівні Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів, її Голова, заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України.

" Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С 38-39.

12 Нижник Н Р , Машков О А Системний підхід в організації державного управління. - С 27

 

На обласному, міському в містах Києві та Севастополі рівні функціонують обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади України, підпорядковані Президентові та Кабінету Міністрів.

На районному рівні, районному в містах Києві та Севастополі діють районні державні адміністрації. Вони також входять до єдиної системи виконавчої влади і підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня: районні - обласним державним адміністраціям, а районні в містах Києві та Севастополі - відповідно міським державним адміністраціям. Через механізм призначення і звільнення на посаду, голови районних державних адміністрацій підпорядковані Президентові України та Кабінету Міністрів України.

На найнижчому рівні адміністративно-територіального поділу - місті, селищі, селі - державні органи виконавчої влади не утворюються. Управління на цих територіях здійснюють органи місцевого самоврядування. Проте, згідно з Конституцією (ст. 143) та законодавством їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. У такому випадку органи місцевого самоврядування є підконтрольні відповідним органам виконавчої влади в частині делегованих повноважень. А зараз розглянемо детальніше всі органи, що входять до системи виконавчої влади України.

Президент України та виконавча влада

Відповідно до ст. 402 Конституції України Президент України є главою держави. Як уже зазначалось у попередніх главах, він структурно не входить до жодної гілки влади, навпаки, стоїть над ними, володіючи значними компетенційними преференціями (насамперед кадровими) щодо виконавчої гілки влади. Отже, формально він не є главою виконавчої влади, як це було до 28 червня 1996 року (до прийняття нової Конституції України). Тобто Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень. Але він не віднесений до неї структурно, як окрема структурна ланка в системі органів виконавчої влади.

Основний Закон взагалі не містить терміну "глава виконавчої влади", що відповідає світовій конституційній практиці. Навіть у президентських республіках поширеним є визначення президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Хоча при цьому глава держави при будь-якій формі правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Його не можна цілком уособлювати з якоюсь однією гілкою влади, у тому числі і з виконавчою.

Після запровадження в Україні на основі Закону від 5 липня 1991 р. "Про Президента Української РСР" поста Президента до чинної на той час Конституції Української РСР були внесені відповідні зміни і доповнення,

 

згідно з якими Президент України був главою держави і водночас главою державної виконавчої влади.

Нова Конституція дещо змінила його офіційний статус, залишивши за ним лише пост глави держави (ст. 102). Автори української Конституції вирішили, що Президент юридичне не повинен мати прямого відношення до виконавчої влади. Однак, не будучи формально главою виконавчої влади, він як глава держави наділений значними владними повноваженнями, у тому числі й у сфері організації діяльності виконавчої влади. Так, згідно з відповідними пунктами ст. 106 Конституції, яка визначає повноваження Президента України, він:

»   призначає за згодою  Верховної Ради України Прем'єр-міністра

України: припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;

» призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах;

« призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України голову Антимонопольного комітету України, голову Фонду державного майна України, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України;

» утворює, реорганізує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

» скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Ціла низка конституційних законів свідчить, що Президент має безпосереднє відношення і до діяльності Кабінету Міністрів, оскільки: уряд відповідальний перед главою держави; Президент одноособове відміняє акти Кабінету Міністрів; Президент утворює, реорганізовує та ліквідує (за пропозицією Прем'єра) міністерства.

Президент наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах Уряду, айв межах виконавчої влади взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, навіть якщо глава Уряду та очолюваний

 

ним Кабінет Міністрів мають підтримку у Верховній Раді. Такі ж повноваження глава держави має відносно будь-якого члена Уряду, керівників інших центральних оганів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр-міністром і без будь-яких пояснень.

Таким чином, окрім повноважень, які безпосередньо випливають із статусу поста глави держави (представлення держави в міжнародних відносинах, очолювання Ради національної безпеки і оборони та Верховного головнокомандування Збройними Силами, здійснення нагородження, помилування та ін.), Президент України наділений широкими повноваженнями у сфері формування і спрямування діяльності органів виконавчої влади. У цьому і полягає особливість його офіційного (правового) статусу згідно з Конституцією України. Правовий статус Президента України визначається Конституцією і Законом "Про Президента України" від 5 липня 1991 р.

Поєднання функцій Президента зі сферою виконавчої влади також забезпечується його головуванням у такому координаційному органі, як Рада національної безпеки і оборони України. Конституцйний статус цього органу значно зміцнює статус глави держави, адже згідно зі ст. 107 Конституції Рада координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До складу Ради за посадою входять: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Тобто через цей орган Президент може активно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівнях з міністрами "силових" відомств, що, безперечно, посилює його роль у державному механізмі. У цьому зв'язку зазначимо, що рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами глави держави.

При Президентові України функціонує його робочий апарат у складі помічників, радників, референтів, наукових консультантів, консультантів, технічного та обслуговуючого персоналу, охорони, які у своїй сукупності утворюють структуру органів при Президентові України (див. рис. 6.1). Керівним і координуючим центром цієї структури є Адміністрація Президента України, яку очолює Глава Адміністрації Президента. До складу Адміністрації входять: Глава Адміністрації, Перший помічник Президента, Перший заступник та заступники Глави Адміністрації, помічники Президента, радники Президента, наукові консультанти, консультанти та референти Президента, Постійний представник Президента у Верховній Раді, Постійний представник Президента в Конституційному Суді, Постійний представник Президента в Кабінеті Міністрів; управління, служби, відділи та інші структурні підрозділи.

Діяльність Адміністрації Президента України регулюється відповідним Положенням, затвердженим Указом Президента України від

 

19 лютого 1997 року. Положення про Адміністрацію, гранична чисельність її працівників, структура, штатний розпис видатків затверджуються Президентом України за поданням Глави Адміністрації.

Постійний представник Президента у

Верховній Раді

Головне управління

державної служби

України

Постійний

представник

Президента у

Конституційному

Суді

Постійний

представник

Президента у

Кабінеті

Міністрів

 

 

Радники І помічники Президента

 

 

Рис. 6.1. Структура органів при Президентові України.

Головним завданням Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави щодо:

 

» реалізації його повноважень як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина;

« представлення України в міжнародних відносинах, здійснення керівництва її зовнішньополітичною діяльністю, ведення переговорів та укладанння міжнародних договорів України, визнання іноземних держав, призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України;

« здійснення ним керівництва у сферах національної безпеки і оборони;

»   визначення стратегії економічного розвитку держави;

« вирішення питань, пов'язаних з утворенням, реорганізацією і ліквідацією центральних органів виконавчої влади, забезпечення їх узгодженого функціонування і взаємодії;

»    розв'язання кадрових питань, які належать до його повноважень;

» вирішення питань, пов'язаних із нагородженням державними нагородами, у тому числі відзнаками Президента України, присвоєнням вищих військових та інших вищих спеціальних звань і класних чинів, прийняттям до громадянства та припинення громадянства України, наданням притулку в Україні, здійснення помилування;

» здійснення ним й інших повноважень, визначених Основним Законом.

Метою діяльності Адміністрації є підготовка відповідних питань і проектів указів та розпоряджень Президента, виходячи з його повноважень, визначених у Конституції та в Законі "Про Президента України". Спеціально щодо цього у ст. 106 Конституції України закріплене положення, згідно з яким Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Певні акти Президента України, видані в межах його повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Кабінет Міністрів України

Кабінет Міністрів України (уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який її очолює. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. Таким чином Кабінет Міністрів є центром виконавчої влади, колегіальним органом, своєрідним штабом з організації виконавчо-розпорядчої Діяльності всіх органів виконавчої влади держави, хоча чинне законодавство і не вживає такого терміну. Як зазначалось, у новій Конституції України відсутнє поняття "глава виконавчої влади", яке до

 

моменту її прийняття містилося в попередній Конституції. Цей пост одночасно з постом глави держави займав Президент України. Отже, можна абсолютно точно стверджувати, що законодавець відмовився з певних причин від застосування цього терміну, а повноваження, які повинен виконувати глава виконавчої влади, розділені між Президентом України і Прем'єр-міністром України. Це - особливість української моделі "двоїстого" центру виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України має дуже широкий обсяг функцій у сфері державного управління. Для їхньої характеристики можна використати різні підходи. Але ключовими, на нашу думку, слід вважати окремі сфери і галузі суспільного життя, а також основні види органів і посадових осіб, у відносинах з якими Кабінет Міністрів реалізує переважний обсяг своїх завдань, функцій, прав і обов'язків.

Беручи за основу найбільш характерний перелік сфер і галузей суспільного життя, В. Авер'янов визначає такі основні функції Кабінету Міністрів:

а)   у   сферах   економіки,   фінансів,   науки   і   технологій:   здійснює прогнозування і антимонопольне регулювання економіки України, сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості економіки, організовує управління об'єктами права державної власності, розробку і реалізацію загальнодержавних програм;

вживає заходів щодо підтримки національного товаровиробництва, структурної перебудови економіки та прискореного розвитку її пріоритетних галузей, проведення земельної реформи, залучення інвестицій в економіку України, утворює і використовує державні резервні фонди, визначає порядок формування та розміщення замовлень на виробництво продукції для державних потреб;

організовує розробку і виконання Державного бюджету України, контролює обслуговування державного боргу України, дотримання порядку державного ціноутворення, організовує державне страхування, випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей, сприяє забезпеченню стабільності грошової одиниці України;

вживає заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності товаровиробників, обґрунтовує пріоритетні напрями розвитку науки і техніки, розробляє пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування науково-технічної сфери, створює, реорганізовує та ліквідує державні наукові установи, які повністю або частково фінансуються з коштів Державного бюджету України;

б) у сферах соціального розвитку, освіти і культури: вживає заходів до підвищення    реального    рівня    життя    населення,    забезпечення    його зайнятості,    пріоритетності    соціального    розвитку    села,    професійної орієнтації, підготовки та перепідготовки працівників, соціального захисту

 

непрацездатних і малозабезпечених верств населення, охорони сім'ї, материнства і дитинства, регулює міграційні процеси;

створює матеріально-технічну базу та інші умови, необхідні для розвитку галузей охорони здоров'я, освіти, культури, спорту і туризму, забезпечує доступність для громадян усіх форм державних медичних, освітніх, культурних, фізкультурно-спортивних і рекреаційних послуг;

забезпечує духовно-культурний розвиток українського народу, збереження і охорону історико-культурних пам'яток, гармонійне функціонування міжнаціональних відносин, сприяє задоволенню національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України;

в)   у  сферах  гарантування   прав   і  свобод  людини,   законності   та громадського порядку, національної безпеки і обороноздатності: організовує і контролює дотримання органами виконавчої влади законодавства, що визначає права і свободи людини і громадянина, гарантії їх реалізації та захисту;

забезпечує охорону приватної та інших форм власності, зміцнення громадського порядку, активну боротьбу зі злочинністю, виконання судових рішень, вживає заходів щодо соціального захисту працівників (та членів їхніх сімей) правоохоронних і судових органів;

забезпечує дотримання вимог законності у діяльності органів виконавчої влади та їх апарату, посадових осіб, вживає заходів щодо подолання бюрократичних та інших зловживань при здійсненні їхніх повноважень;

вживає заходів для зміцнення національної безпеки та обороноздатності України, охорони й захисту її державного кордону і території, керівництва Цивільною обороною України;

визначає в межах бюджетних асигнувань на оборону чисельність громадян, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори, забезпечує реалізацію прав і гарантій військовослужбовців і осіб, звільнених з військової служби (та членів їхніх сімей);

г)   у   сферах   охорони   природи,   екологічної   безпеки   і   природокористування:  організовує  управління  охороною  та раціональним  використанням    природних    ресурсів,    розробляє    і    забезпечує    виконання державних   і   міжурядових   екологічних   програм,   вживає   заходів   для вдосконалення економічного механізму природокористування;

забезпечує виконання програми ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, вживає заходів щодо ліквідації шкідливих наслідків інших значних аварій і катастроф, стихійного лиха, вирішує питання про обмеження, тимчасову заборону або припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього середовища;

 

д) у сферах зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності: бере участь у забезпеченні виконання міжнародних договорів України, приймає рішення і проводить переговори та підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України;

організовує управління зовнішньоекономічною діяльністю держави, митною справою, складання платіжного балансу України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів;

здійснює разом із Національним банком України валютне регулювання, виступає гарантом щодо кредитів, які надаються іноземними банками, фінансовими та іншими міжнародними організаціями, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України.13

Крім цього, Кабінет Міністрів може здійснювати й деякі інші функції в інших сферах, що можуть визначатися Конституцією і законами України, а також указами і розпорядженнями Президента.

Характеризуючи організацію та правовий статус Кабінету Міністрів, слід звернути увагу на головний елемент цього статусу - компетенцію уряду, тобто його численні повноваження - права та обов'язки, на підставі яких виконуються всі основні завдання і функції уряду.

Урядова компетенція спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента, власної Програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів.

Конституція України у ст.116 чітко і детально визначила компетенцію уряду. Відповідно Кабінет Міністрів:

1)   забезпечує   державний   суверенітет   і   економічну   самостійність України,   здійснення   внутрішньої   і   зовнішньої  політики   держави,   виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2)   вживає   заходів   щодо   забезпечення   прав   і   свобод   людини   і громадянина;

3)    забезпечує   проведення   фінансової,   цінової,   інвестиційної   та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального   захисту,   освіти,    науки    і    культури,    охорони    природи, екологічної безпеки і природокористування;

4)  розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5)   забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

6)   розробляє   проект   закону   про   Державний   бюджет   України   і забезпечує   виконання  затвердженого   Верховною   Радою  України  Дер-

13 Авер'янов В Ь Органи виконавчої влади в Україні. - С. 20-22.

 

жавного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7)    здійснює    заходи    щодо    забезпечення    обороноздатності    та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8)     організовує    і    забезпечує    здійснення    зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9)   спрямовує  і  координує  роботу   міністерств,  інших  органів  виконавчої влади,

10)   виконує   інші   функції,   визначені   Конституцією   та   законами України, актами Президента України.

Діяльність Кабінету Міністрів України грунтується на принципах:

а)  розподілу державної влади, який означає, що Кабінет Міністрів здійснює виконавчу владу у встановлених Конституцією України межах незалежно   від   органів   законодавчої   і   судової   влади,   крім   випадків, передбачених    Конституцією    України,    недопущення    неправомірного втручання   будь-яких   органів,   посадових   осіб,   об'єднань   громадян   у вирішення питань, що віднесені до відання уряду;

б)  верховенства права - Кабінет Міністрів у своїй діяльності дотримується   вимог   утвердження   та   гарантування   прав   і   свобод  людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя;

в)   законності - Кабінет Міністрів здійснює свої повноваження на основі, у відповідності та на виконання Конституції, законів України, указів і розпоряджень Президента України;

г)  колегіальності - Кабінет Міністрів є колегіальним органом, що приймає рішення після вільного демократичного обговорення питань на своїх засіданнях;

д)  науковості - Кабінет Міністрів у своїй діяльності спирається на наукове   і   соціологічне   обгрунтування   здійснюваної   ним   державної політики, активно використовує новітні досягнення наукових досліджень, організаційно-технічні засоби та інформаційні технології;

е)  гласності - Кабінет Міністрів регулярно інформує громадськість про свою діяльність. Прийняття таємних рішень можливе лише у випадках, визначених законом.14

Важливою складовою правового статусу Кабінету Міністрів України є процедура його формування. Згідно зі ст.114 Основного Закону до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за певної участі Верховної

14 Авер'янов В Б. Органи виконавчої влади в Україні - С  15 - 16.

 

Ради в термін, що не перевищує шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду.

Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент України після можливого проведення консультацій з головами депутатських груп і фракцій. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з програмною заявою та відповідає на запитання народних депутатів. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від конституційного складу парламенту.

Якщо кандидатура, внесена Президентом, парламентом відхиляється, глава держави після можливих політичних консультацій вносить нову кандидатуру. Президент України має право запропонувати повторно ту саму кандидатуру.

Одержавши згоду Верховної Ради, Президент видає указ про призначення Прем'єр-міністра. Після свого призначення глава уряду представляє пропозиції щодо структури та складу Кабінету Міністрів України на затвердження Президентові України, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу уряду, з переліком посад усіх його членів.

Прем 'єр-міністр України як глава Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності уряду, схваленої Верховною Радою України; керує розробленням та реалізацією внутрішньої та зовнішньої політики держави; спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, Урядового Секретаря, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; взаємодіє з урядами інших держав. У випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.

Прем'єр-міністру підпорядковується Секретаріат Кабінету Міністрів, а також служба глави Уряду.

Прем'єр-міністр у межах своїх повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Державного комітету у справах охорони державного кордону, Управління державної охорони.

Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники глави уряду виробляють стратегію і тактику реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів у закріплених за ними напрямках і сферах діяльності уряду, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств,

 

інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань Кабінету Міністрів, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень уряду, вживають заходів щодо врегулювання розбіжностей щодо них серед членів Кабінету Міністрів. У разі відсутності Прем'єр-міністра вони його заміщають, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який визначає також і черговість такого заміщення.

Перший віие-прем 'єр-міністр України організовує розроблення та реалізацію внутрішньої та зовнішньої економічної політики, зокрема бюджетної, грошово-кредитної, податкової та валютної, планування і прогнозування заходів щодо розвитку національної економіки та зовнішньоекономічних зв'язків, інвестиційних процесів, підготовку та реалізацію Програми діяльності Кабінету Міністрів, вносить для розгляду Уряду пропозиції про статегію і тактику розвитку макроекономічних процесів і явищ, організовує розроблення та здійснення заходів щодо розвитку економічних реформ, впровадження адміністративної реформи в системі центральних органів виконавчої влади, координує діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з питань розвитку конкуренції на внутрішніх товарних ринках, демонополізації, приватизації та реструктуризації підприємств, розвитку підприємництва.

Він також:

-  за дорученням Прем'єр-міністра представляє Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами та організаціями в Україні та за її межами;

-організовує розробку та реалізацію державної політики у сфері розвитку промисловості, транспортного комплексу, зв'язку, виробничого кооперування України з країнами СНД і Балтії;

-   забезпечує  розроблення  та  здійснення  заходів,  спрямованих  на зростання     експортного     потенціалу     промисловості,     стимулювання виробництва       імпортозамінної       продукції,       захист       вітчизняних товаровиробників, розвиток виробничої кооперації різних галузей;

-   забезпечує  взаємодію  органів  виконавчої влади  з  оборонними, правозахисними та природоохоронними громадськими організаціями.

Віие-прем'ср-міністр України з питань паливно-енергетичного комплексу організовує:

-  розроблення та реалізацію державної політики у сфері палива та енергетики країни;

здійснення загальних заходів щодо підвищення енергетичної незалежності України, подолання кризових явищ у паливно-енергетичному комплексі, підвищення ефективності роботи енергетичних галузей, фінансового оздоровлення енергетичних підприємств, удосконалення схеми організації енергоринку і його управління, демонополізації ринку збуту електроенергії, зниження енергоємності ВВП, удосконалення тарифної та цінової політики в електроенергетиці;

 

-    координацію   діяльності   Міністерства   палива       і   енергетики, Національної комісії регулювання електроенергетики.

Віие-прем'єр-міністр України з питань агропромислового комплексу організовує:

розробку     та     реалізацію     державної     політики     у     сфері агропромислового виробництва;

-  реформування в сільськогосподарському секторі економіки;

- проведення земельної реформи;

- прискорення формування аграрного ринку;

-   розробку та реалізацію державної політики  у сфері  ядерної та екологічної безпеки, використання природних ресурсів;

-   проведення   інституційних   реформ   державної   системи   охорони довкілля та використання природних ресурсів;

- запровадження механізмів та інструментів екологічної політики;

-  координацію діяльності міністерств аграрної політики, екології та природних ресурсів, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Віие-прем'єр-міністр України з питань соціальної та гуманітарної політики організовує:

-  розробку та реалізацію державної політики у сфері соціального захисту та пенсійного забезпечення населення, оплати праці, зайнятості населення, охорони здоров'я, будівництва та житлової політики, з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, захисту прав споживачів, а також прав ветеранів війни та воєнних конфліктів у іноземних державах;

-    здійснення   загальних   заходів   щодо   удосконалення   діяльності місцевих органів виконавчої влади з реалізації державної регіональної політики, роботи з  формування резерву кадрів для  місцевих  органів виконавчої влади;

-  розроблення та здійснення державної політики в гуманітарній та політико-ідеологічній   сфері,   з   питань   сім'ї  та   молоді,   освіти,   науки, культури і мистецтва, преси та інформації, фізичної культури і спорту, туризму,  міжнаціональних, конфесійних відносин, контролює роботу з атестації наукових та науково-педагогічних кадрів, регулює вирішення питань   гуманітарної допомоги,  сприяє  роботі   творчих  спілок,  інших громадських організацій, міжнародних гуманітарних інституцій;

-  координацію діяльністі міністерств культури і мистецтв, освіти і науки, охорони здоров'я, праці та соціальної політики.

Міністри України очолюють міністерства і забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах, несучи політичну відповідальність за виконання покладених на них завдань і повноважень.

Основним Законом встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду: члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними

 

Ґава   сумііі?               мати Інший представницький мандат, не мають

суміщати   свою   службову   діяльність   з   іншою   роботою,   крім

кладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу

мГтНь0нГа0м°етГоНУ ™ НаГЛЯД°ВОЇ РаДИ -""Риемства або о^ганГза ™о на меті одержання прибутку.

в°нійУрВ?ТЙ КабІНЄТ МІНІСТРІВ не пізніше, ніж через ЗО днів, подає

'кражи для схвалення Програму своєї діяльності на весь

>ажень.  Цей документ містить  концептуальне викладення

-пості та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. До

H40DM      -ю Т™   СХШа   стРУ*туРи   Кабінету   Міністрів   України   з

про   його    персональний   склад.    Програма   вважається

™v Sxol    p3a   w'  п.РоголосУвала більшість  від конституційного складу верховної Ради України.

Укпя!нибІНгЄоТб^ІНІСТрІВ утв°Рюється на строк повноважень Президента то  на пять  років.  Однак кожен  член  уряду  може  бути

ЗВІЛЬНеНИИ 3 ПОСали  v fSvrn, а^ый   к,™»,,.,

сади у оудь-якии момент главою держави. Це є так звана

кожен Г™™ в'Дпов'ДальнІсть членів Кабінету Міністрів. Разом

й™ Ппе™        УРЯДУ МаЄ ПраВ° 3 полі™чних чи особистих мотивів

идентов, про свою відставку. Заява про відставку на ім'я

жави   подається   через   прем,єр.міністра)   який   зобов'язаний

мЬкування   сто        ™ ПР°~3аЯВУ ПрЄЗИДЄНТу України ' повідомити свої ПоемєЛ ніс™     Г   Прииняття   чи   неприйняття   відставки.   Відставка

же нчСяРдок наТт3 3 6УДЬ-ЯКИХ причин тягне «ікавку уряду в цілому. Такий наслі,         Іступає І у випадку смерті глави уряду

Поезиле^мТ   ПОЛІТИЧНа   відповідальність   Кабінету   Міністрів   перед ом Украіни має          у випадау прийняття останнім        ння п^

припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього глава уряду

в±авЯк3уаНКИаИбінНЄВІГаДН°    "^    ПРе-Дентові    України   заяву™ відставку каошету Міністрів.

ІалІсТпНІГйн. аб°« обов'язкова ^Дставка уряду  відбувається  також  у

Укгїїни оезолТ" 6ІЛЬШ1СТЮ,ВІ^ конституційного складу Верховної Ради

раши резолюц„ недовіри Кабінету Міністрів за результатами розгляду

їдПно°Пзі ИсТ77Є Г"" ЯК °ДНІЄЇ ТРЄТИНИ народнихУпутатів. ЩопраГа'

Конституції   питання   про   відповідальність   Кабінету

-може розглядатися Верховною Радою більше одного разу

про                      чергової сесп, а також протягом року після схвалення

програми діяльності уряду.

ів, відставку якого прийнято Президентом, за його свої повноваження до початку

Ф°РМ012 Р0б°™ КабінетУ Міністрів України є періодичні яких   обговорюються   питання   і   приймаються   рішення •відно до наданих йому повноважень. Кабінет Міністрів України в

 

межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, які носять нормативний характер або з питань, що мають найбільш важливе чи загальне значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів -акти, що мають індивідуальний характер або з питань внутрішньо-організаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів України.

Надзвичайно важливим положенням нової Конституції є те, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Офіційну (державну) реєстрацію вказаних правових актів проводить Український державний центр правової інформації при Міністерстві юстиції України. Реалізація цього положення на практиці значною мірою сприяє ефективному застосуванню і виконанню чинного законодавства.

Акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не встановлено законом або не передбачено в самих цих актах. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом такого рішення.

На відміну від Президента України, якому Конституція забороняє передавати свої повноваження для здійснення іншим особам або органам, Кабінет Міністрів у разі необхідності може делегувати (тобто передавати для тимчасового чи безстрокового виконання) окремі повноваження іншим органам виконавчої влади, а також органам місцевого самоврядування - за їх згодою, якщо це прямо не заборонено законом або актом Президента України.

З метою підвищення ефективності діяльності Уряду та координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики в структурі Кабінету Міністрів запроваджено принципово новий для практики державного управління України елемент -Урядові міжміністерські програмно-цільові комітети. Згідно з постановою Кабінету Міністрів "Про урядові комітети" створено чотири Урядові комітети: економічного розвитку, соціального та гуманітарного розвитку, реформування паливно-енергетичного комплексу, реформування аграрного сектору та з питань екології.

Урядовий комітет є робочим органом Кабінету Міністрів, основним завданням якого є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно із стратегією, визначеною Урядом. Цей орган: розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів, що підлягають розробленню; розглядає, врегульовує розбіжності та схвалює проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на

 

розгляд   Кабінету    Міністрів;    розглядає    інші    питання,    пов'язані    з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері.

До складу Урядового комітету входять члени Кабінету Міністрів, а очолює його голова, який за посадою є Першим віце-прем'єр-міністром або Віце-прем'єр-міністром.

У цих підрозділах зосереджена поточна робота з вироблення рішень Уряду, що дало змогу звільнити останній від вирішення другорядних питань та сконцентрувати діяльність на розв'язанні стратегічних державних завдань.

Діяльність Кабінету Міністрів, як зазначалось у главі 5.3, забезпечується Секретаріатом КМУ. Структура Секретаріату розроблена на основі указів Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи" та "Про склад Кабінету Міністрів України", з урахуванням пропозицій Світового Банку. В її основі - перехід від галузевого до функціонального принципу вироблення урядових рішень. Виконання функцій, покладених на Секретаріат, забезпечують два блоки аналітичний та адміністративно-організаційний. Аналітичний складається із трьох депертаментів, підпорядкованих заступникам Урядового секретаря: юридичного, економічної політики, внутрішньої політики. До адміністративно-організаційного блоку, підпорядкованого першому заступнику Урядового Секретаря, увійшли структурні підрозділи адміністративної реформи, організаційного забезпечення проведення засідань Кабінету Міністрів та Урядових комітетів, моніторингу, інформаційних технологій. Крім того, роботу Уряду забезпечують департамент кадрового забезпечення та персоналу, господарське управління та відділ бухгалтерського обліку, фінансів та планування господарської діяльності.

Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів, а його структура не може бути побудована за галузевим принципом.

Стосовно повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими органами державного управління, то насамперед слід виділити напрями його впливу на очолювану систему органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів вносить Президентові України подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади. Прем'єр-міністр вносить подання про призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення. Уряд має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів затверджує граничну чисельність працівників апарату і розмір асигнувань на утримання зазначених органів із Державного бюджету в межах виділених на це коштів; здійснює добір

 

керівних кадрів підвідомчих йому органів, їх підготовку та перепідготовку; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці урядові органи здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади. Уряд також затверджує Положення про цей орган.

Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні також місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ним. Підзвітність і підконтрольність обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, яка делегована їм органами місцевого самоврядування - відповідними обласними чи районними радами. Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посаду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій детальну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення з посади.

Кабінет Міністрів розробляє примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджує положення про ці підрозділи, кількісний склад заступників голів, чисельність працівників державних адміністрацій та витрати на їх утримання, розглядає пропозиції обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів. У засіданнях уряду можуть брати участь з правом дорадчого голосу голови обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.

Кабінет Міністрів має право зупиняти дію рішень голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства, а також скасовувати рішення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Вирішуючи питання зупинення дії рішення голови державної адміністрації, Кабінет Міністрів водночас звертається до Президента України з пропозицією про

 

скасування цього рішення. Якщо Президент-протягом десяти днів після цього звернення не скасовує зупинене рішення, акт Кабінету Міністрів про його зупинення втрачає чинність.

Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів України з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, яка не є безпосередньо підпорядкованим йому органом виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність Ради міністрів АРК щодо виконання Конституції і законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів на території АРК як невід'ємної складової частини України. Кабінет Міністрів України має право одержувати від уряду АРК інформацію з питань здійснення цієї діяльності. Кабінет Міністрів визначає порядок участі Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів у виконанні загальнодержавних програм, інших заходів загальнодержавного значення щодо усунення наслідків екологічної безпеки, надзвичайних ситуацій, боротьби зі злочинністю та контролює дотримання відповідності програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища загальнодержавним програмам. Кабінет Міністрів з метою ефективної реалізації загальнодержавних і республіканських програм, інших заходів загальнодержавного і республіканського значення забезпечує взаємодію Ради міністрів АРК з міністерствами, державними комітетами, іншими центральними органами виконавчої влади України.

Кабінет Міністрів України забезпечує Раді міністрів АРК участь у вирішенні порушених ним питань шляхом надання права вирішального голосу голові Ради міністрів АРК на засіданнях Кабінету Міністрів, а також обов'язкового розгляду пропозицій уряду АРК з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України може прийняти на себе за ініціативою АРК виконання окремих повноважень Ради міністрів АРК. Кабінет Міністрів може подати безпосередньо Верховній Раді України або Президентові України законопроект щодо делегування Автономній Республіці Крим окремих повноважень органів виконавчої влади з віднесенням цих повноважень до відання Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів з эбов'язковим наданням їм необхідних фінансових і матеріальних ресурсів.

Для здійснення постійних зв'язків Кабінету Міністрів України з Радою міністрів АРК у столиці України - місті Києві діє постійне представництво уряду АРК.

На відміну від повноважень, які має Кабінет Міністрів щодо органів, які складають очолювану ним систему, стосовно місцевого самоврядування компетенція Кабінету Міністрів спрямована на максимальне сприяння його функціонуванню і розвитку - без будь-якого втручання в безпосередню діяльність органів самоорганізації населення.

 

Зокрема, Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність усієї системи органів виконавчої влади на додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує плідну взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення та реалізації завдань соціально-економічного і культурного розвитку регіонів, адміністративно-територіальних одиниць.

Кабінет Міністрів може внести безпосередньо до Верховної Ради або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Водночас Кабінет Міністрів подає пропозиції з фінансування здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів права державної власності.

Разом з тим органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні Кабінету Міністрів. Рішення органів місцевого самоврядування з питань цих повноважень, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства України, може скасувати Кабінет Міністрів або за його дорученням відповідний орган виконавчої влади.

Міністерства

Здійснення оперативного повсякденного державного управління в окремих галузях і сферах життя покладене на "центральні органи" в системі органів виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади в Україні поділяються на три групи:

1. Міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів.

2.  Державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України.

3.  Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади - це група підвідомчих Кабінету

Міністрів України органів виконавчої влади, щодо яких ключові установчі та кадрові питання вирішуються Президентом України відповідно до його конституційно визначених повноважень.

Сьогодні система центральних органів виконавчої влади України, відповідно до Указу Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" складається з 15 міністерств, 20 державних комітетів та 11 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Міністерства займають провідне місце серед ЦОВВ і фінансуються безпосередньо із Державного бюджету.

 

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності.

Міністерство - складний центральний орган виконавчої влади, який набув поширення в усіх державах світу. Його назва походить від латинського слова ministro, що означає служу, керую. Терміном "міністерство" визначається центральний в державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління в якійсь певній галузі чи сфері життя. В Російській імперії, у період перебування в її складі України, міністерства виникли і набули поширення на початку XIX ст. Уперше в незалежній Українській державі міністерства виникли під назвою "народні секретаріати" в період створення Центральної Ради влітку 1917 р. Більшовицький уряд, утворений в грудні 1918 р. у Харкові, започаткував запозичену з Росії назву "народні комісаріати". Саме така назва збереглася відносно позначення центральних органів державного управління Української РСР аж до 1946 p., коли внаслідок адміністративної реформи в колишньому СРСР вони були перейменовані на міністерства.

Від інших центральних органів виконавчої влади міністерства відрізняються ширшою компетенцією і галузевою спеціалізацією. Хоча на нинішньому етапі адміністративної реформи вирішуються завдання поступового переходу від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших ЦОВВ, пристосування організаційних структур центральних органів до нових функціональних особливостей та вимог. У цьому зв'язку слід зазначити, що в сучасній структурі виконавчої влади України вже існують міністерства функціонального спрямування діяльності (наприклад, міністерства економіки, фінансів). Згаданий вже Указ Президента України "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України" поклав на існуючі міністерства функції спрямування та координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади (наприклад, діяльність Державного інноваційного фонду тепер спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через Міністерство освіти України).

Від місцевих органів виконавчої влади міністерства відрізняються як за обсягом своєї компетенції, так і за територіальним масштабом діяльності. Як вже було зазначено, міністерство реалізує державну політику у відповідній галузі чи сфері. Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання законів, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

 

Відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції, утворення міністерств, їх реорганізація і ліквідація відносяться до повноважень Президента України, які він здійснює за поданням Прем'єр-міністра України.

Правовий статус міністерства визначають Конституція та закони України, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р., та відповідні положення про конкретне міністерство, які затверджує Кабінет Міністрів України.

Міністерства незалежної України, на відміну від своїх попередників часів Української РСР, стали самостійними і відповідальними за свою діяльність державними органами. Вони не мають тепер жодного подвійного підпорядкування і підпорядковуються тільки Кабінету Міністрів України. Сучасні міністерства є більш укрупнені, особливо якщо порівняти їх з попередниками. Це стосується перш за все таких міністерств, як міністерства економіки, транспорту, промислової політики тощо.

Схема урядової структури виконавчої влади є доволі гнучкою, що забезпечує достатню оперативність при здійсненні державного управління. Вона включає в себе міністерства двох видів: галузеві (наприклад, культури і мистецтв, освіти і науки, охорони здоров'я) та функціональні (наприклад, закордонних справ, економіки, фінансів, юстиції). Міністерство здійснює керівництво відповідним народногосподарським комплексом (наприклад, Міністерство транспорту) чи розробку пропозицій щодо стратегії соціально-економічного розвитку України та формує організаційно-економічний механізм її здійснення (наприклад, Міністерство економіки).

Міністерство у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положеннями про міністерство. Сьогодні вже діє третє Загальне положення про міністерство з часу державної незалежності України, а два попередніх - 1992 і 1995 років -свідчать про еволюцію поглядів керівників держави і, зокрема, Президента України на міністерство як центральний орган виконавчої влади.

Міністерства є єдиноначальними органами. Єдиноначальність означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособове його керівником - міністром, який за посадою є членом Кабінету Міністрів України. Він особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Міністр та його заступники призначаються на посаду Президентом за поданням Прем'єр-міністра України, а звільняються з посади

 

безпосередньо за рішенням Президента. Міністр може мати не більше одного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство оборони та Міністерство внутрішніх справ. Заступники міністра виконують за його дорученням окремі функції та повноваження і заміщають його у разі відсутності.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у складі міністра, заступників міністра за посадою, а також інших керівних працівників міністерства. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України. До складу колегії можуть також входити керівники інших ЦОВВ, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів. У засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.

Рішення колегії проводяться в життя, як і більшість актів міністерства, наказами міністра. Вони є обов'язковими до виконання всіма органами і організаціями, їх посадовими особами, які підпорядковані відповідному міністерству. В окремих випадках, передбачених законодавством, акти міністерства є обов'язковими до виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. У необхідних випадках міністерство видає разом з іншими центральними органами виконавчої влади спільні акти.

Нормативно-правові акти міністерства підлягають реєстрації в порядку, встановленому законодавством. Нормативно-правові акти, шо зачіпають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти міністерств у разі їх невідповідності законам або ж економічної чи соціальної доцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у міністерстві може створюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців. Склад науково-технічної (наукової) ради і положення про неї затверджує міністр (керівник).

У міністерстві з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультаційні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр (керівник).

Положення про міністерство затверджує Президент України. Статус керівників міністерств та їх заступників встановлюється положенням про ці

'

 

органи. Не допускається прирівнення будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України.

Граничну чисельність працівників міністерства затверджує Кабінет Міністрів України. Структуру міністерства затверджує міністр. Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує міністр за погодженням з Міністерством фінансів України.

Найсуттєвішою організаційно-структурною особливістю міністерств є наявність у їх підпорядкуванні місцевих органів, які створюють разом з апаратом міністерств так звану "виконавську вертикаль" галузевої чи функціональної спрямованості (систему міністерства). Здебільшого на місцевому рівні органами міністерств є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні і підконтрольні відповідним міністерствам. Міністерства забезпечують в установленому порядку координацію діяльності створених ними місцевих органів з місцевими державними адміністраціями. Призначення та звільнення з посад керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів здійснюються головою місцевої державної адміністрації за погодженням з відповідним міністерством. У випадку неналежного виконання керівником структурного підрозділу місцевої державної адміністрації покладених на них повноважень міністерство має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) або звернутися до голови місцевої державної адміністрації з поданням про його звільнення з посади.

Державні комітети (державні служби)

Серед інших центральних органів виконавчої влади після міністерств йдуть державні комітети. Державний комітет - це своєрідне "мале" міністерство. Відповідно до п.І5 ст. 106 Конституції України його утворює, реорганізує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України Президент України. У цього центрального органу виконавчої влади схожі з міністерством і завдання. Комітет здійснює державне управління в певній, як правило, невеликій галузі господарства, керівництво підпорядкованими йому об'єктами, реалізацію певного сектора державної політики. Отже, державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів.

Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Державний комітет (державну службу) очолює його голова. На відміну від міністрів, відповідно до Конституції України голови державних

 

комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів України, а отже, самостійно не виробляють урядову політику.

Що ж до кількості державних комітетів, то їх існування виправдано лише в тому випадку, коли певні функції державного управління неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати прийняття стратегічних рішень і їх реалізацію. Як вже було сказано, сьогодні в Україні діє двадцять державних комітетів (наприклад, інформаційної політики, лісового господарства, статистики, у справах охорони державного кордону та ін.).

Державні комітети, як і міністерства, є єдиноначальними органами, хоча сама назва "комітет" властива саме колегіальним органам. Вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти лише в межах повноважень, визначених для них законами.

Відповідно до покладених на державний комітет завдань, схожою з міністерством є його внутрішня структура. Комітет очолює голова, який має декілька заступників, а центральний апарат поділяється на відповідні головні управління, відділи, департаменти, сектори і групи. У складі центрального апарату при голові утворюється колегія як дорадчо-консультативний орган, до складу якої входять (крім голови) всі його заступники, керівники відповідних підрозділів державного комітету, провідні фахівці галузі, окремі керівники місцевих органів, підприємств і організацій.

Державний комітет може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему державного комітету".

Обсяг повноважень конкретного Державного комітету (державної служби) визначає Президент України, який затверджує положення про нього.

Інші центральні органи виконавчої влади

До системи центральних органів виконавчої влади України також входять так звані "центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом". Сьогодні це одинадцять різноманітних відомств: Антимонопольний комітет, Державна митна служба, Служба безпеки, Державна податкова адміністрація, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, Національна комісія регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державний депертамент з питань виконання покарань, Управління державної охорони, Головне управління державної служби, Фонд державного майна тощо.

Порядок створення, реорганізації, ліквідації, призначення на посаду та звільнення з посади керівників та їх заступників, функціонального призначення, прав і обов'язків, взаємовідносин з іншими державними

 

органами, відповідальності, підконтрольності та підзвітності, скасування чи зупинення актів цієї групи органів є однаковими з попередньо розглянутими нами міністерствами та державними комітетами. А тому немає потреби в окремому розгляді цих процедур.

Хоча в цій групі існують два органи, порядок призначення та звільнення з посад їхніх керівників мають свої особливості, визначені п. 14. ст. 106 Конституції України. Йдеться про голів Антимонопольного комітету та Фонду державного майна, призначення та звільнення з посад яких відбувається за згодою Верховної Ради України.

Серед центральних органів виконавчої влади, крім вищеперелічених, існує ще одна група, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів. Наприклад, через Міністра фінансів спрямовується і координується діяльність Головного контрольно-ревізійного управління, Державного казначейства; через Міністра юстиції - Державного комітету у справах релігій.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим

Відповідно до ст.134 Конституції України, Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.

До органів виконавчої влади АРК відносяться Рада міністрів (уряд) АРК, міністерства і республіканські комітети АРК, районні державні адміністрації. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим входять до єдиної системи органів виконавчої влади України. Однак модель взаємовідносин центральних органів виконавчої влади України і органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим має певні особливості. Вони зводяться до того, що, хоча на території автономії діють Конституція і закони України, разом з тим Автономна Республіка Крим має свою Конституцію, прийняту Верховною Радою Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 року та затверджену Верховною Радою України 23 грудня того ж року.

Аналіз ст.137 і ст. 138 Конституції України, ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим, які встановлюють перелік і межі повноважень державних органів АРК, дає підстави вважати, що органи виконавчої влади АРК наділені більшими повноваженнями, порівняно з обласними державними адміністраціями. Таким чином, органи виконавчої влади Автономної, Республіки Крим - Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети - становлять проміжну ланку між центральними органами виконавчої влади України і обласними державними адміністраціями. Такий стан випливає і з більш вищого статусу Автономної Республіки Крим, порівняно з областями. За цими засадами, ми виділили цю ланку в окремий рівень (республіканський) системи органів виконавчої влади України, хоча в літературі часто її відносять до

 

 

місцевих органів виконавчої влади. Такий підхід, на нашу думку, є дещо спрощеним і таким, що не відповідає рівню цих органів.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади АРК самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання АРК Конституцією України, Конституцією АРК і законами України, а також здійснює державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З метою забезпечення виконання делегованих державних виконавчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим передаються фінансові, матеріальні кошти і об'єкти державної власності, необхідні для виконання зазначених повноважень. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів АРК, Голова уряду, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники районних державних адміністрацій - Раді міністрів АРК.

Рада міністрів формується Верховною Радою АРК на термін її повноважень і є відповідальною перед нею. Очолює уряд АРК Голова Ради міністрів АРК, який призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Верховної Ради АРК і за погодженням з Президентом України.

Заступники Голови Ради міністрів, міністри і голови республіканських комітетів АРК призначаються на посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Ради міністрів АРК.

Рада міністрів не більше двох разів на рік подає Верховній Раді АРК звіт про свою діяльність у цілому (комплексний), а також щокварталу подає письмову інформацію про стан справ у соціально-економічній, культурній та інших сферах АРК. Якщо за результатами звіту діяльність уряду в цілому буде визнана Верховною Радою АРК незадовільною, вона має право в порядку, предбаченому Конституцією України, прийняти такі рішення: про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри; про звільнення з посади Голови Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри.

Схожа процедура передбачена у випадку визнання Верховною Радою АРК роботи з окремих напрямів діяльності уряду або окремих міністерств і республіканських комітетів незадовільною, коли може наступити звільнення заступника Голови Ради міністрів, міністра або голови республіканського комітету у зв'язку з висловленням недовіри.

Крім того, Верховна Рада АРК може висловити недовіру Голові уряду АРК або окремим членам Ради міністрів у зв'язку з неналежним виконанням ними своїх обов'язків, порушенням Конституції України, Конституції АРК, законів України, нормативно-правових актів Верховної Ради АРК.

 

Рада міністрів АРК здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відання Автономної Республіки Крим з таких питань: розвитку економіки; планування економічного і соціального розвитку; фінансової, кредитної та цінової політики; промисловості; паливно-енергетичного комплексу; сільського господарства; землеустрою; лісового господарства; водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства; організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму; управління санаторно-курортними і туристичними комплексами АРК; зовнішньоекономічної діяльності та зовнішніх зв'язків; транспорту, зв'язку і дорожнього будівництва; житлово-комунального господарства і благоустрою, архітектури і містобудування; торговельного і побутового обслуговування населення; організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'яток історії та культури; поліграфії та видавничої справи; охорони навколишнього природного середовища; організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, організації та розвитку охорони здоров'я, фізичної культури і спорту; праці, її оплати, умов і охорони праці, соціальних питань та зайнятості населення, соціального захисту населення; забезпечення законності, охорони громадського порядку і прав громадян; міжнаціональних відносин; молодіжної політики, охорони материнства і дитинства; управління майном АРК у порядку, визначеному Верховною Радою АРК.

Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції має право скасовувати акти міністерств і республіканських комітетів, інших підвідомчих їй органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень - також акти районних державних адміністрацій, якщо вони прийняті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України.

За наявності підстав, визначених законодавством, Рада міністрів АРК може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних адміністрацій.

Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Вона у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій.

Районні державні адміністрації в АРК мають свої особливості діяльності у порівнянні з аналогічними органами виконавчої влади, що діють в областях. * Так пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в АРК вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів АРК у порядку, встановленому статтями 8, 9, 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної

 

державної адміністрації в АРК здійснюється головою відповідної райдержадміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК у порядку, встановленому ст. 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, яке у межах наданих йому повноважень взаємодіє з органами виконавчої влади АРК.

Обласна державна адміністрація

Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади. Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України, а також відповідні положення Закону України "Про місцеві державні адміністрації", прийнятого 9 квітня 1999 року.

Відповідно до ст. 133 Конституції України міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус і с містами державного підпорядкування. Міські державні адміністрації, які в них утворюються, за обсягом своїх повноважень прирівняні до статусу обласних державних адміністрацій. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами, зокрема, у столиці - Законом України "Про столицю України - місто-герой Київ", прийнятим 15 січня 1999 року.

Державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

1)   виконання   Конституції,   законів,   актів   Президента,   Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3)    виконання    державних    і    регіональних    програм    соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в

[місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7)    реалізацію   інших   наданих   державою,   а   також   делегованих відповідними радами повноважень.

Державні  адміністрації діють  на  засадах:  відповідальності  перед • людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих ; інтересів.

 

Державні адміністрації е єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, повноваження яких реалізуються одноособове їх керівниками - головами державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд уряду вносяться Прем'єр-міністром. При здійсненні своїх повноважень голови державних адміністрацій відповідальні перед главою держави та урядом. У разі обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів держадміністрацій.

Голова державної адміністрації формує її склад, до якого входять перший заступник голови, заступники голови, керівники та посадові особи головних управлінь, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої держадміністрації.

Перший заступник і заступники голів держадміністрацій виконують обов'язки, визначені головами, і несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученій їм ділянці роботи.

Перший заступник голови облдержадміністрації призначається на посаду головою обласної держадміністрації за згодою Прем'єр-міністра. Заступники голови призначаються на посаду головою за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром.

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних держадміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Вони призначаються на посаду та звільняються з посади головами держадміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Законом встановлені певні обмеження щодо зайняття посад у місцевих державних адміністраціях. Зокрема, голови, їх заступники керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.

Для здійснення своїх функцій в обласних, Київській та Севастопольській "міських держадміністраціях утворюються відповідні управління, відділи та інші структурні підрозділи. Наприклад, відповідно з Примірним переліком, затвердженим постановою Кабінету міністрів від 15 травня 1995 року, в обласних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи: управління з питань економіки і власності;

 

управління зовнішніх економічних зв'язків, торгівлі та побутового обслуговування населення; управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку; фінансове управління; управління капітального будівництва; управління у справах національностей, міграції та релігій; управління житлово-комунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління агропромислового комплексу; управління державної ветеринарної медицини; управління соціального захисту населення; управління праці та зайнятості населення; управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; управління освіти; управління охорони здоров'я; управління культури; управління у справах сім'ї та молоді; управління у справах фізичної культури, спорту і туризму; управління у справах преси та інформації; управління з питань оборонної і мобілізаційної роботи; відділ з питань охорони праці; обласний державний архів.

Голови держадміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації у відповідному органі юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

До відання державних адміністрацій належить вирішення питань:

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3) бюджету, фінансів та обліку;

4) управління майном, приватизації та підприємництва;

5)  промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

6)  науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури, спорту і туризму, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

8) зовнішньоекономічної діяльності;

9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

10)  соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

На місцеві держадміністрації покладено здійснення функції державного контролю за:

1) збереженням і раціональним використанням державного майна;

2)  станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних   контрактів   і   зобов'язань   перед   бюджетом,   належним    і своєчасним відшкодуванням збитків, заподіяних державі;

 

3)     використанням    та    охороною    земель,    лісів,    надр,    води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

4)  охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

6)   додержанням   санітарних   і   ветеринарних   правил,   збиранням, утилізацією і захоронениям промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;

7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;

8)    додержанням    правил    торгівлі,    побутового,    транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

10)  охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;

11)     додержанням     громадського     порядку,     правил     технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

12)    додержанням    законодавства    про    державну   таємницю    та інформацію.

Місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями в таких основних галузях:

- соціально-економічного розвитку;

- бюджету та фінансів;

- управління майном, приватизації та підприємництва;

-  містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку;

-  використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля;

-  науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді;

- соціального забезпечення та соціального захисту населення;

- зайнятості населення, праці та заробітної плати;

- забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян;

- міжнародних та зовнішньоекономічних відносин;

- оборонної роботи.

Обласні державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом та Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні уряду. Ці органи при здійсненні своїх повноважень у сфері державного управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

 

Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. Обласні держадміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів облдержадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Обласні держадміністрації є підзвітними обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, обласних бюджетів. Облдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм обласними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні обласним радам.

Голови облдержадміністрацій щорічно звітують перед обласними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові облдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу обласної ради, глава держави приймає відставку голови облдержадміністрації.

Обласні державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм обласні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.

Державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Голови держадміністрацій укладають та розривають контракти з їх керівниками. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються та звільняються з посад за погодженням з головою відповідної держадміністрації, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань. Державні адміністрації не повинні втручатись у їх господарську діяльність, крім випадків, визначених законом. У разі порушення законів керівниками підприємств, установ, організацій держадміністрації мають право

14    Злм. 1653.

 

звернутися до їх власника чи уповноваженої ним особи з вмотивованим поданням про притягнення до відповідальності цих керівників.

Особливу увагу держадміністрації повинні приділяти відносинам з об'єднаннями громадян та стосункам з громадянами, які проживають на відповідній території. З цією метою вони взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян.

Держадміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян. Громадяни звертаються до цих органів у вирішенні питань, що належать до сфери їх повноважень. Посадові особи держадміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше, ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обгрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування головою держадміністрації утворюється апарат держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату обласної державної аміністрації входять такі управління, відділи та інші підрозділи: організаційний відділ; управління внутрішньої політики; відділ кадрової роботи та з питань державної служби і нагород; юридичний відділ; відділ з питань діловодства та контролю; господарсько-фінансовий відділ; відділ взаємодії з правоохоронними органами. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами облдержадміністрації, районними держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.

Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Районна державна адміністрація

Вертикаль виконавчої влади в Україні завершується на рівні районних державних адміністрацій. Вже на рівні територіальних громад функціонують органи місцевого самоврядування. Саме тому можна сказати, що району, як територіальній одиниці, належить дуже важливе місце в системі адміністративно-територіального поділу держави, а

 

 

районна державна адміністрація є базовлм рівнем у державному управлінні. По-перше, район перебуває в центрі системи поміж вищим рівнем (держава, область, міста обласного підпорядкування) та нижчим (міста районного підпорядкування, селища і села). По-друге, район володіє всіма необхідними структурами, що забезпечують державне управління, виконання законів на відповідній території з урахування місцевих особливостей, життєдіяльності місцевого населення, на відміну від сіл, селищ і міст районного підпорядкування.

Районна державна адміністрація покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток району та реалізацію державної політики у відповідних сферах державного управління.

Організація, повноваження та порядок діяльності районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій багато в чому є схожими з обласними державними адміністраціями з врахуванням їх нижчого рівня, які визначаються Законом України "Про місцеві державні адмінстрації".

Очолює районну державну адміністрацію, як і облдержадміністрацію, голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів райдержадміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних держадміністрацій. Голови районних держадміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посаду і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим із Головою Верховної Ради АРК і Головою Ради міністрів АРК, Постійним представником Президента України в АРК.

Перші заступники та заступники голів районних держадміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних держадміністрацій.

Районна державна адміністрація складається з апарату, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Відповідно з Примірним переліком управлінь, відділів та інших структурних підрозділів до складу районної державної адміністрації входять: управління з питань економіки і власності; управління агропромислового комплексу; фінансовий відділ; відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства; управління соціального захисту населення; відділ субсидій; відділ з питань охорони праці; відділ освіти; відділ культури; відділ у справах сім'ї, молоді та спорту; управління юстиції; відділ оборонної і

 

мобілізаційної   роботи;   відділ    з    питань    надзвичайних    ситуацій   та цивільного захисту населення; архівний відділ.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності районної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги органам місцевого самоврядування головою райдержадміністрації утворюється апарат держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату районної державної аміністрації входять такі відділи та інші підрозділи: відділ організаційної і кадрової роботи та з питань нагород; відділ внутрішньої політики; загальний відділ; господарсько-фінансовий відділ. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами райдержадміністрації, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.

Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

Районні держадміністрації є підзвітними районним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних бюджетів. Райдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм районними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення району і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні районним радам.

Голови райдержадміністрацій щорічно звітують перед районними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові райдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу районної ради, глава держави приймає відставку голови райдержадміністрації.

Райдержадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами, їх головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Разом із тим районні державні адміністрації не мають

 

права втручатися у здійснення органами, місцевого самоврядування власних повноважень.

Районна державна адміністрація утримується за рахунок коштів Державного бюджету України. Фонд оплати праці працівників та видатки на утримання районної державної адміністрації встановлюються головами відповідно обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій.

Структуру і штатний розклад апарату райдержадміністрації, а також граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова районної державної адміністрації.

Структуру і штатний розклад управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації затверджують їх керівники у межах встановленої граничної чисельності та фонду оплати праці.

Органи місцевого самоврядування та виконавча влада

Характеризуючи систему органів виконавчої влади України, ми не можемо оминути місцевого самоврядування соціально-політичного явища, яке повністю ігнорувалося радянською системою управління за часів тоталітарного політичного режиму та командно-адміністративної системи. Хоча місцеве самоврядування не належить до системи державних органів влади, будучи самостійним соціально-політичним інститутом, воно у певних визначених законодавством межах здійснює функції органів виконавчої влади.

Відповідно до сг. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Інститут делегування (передачі) повноважень почав застосовуватися у практиці державного управління ще до прийняття нового Основного Закону. Президент України Указом від ЗО грудня 1995 р. "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад" делегував значний обсяг повноважень органів виконавчої влади, які були викладені у сорока двох позиціях цього Указу.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та

 

фінансової бази місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" сільські, селищні і міські ради, їх виконавчі органи та голови з питань здійснення ними наданих законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні місцевим державним адміністраціям.

З метою здійснення спільних програм органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. Органи виконавчої влади повинні сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

У ході адміністративної реформи в Україні передбачається здійснити ряд заходів, спрямованих на якісне поліпшення організації системи місцевого самоврядування. Метою цього реформування є оптимізація структури управління на регіональному рівні, прийняття управлінських рішень, максимально наближених до реальних потреб населення, удосконалення механізму взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.

Так у загальних рисах виглядає сьогодні система органів виконавчої влади в Україні. Можна зробити висновок, що в державі система виконавчої влади існує у завершеному вигляді. Створена її відповідна вертикаль від Президента і Кабінету Міністрів України до області й району, а через механізм делегування повноважень - до міста, селища і села, із широко розгалуженими структурними підрозділами, до відання яких віднесені питання галузевого чи функціонального управління на відповідних територіях. Підвищена персональна відповідальність голів обласних і районних, в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій - провідників єдиної державної політики в регіоні. Конституція України заклала юридичний фундамент держави, дала відповіді на найважливіші питання державного будівництва - форму правління, форму державного устрою, державно-правову модель. Але це не означає, що існуюча система державних органів, і виконавчої гілки зокрема, не потребує свого подальшого розвитку і вдосконалення. Вже ведеться відповідна робота з приведення у відповідність до конституційних норм усіх чинних законів і підзаконних нормативних актів. Саме з цією метою в Україні започатковано адміністративну реформу, ключові моменти якої розглядалися нами у попередньому розділі. Це тривалий процес, ускладнений багатьма об'єктивними і суб'єктивними чинниками. Та безповоротність його очевидна, як закономірний демократичний вибір українського народу, здійснений в 1991 році.

До сказаного можна лише додати, що на сучасному етапі державного будівництва Україні вкрай необхідна чітка вертикаль виконавчої влади. Сильна система виконавчої влади та ефективна діяльність її органів, поряд

 

з функціонуванням справді дієвого місцевого самоврядування, є необхідною передумовою трансформації українського суспільства у громадянське на засадах демократії, визнання верховенства права та прав і свобод людини, політичного плюралізму та соціальне орієнтованої ринкової економіки.

Запитання та завдання

I .Що таке апарат державного управління?

2.Назвіть специфічні ознаки апарату державного управління.

3.Охарактеризуйте особливості еволюції апарату державного управління на сучасному етапі.

4.Дайте визначення "органу державного управління".

5.Назвіть специфічні ознаки органу державного управління.

б.Дайте характеристику класифікаційному підходу, в основі якого лежить наявність однорідних критеріїв органів державного управління.

7.Класифікуйте органи виконавчої влади за однорідними критеріями.

8.Визначіть роль виконавчої влади у функціонуванні державного механізму?

9.Що являє собою виконавча влада?

10.У чому відмінність парламентської та президентської системи організації урядів?

I1 .Які основні повноваження уряду?

12.Яким чином державна форма правління впливає на формування урядів?

ІЗ.До якої моделі формування уряду можна віднести українську?

14.3 яких рівнів складається система державних оганів виконавчої влади України?

15.Охарактеризуйте роль Президента України у здійсненні виконавчої влади.

16.Назвіть повноваження глави уряду.

17.Опишіть структуру Кабінету Міністрів України.

18.Назвіть основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України.

19.Що являє собою поняття "делеговане законодавство?"

20.У чому полягає різниця між функціональним та галузевим принципом діяльності міністерств?

21 .Які органи складають поняття "інші органи виконавчої влади?"

22.У які способи може здійснюватися державне управління на місцевому рівні?

23.Якими повноваженнями наділені місцеві державні адміністрації?

24.Яка структура місцевих державних адміністрацій?

25.Охарактеризуйте статус голови обласної та районної держадміністрацій.

 

26.Яка процедура формування складу апарату місцевої державної адміністрації?

27. Охарактеризуйте взаємодію та взаємозалежність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Теми рефератів

I .Місце і роль виконавчої влади в Україні.

2.Процедура формування Кабінету Міністрів України у порівняльному контексті.

3.Глава держави: статус та функції в сучасних країнах світу.

4.Роль інституту президентства у здійсненні виконавчої влади в Україні.

5.Взаємостосунки глави держави і глави уряду.

6.Роль уряду в сучасних державах.

7.Роль Прем'єр-міністра в організації виконавчої влади та діяльності уряду.

8.Компетенція та відповідальність органу виконавчої влади.

9.Специфіка урядової правотворчості.

Ю.Міністр - політичний діяч у відповідній сфері чи галузі.

I1 .Особливості  організації центральних  органів  виконавчої влади України.

12.Співвідношення галузевого та регіонального управління в умовах реформ в Україні.

13.Структура Кабінету Міністрів та повноваження міністрів.

14.Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі виконавчої влади.

15.Роль місцевих органів виконавчої влади в управлінні територіями.

16.Еволюція місцевих органів державної влади за роки незалежності.

17.Розподіл функцій та взаємодія державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні.

Список рекомендованої літератури

1 .Конституція України. - К.: Преса України. - 80 с. 2.Конституція Автономної Республіки Крим // Голос України. - 1999. -12січн.-С. 6-11.

3.  Про місцеві державні адміністрації: Закон України // Голос України. - 1999.- 12 трав. - С. 7-9.

4.  Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // Голос України. - 1997. - 12 черв. - С. 5 - 14.

5.  Про Президента України: Закон України / Закони, постанови та інші акти, прийняті Верховною Радою Української РСР на третій сесії (лютий-липень 1991 p.). - Ч. II. - С. 291-308.

6.  Про столицю України - місто-герой Київ: Закон України //  Голос України.- 1999.-2 лют.-С. 10-11.

 

7.Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 // Урядовий кур'єр. -1999.- 17 груд. -№ 237. - С. 4.

8.Про склад Кабінету Міністрів України: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1574/99 // Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 груд. -№ 237.-С. 2.

9.Авер'янов В.Б. Організація і діяльність апарату державного управління в контексті адміністративної реформи / Державне управління: теорія і практика // За заг. ред. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

ІО.Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. -48 с.

11.Білоус А.О. Політико-правові системи: світ і Україна: Навч. посібник. - К.: АМУПП, 1997. - 200 с.

12.Вдовенко С. Вдосконалення управління регіоном (район-область) в умовах ринкових перетворень // Вісник УАДУ. - 1998. - № 1. - 89-98.

13.Гладун 3. Конституція і система органів виконавчої влади України // Вісник УАДУ. - 1996. - № 3. - С. 3-27.

14.3іллер Ж. Політнко-адмікістративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз. - К.: Основи, 1996. - 420 с.

15.Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.

Іб.Коліушко І., Авер'янов В. Реформування центральних органів: від концепції до законодавчого втілення // Голос України. - 1998. - 29 груд. - № 250.-С. 9.

17.Кононенко Н. Механізм стримувань і противаг // Віче. - 1997. - № І1.-С. 82-95.

18.Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - 62 с.

19.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т госуд. и права, 1995. - 208 с.

20.Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: проблеми і перспективи//Вісник УАДУ. - 1996.-№ 1.-С. 102-П6.

21 .Нижник Н.Р. Природа та зміст адміністративної реформи в Україні / Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспективи // Наук. кер. Цветков В.В. - К.: Оріяни, 1998. - С. 154-191.

22.Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Колектив авторів. Наук, керів. Цветков В.В. - К.: Оріяни, 1998.-364с. .

23.Рябов С.Г. Політологічна теорія держави. - К.: Тандем, 1996.

24.Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз. - К.: Програма Л, 1995. - 136 с.

 

служил

Добре управління залежить не стільки від законів, скільки від особистих якостей правлячих Механізм управління завжди підпорядковується волі тих, хто керує цим механізмом Отже, найважливіший елемент управління -це метод добору лідерів.

Френк Герберт

І


<