5.3.2. Основні напрямки адміністративної реформи : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

5.3.2. Основні напрямки адміністративної реформи

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

Пропонована Концепція дає цілісне бачення мети і основних напрямків, методів і засобів здійснення адміністративної реформи, розглядаючи її зміст як комплекс узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості суспільне важливих процесів, шляхом оптимізації структурної побудови та діяльності системи органів виконавчої влади, перетворення їх із пасивних виконавців законодавчих та інших нормативно-правових актів у злагоджений та ефективний політичний механізм вироблення і реалізації державної політики, прискоренню економічних і соціальних реформ. Головним у Концепції є визначення пріоритетів у проведенні структурних,

21 Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи Указ Президента України // Вісник державної служби України - 1997. - №3. - С. 7

 

функціональних  і державно-службових перетворень у сфері виконавчої влади і поряд з цим - у створенні умов, які повинні цьому сприяти.22

Втілення в життя адміністративної реформи має грунтуватися на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування державного управління у демократичній правовій державі, серед яких ключове значення має, зокрема, запровадження:

« пріоритетності законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

» незалежності здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від інших гілок влади у межах, визначених Конституцією України та чинним законодавством;

» механізму внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також підвищення ефективності державного управління;

« відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

» механізму контролю за функціонуванням органів виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії.23

Адміністративна реформа розрахована на тривалий період реалізації, який проходитиме у декілька етапів та має здійснюватись у кількох напрямках. Унаслідок практичного втілення в життя широкомасштабної реформи очікується поступове формування більш досконалої системи державного управління, яка значно посилить виконавчу гілку влади, що дасть можливість більш цілеспрямовано і ефективно впливати на прогресивний розвиток нашої держави.

Концепція передбачає здійснення адміністративної реформи у кількох напрямках. Перший - це створення нової правової бази, яка регламентуватиме державне управління. Другий - формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управліня. Третій - це кадрове забезпечення нової системи державного упраління. Четвертий •• зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управліня. П'ятий - це наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.24

Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.

Концепція адміністративної реформи в Україні. - С. 3. 23Там само -С 4 4Там само. - С 8

 

У ході підготовчого етапу реформування мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові завдання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління. На другому - запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління. На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління. На всіх етапах реформування вживаються заходи щодо його законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.25

Отже, перший напрямок передбачає створення законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи. Правова база гарантуватиме ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій та сприятиме переходу до правових методів і форм здійснення державного управління в Україні та регламентуватиме діяльність нових інститутів, організаційних структур, нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління, кадрове та інформаційне забезпечення функціонування вказаної системи.

Для цього передбачається:

-    удосконалити   законодавство,   що   регулює   завдання,   функції, організацію, діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління;

-    врахувати    необхідність   якісного   оновлення   законодавчої   та нормативно-правової бази, що регламентує державну службу, механізми її функціонування  та  кадрового  забезпечення,  особливу  увагу  надавати розробці закону "Про державні послуги населенню";

- звернути увагу на нормативне забезпечення контрольної діяльності у сфері державного управління, упорядкувати системи контрольної служби;

-    запропонувати   механізми   державних   гарантій   прав   і   свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права;

- розробити нормативні засади інформаційного забезпечення системи органів державної влади та державного управління, передбачити розробку закону "Про інформацію, інформатизацію та захист інформації в Україні";

-   визначити   шляхи   та   засоби   систематизації   адміністративного законодавства, прискорити розробку та прийняття "Адміністративного кодексу" та "Адмшістративно-процесуального кодексу".

Наступний напрямок передбачає реформування Кабінету Міністрів України - вищого органу в системі виконавчої влади

25 Ї^ЛННРППІЯ ЯПМІНІГТПЯТИЙНОІ ПЄ(ЬОПМИ В Україні.  - С. 9-Ю.

 

Концептуальною основою реформування-уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямків його діяльності, як:

-вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства;

-розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

-ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх виконанням;

-спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг. Управлінські послуги визначаються, як послуги з боку виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація і т.д.

Організаційні зміни роботи Кабінету Міністрів України зумовили необхідність реорганізації його апарату, який після прийняття Указу Президента України "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 р називається Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Основним його завданням є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Уряду. Секретаріат забезпечує створення умов для колективної роботи Уряду в цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Очолює Секретаріат Урядовий Секретар, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра. Секретаріат КМУ складається з підрозділів, які згідно з їх завданнями і функціями поділяються на:

-загальнофункціональні підрозділи;

-підрозділи за окремими напрямками діяльності уряду, які організаційно та інформаційно-аналітичне обслуговують урядові комітети і не повинні дублювати функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

-патронатні служби Прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів (див. рис. 5.2).

Реформування центральних та підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади.

Реалізація вищевизначених напрямів реформування Кабінету Міністрів має проводитися паралельно з реформуванням системи центральних органів виконавчої влади (надалі ЦОВВ). Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території держави як безпосередньо, гак і через утворені ними територіальні (регіональні) підрозділи (органи).

12    Зам. 1653.

 

Віце-прем'ср-міністри

Міністри

Урядові комітети

С

Секретаріат КМУ

Рис. 5.2. Структурна схема Кабінету Міністрів України та його апарату.

Реформування центральних органів виконавчої влади спрямоване на оптимізацію їх кількісного складу, забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері, підвищення ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців, а також запровадження нових форм і процедур діяльності ЦОВВ та відповідних організаційних структур.

Передбачається концептуально по-новому класифікувати підвідомчі Кабінету Міністрів України органи виконавчої влади за різним правовим статусом та суттєвими ознаками, а саме:

І група - центральні органи виконавчої влади:

а) міністерства;

б) державні комітети (державні служби);

в) ЦОВВ зі спеціальним статусом.

// група - органи, установи і організації, шо підпорядковані Кабінету Міністрів України опосередковано через підпорядкування міністерствами та іншими ЦОВВ.

До цих органів повинні бути віднесені установи, організації, ключові установчі та кадрові питання, щодо яких вирішуються Кабінетом Міністрів України, в тому числі стосовно тих органів, установ і організацій, що

 

 

безпосередньо підпорядковані міністерствам,-- за поданням відповідних міністерств.

ПІ група - установи і організації при Кабінеті Міністрів України.

Ці структури пропонується вивести за межі поняття "органи виконавчої влади", оскільки вони не є суб'єктами виконавчої влади, тобто не мають державно-владних повноважень.

Грунтуючись на запропонованій класифікації органів виконавчої влади, велике значення матиме встановлення на законодавчому рівні нового статусу органів кожної з наведених вище груп, що дасть можливість перенести центр ваги із завдань управління на завдання визначення загальної стратегії га координації дій відповідних галузей.

1.Міністерства - центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління). Міністерства групуватимуться за відповідними функціями та секторами і їхня внутрішня організація обумовлена основними функціями, які перебувають у сфері їх відповідальносгі. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі як промисловість, транспорт, зв'язок, енергетика). Перехід від галузевого до переважно функціонального принципу управління дасть змогу кількісний склад міністерств зробити оптимальним, а структуру гнучкою. Реорганізація міністерств у липні-серпні 1997 року стала першим кроком такого процесу. У результаті кількість міністерств зменшилася з 27 до 21 за рахунок реструктуризації, ліквідації галузевих міністерств і створення державних комітетів. Склад Кабінету Міністрів зменшився з 34 до 25 осіб. Наступним етапом удосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади, посилення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності та поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні стало прийняття Указу Президента України "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України" від 13 березня 1999 року. Цим Указом удосконалено структуру центральних органів виконавчої влади, число міністерств зменшилося до 18, відповідно зменшився кількісний склад Кабінету Міністрів, введено нову ланку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади. Укази Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" та "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 року скоротили число міністерств до 15, членів Уряду - 20 -ти осіб. У результаті нинішня система центральних органів виконавчої влади України є трирівневою структурою на чолі з Кабінетом Міністрів.

 

Передбачається також піднести роль та відповідальність міністрів, які за посадою є членами Кабінету Міністрів і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків). Міністр у межах покладених на нього функцій має діяти самостійно відповідно до своєї компетенції та нести за це політичну та посадову відповідальність.

Суттєвий крок у цьому напрямку вже зроблений: підвищенню особистої відповідальності за політику, яку проводять міністри, сприяло запровадження вперше в нашій країні інституту контрасигнації (скріплення підписом) актів Президента України (поряд з підписом Прем'єр-міністра) підписом міністра, відповідального за акт та його виконання. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень заступникам міністра, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками, які мають статус (за винятком першого заступника) державного службовця ( рис. 5.3).

МІНІСТР

Політичне керівництво міністерства

Патрона ша        1 служба

Іерший заступник міністра

 

\  -\

 

 

 

\      т\

 

 

 

 

 

 

 

V-

 

 

'

Заступник міністра, керівник

Заступник міністра

Заступник міністра

 

департаменту      ^ (інспекції,

 

 

 

виконавчого бюро)

V

V

 

1

Управління, відділи

Управління, відділи

 

Департамент, інспекція, виконавче бюро

 

 

 

(юридична особа) управління

 

 

 

відділи

Рис 5.3. Структурна схема міністерства.

2.Державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру Голови цих органів не входять до складу Кабінету Міністрів і не є політичними діячами, маючи статус державних службовців. Існування державних комітетів виправдане лише в тому разі,

 

коли певні функції виконавчої влади неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства, або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття політичних рішень та за їх реалізацію.

З.ЦОВВ зі спеціальним статусом - це новий вид органів виконавчої влади. Його особливість полягає в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих ЦОВВ (статутних законів).

4.Органи, установи і організації, підпорядковані міністерствам чи іншим ЦОВВ, - це також новий вид підвідомчих Кабінету Міністрів органів, установ, організацій в системі виконавчої влади, який згідно з Концепцією не відноситься до групи ЦОВВ. До них належать: департаменти, інспекції, виконавчі бюро.

Для подальшого розвитку цих тенденцій також передбачається:

-   проаналізувати   функції   та   повноваження   центральних   органів державного апарату і на цій основі визначити їх оптимальну структуру;

надати органам центральної влади функцій стратегічного планування та вироблення політики у відповідних сферах діяльності, програм дій щодо задоволення суспільне важливих потреб, визначення цілей державного розвитку;

-  визначити організаційні та матеріально-фінансові шляхи і засоби забезпечення   прогнозування,   планування,   регулювання,   моніторингу, аналізу  і  контролю  в  нових  суспільних  умовах,  зокрема за  ринкової економіки;

-    перехід   до   переважно   функціонального    принципу   діяльності центральних органів виконавчої влади, насамперед міністерств і відомств;

-   посилити   як   повноваження,  так  і   персональну  відповідальність керівників центральних органів виконавчої влади;

-  розробити механізм і засоби підвищення ефективності прийняття управлінських рішень;

-  створення підрозділів з аналізу та вироблення політики у певних сферах діяльності;

-   здійснити  заходи   щодо  реорганізації  інформаційно-статистичної служби, обліку і звітності;

-   привести   у   відповідність   до   цілей   і   завдань   адміністративної реформи змістовне визначення основних термінів і понять.

У напрямку територіальної організації державного управління В Україні йде активний пошук децентралізованої моделі державного управління, яка має стати альтернативою існуючим централізованим структурам. Тому сучасна ситуація в державі потребує посиленої уваги до вироблення регіональної політики (збереження політичної та економічної Цілісності України, управління формуванням регіональних ринків тощо),

 

що є складовою частиною загальнонаціональної політики. Суть нової регіональної політики полягає в розширенні самостійності та відповідальності місцевих органів влади у вирішенні завдань життєзабезпечення та розвитку територій, міст, селищ, сіл. Така децентралізація влади та відповідальності не тільки не ослабить, а навпаки, посилить центральні інститути влади через їх концентрацію на ключових проблемах держави. Для цього необхідно чітко розділити повноваження, відповідальність і неодмінно фінансово-економічну базу між загальнодержавними, територіальними та місцевими рівнями управління. Головним змістом діяльності місцевого самоврядування має стати вирішення соціальних проблем. Тому зміст нової регіональної політики можна сформулювати так: створення політико-юридичних, соціально-економічних умов для реалізації потенціалу розвитку регіонів та підтримки міжрегіональної співпраці.

Для вирішення цих вкрай важливих проблем планується створення центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики з наданням йому права координувати діяльність інших центральних органів виконавчої влади у сфері регіональної політики уряду. Потреба створення такого органу зумовлена необхідністю постійного контролю за діяльністю місцевих органів виконавчої влади з боку центральних органів. Адже багато міністерств практично самоусунулося від виконання цієї функції управління, а ті перевірки, які здійснюються під егідою Кабінету Міністрів, проводяться, як правило, фахівцями, які не мають потрібної кваліфікації, а нерідко й бажання для всебічного і глибокого аналізу діяльності місцевих органів влади щодо їх впливу на соціально-економічні процеси в регіонах.

Надзвичайно важливою проблемою є реформування місцевих органів виконавчої влади. Адже державне управління пронизує не лише регіональний рівень, а доходить і до найнижчого рівня органів місцевого самоврядування - виконкомів сільських і селищних рад шляхом делегування їм державних повноважень виконавчої влади. Тому існують проблеми, пов'язані з делегуванням цих повноважень та відповідальність за їх виконання, а також проблеми взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

У діяльності місцевих органів виконавчої влади, зокрема обласних державних адміністрацій, має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій з додержанням Конституції України і законів, а також здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням розпорядчо-виконавчих функцій районних державних адміністрацій. Особлива увага надається поетапності здійснення змін на рівні обласних державних адміністрацій, які є ключовою ланкою в реалізації державної політики уряду на територіальному рівні. Нова модель організації державних адміністрацій обласного рівня

 

передбачає, що на заключному етапі реформування (орієнтовно після 2000 року) вони мають бути побудовані за такою схемою:

а)  голова облдержадміністрації та його перший заступник повинні мати статус політичних діячів (політиків) - провідників єдиної державної політики в регіоні;

б)    заступники    голови    облдержадміністрації    повинні    мати    (за аналогією з заступниками міністрів) статус державних службовців;

в) сфери відання та відповідальності заступників, як правило, повинні відповідати   розподілу   функціональних   повноважень   між   віце-прем'єр-мінісграми,  що  стане  підставою  для  обмеження  кількості  заступників голови облдержадміністрації;

г)      вводиться     посада     секретаря     облдержадміністрації,     який здійснюватиме   адміністративно-оперативне   керівництво   апаратом   цієї адміністрації;

д)  між посадовими особами повноваження повинні бути розмежовані таким    чином,    щоб    голова    облдержадміністрації   був    максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань, зосереджуючись на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону (див. рис. 5.4).

Голова обласної державної

адміністрації (політичний діяч)

Перший заступник голови

облдержадміністрації

(політичний діяч)

Секретар обласної державної адміністрації

Заступник голови облдержадміністрації

Заступник голови облдержадміністрації

Заступник голови облдержадміністрації

Управління, відділи

Управління, відділи

Управління, відділи

Обслуговуючі підрозділи

Рис. 5.4. Організаційна структура обласної державної адміністрації.

Районні державні адміністрації організовуються з урахуванням того, що функції голів цих органів за своїм змістом не мають ознак політичної діяльності. Відповідно голови райдержадміністрацій повинні мати статус державних службовців.

Важливим питанням реформування місцевих органів міністерств та інших органів виконавчої влади є забезпечення чітких субординаційних зв'язків між цими органами та органами виконавчої влади вищого рівня.

 

Необхідно зазначити, що особливістю правового статусу місцевих державних адміністрацій є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. З огляду на це серед них розрізняють органи двох типів:

-перший - органи, підпорядковані міністерствам та іншим ЦОВВ. мають при цьому певні зв'язки з місцевими держадміністраціями;

-другий - органи, підпорядковані голові відповідної держадміністрації і водночас мають ураховувати вимоги реалізації завдань відповідного міністерства чи іншого ЦОВВ.

Крім цього, для проведення реформи місцевих органів виконавчої влади передбачається:

-   здійснити  розподіл  управлінських  функцій   між  центральними   і місцевими     органами     виконавчої     влади     та     органами     місцевого самоврядування та забезпечити збалансованість повноважень;

здійснити муніципальну реформу, забезпечити передачу територіальним громадам та утвореним ними органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових ресурсів;

-  забезпечити становлення фінансово-економічних основ  місцевого самоврядування, реформування бюджетної системи України в напрямку розширення   фінансової   автономії   територіальних   громад   і   органів місцевого самоврядування;

-   сприяти   становленню   та   кадровому   забезпеченню   комунальної (муніципальної) служби, створенню системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування;

-  розробити систему пропагандистських заходів щодо формування комунальної     (муніципальної)     свідомості     населення     в     контексті адміністративної реформи.

У напрямку реформування державної служби.

Поступове перенесення основної ваги в управлінні соціально-економічними процесами з центральних органів виконавчої влади на регіональний рівень управління зумовлює не тільки уточнення та зміну функцій центральних і місцевих органів виконавчої влади і перегляд їх статусу, а й оптимізацію чисельності працюючих. Особливої уваги також потребують такі питання функціонування інституту державної служби: відкритий і конкурсний відбір, процедури оцінювання і просування на підставі заслуг, класифікація посад, ефективність роботи з корупцією. З метою становлення державної служби як професійної, позапартійної та політичне нейтральної потрібно чітко розмежувати політичну сферу та державну службу. Для цього необхідно обгрунтувати доцільність і механізм чіткого розмежування статусу і функцій державно-політичних діячів і державних службовців та здійснити класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами

 

обіймання посади і надання повноважень, а-також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад.

На основі класифікації державних органів слід виділити і законодавче визначити такі типи державних посад:

- політичні;

.

- патронатні;

- адміністративні.

Адміністративні і частково патронатні посади в державних органах буде віднесено до державної служби. У перспективі до специфічних видів державної служби доцільно включити військову, дипломатичну, митну та інші види служби у відповідних державних органах оборони, внутрішніх справ, безпеки, прокуратури, судах тощо.

Зросте роль керівного органу управління державною службою, який повинен бути центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Його роль має бути провідною в організації кадрового забезпечення державних органів.

Також необхідно переглянути нормативно-правову базу щодо вдосконалення державної служби, прийняти нову редакцію закону "Про державну службу"', а також Кодекс основних правил поведінки державного службовця. На наступних етапах адміністративної реформи мають бути реалізовані заходи, які разом узяті мають привести до завершення реформування єдиної системи державної служби в Україні. З цією метою передбачається:

-  забезпечити    системний підхід до розробки комплексу заходів із кадрового   забезпечення   державної   служби   (критеріїв   відбору;   оцінки праці; обліку просування та результатів роботи; моніторингу діяльності органів державного управління та окремих осіб тощо);

-  у процесі розвитку і вдосконалення державної служби зосередити увагу   на  підготовці  та   підвищенні   кваліфікації управлінських  кадрів, вивченні та адаптації світового досвіду у сферах державного управління, місцевого самоврядування та підготовки кадрів державної служби;

-   впровадження   сучасних,  передусім   інформаційних   технологій   у державну службу, організаційних і фінансових механізмів забезпечення моніторингу   та   соціально-економічного   аналізу   діяльності   державних службовців і органів державного управління;

-  залучення на державну службу здібних перспективних людей та створення умов для їх утримання, професійного зростання та просування,

-    розробити    заходи    щодо    упередження    корупційних    дій    та організаційно-правовий  регламент їх  профілактики   у  сфері  державної служби.

Ще   одним    важливим    напрямком    адміністративної   реформи    є

 

реформування адміністративно-територіального устрою країни и Метою реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування є досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень. Для цього передбачається процес перетворень здійснити у три етапи.

Протягом першого напрацьовується законодавча база, розробляються проекти і програми державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління. Крім того, розробляється ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування. Перший етап може тривати протягом наступного строку повноважень Верховної ради та Президента, тобто орієнтовно до 2004 року.

Другий етап передбачає трансформацію низової ланки адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто) шляхом добровільного об'єднання на засадах положень Конституції адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка б мала необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних і громадських послуг. Другий етап охоплює черговий строк повноважень парламенту та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.

Третій етап повинен передбачити зміни територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій. Під час цього етапу трансформації зазнають адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою.

У напрямку дерегуляціїі поліпшення державних послуг.

Сьогодні для органів державного управління актуальним питанням є радикальна зміна орієнтації у напрямку усвідомлення себе не лише суто управлінською інстанцією, а й як постачальника послуг населенню, який прагне досягти найбільшої ефективності у цій сфері. Найважливіший

26 Див. Малиновськии В Трансформація адміністративно-територіального устрою України проблеми І перспективи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В І Лугового В М Князева. - К : Вид-во УАДУ 1999 - Вип 2. - В 2 ч - Ч 2 -С 211-218

 

акцент в адміністративній реформі повинен- бути у впливові уряду на економічне зростання. Необхідні радикальні зміни у напрямку поліпшення економічного клімату в державі: зменшення і стабільність податків, спрощення процедур реєстрації та ліцензування, постійність та спрощення митних формальностей, зведення до мінімуму правил, ліцензій та дозволів тощо. Без таких рішучих дій Україна й надалі буде мати непривабливий інвестиційний імідж у світі. Адже сьогодні іноземні інвестиції становлять лише 17 доларів США на одного жителя України, будучи одними з найнижчих у світі. Все це створює сприятливе підґрунтя для поширення корупції та інших зловживань чиновників.

Суттєвою частиною адміністративної реформи є нагальна необхідність переорієнтації діяльності посадових осіб від прагнення тотального контролю над усією економічною діяльністю до намагання підтримки зростаючих і конкурентних ринків - засобів економічного зростання та зайнятості населення.

Особливо низькою залишається ефективність надання послуг громадянам на місцях, саме там, де населення вступає у безпосередній контакт з державною бюрократією. Бюрократична тяганина та грубість, великі черги вже стали звичним явищем у деяких установах та організаціях. Як наслідок, падає довіра до державних службовців з боку громадськості, що в свою чергу, підриває державну владу в цілому. Уряд повинен взяти зобов'язання щодо дотримання державних стандартів із надання послуг населенню та захисту прав споживачів.

Для цього передбачається:

-   визначити   необхідну   нормативно-правову   базу   для   здійснення програми дерегуляції, утворити відповідний загальнодержавний орган та його місцеві осередки;

-  розробити пропозиції щодо спрощення процедур, які регулюють економічну діяльність на загальнодержавному та місцевих рівнях;

- розробити стандарти на державні послуги населенню;

удосконалити зв'язки державних структур із громадськістю, розширити форми участі громадськості в публічній оцінці та контролі за впровадженням державних послуг населенню;

створити аналітично-інформаційну структуру (центр, постійну робочу групу) для проведення широкомасштабних наукових досліджень у цій галузі, вивчення світового досвіду, опрацювання на практиці вироблених методик та рекомендацій, аналізу результатів їх впровадження. Функціональний аспект реформи передбачає перехід до нового розуміння функцій публічної влади, які за своїм змістом спрямовуються на надання державних і громадських послуг, перерозподіл функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі: встановлення переліку державних та громадських послуг, їх класифікації; визначення переліку послуг, що

 

надаються за рахунок бюджетних коштів і на платній основі; розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування на регіональному та місцевому рівні.

У    напрямку    вирішення   економічних   аспектів   адміністративної реформи:

-   запропонувати   засоби  забезпечення  балансу  адміністративних  і ринкових регуляторів розвитку галузевого і територіального управління;

-  розробити механізм регулювання державного сектора економіки по всій вертикалі управління від центрального уряду до підприємства;

-   передбачити організацію державного управління економікою на засадах планування, регулювання, прогнозування, моніторингу, аналізу і контролю;

-  здійснити оцінку економічних і соціальних втрат від недосконалого управління на основі аналізу динаміки сукупності  макроекономічних і соціальних показників за період незалежності;

-    економічно    обгрунтувати    етапи    проведення    адміністративної реформи і обсяги фінансування за окремими напрямками реформи;

- розробити концептуальні засади державної політики із становлення і розвитку  малого бізнесу, сприяння приватним  інвестиціям у соціальне важливі галузі виробництва;

-  створення в державних установах підрозділів із маркетингу ринку праці та визначення економічної ефективності їх діяльності;

-   вдосконалити  правову  базу  економічної та фінансово-грошової системи,  податкової політики  з  метою  створення  належних  умов для адміністративної реформи;

-   запровадити  посилення  фінансового контролю за  видатками  та широке застосування аудиту.

Підсумовуючи, можна сказати, що головною суттю адміністративної реформи в Україні є створення сучасної управлінської системи, притаманної цивілізованим демократичним країнам з ринковою економікою, яка забезпечить кращі можливості для нормального розвитку суспільства, а безпосередньо громадянам дасть основу для розвитку їх самоорганізації, самосвідомості, розкриття людських здібностей і задоволення зростаючих потреб.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, яка забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дасть можливість їй стати впливовим чинником у Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам України.

 

Така система державного управління буде підконтрольною народові, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.27 Слушно зауважує у цьому зв'язку професор Богдан Кравченко: "Широка підтримка для адміністративної реформи буде можливою, якщо її розглядатимуть як засіб поліпшити надання послуг громадянам, а не ще один засіб перерозподілу влади. Якщо вона проходитиме одночасно на центральному та місцевому рівнях уряду і особливо там, де надаються послуги. Якщо адміністративна реформа не є ще однією реорганізацією, а дійсним зміщенням стосовно мети держави".24

У результаті здійснення адміністративної реформи має бути досягнуто поступове формування раціонального механізму державного управління, який дав би змогу значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. Нова сучасна модель державного управління забезпечить сприятливі умови для прогресивного розвитку українського суспільства, позитивно вплине на хід і наслідки проведення інших перетворень у державі, гарантуватиме дотримання прав і свобод громадян.

Запитання і завдання

І .Охарактеризуйте значення принципу розподілу державної влади в демократичних суспільствах?

2.В яких завданнях виражається значення сегментації публічної влади для українського суспільства?

3.Назвіть противаги Президенту України.

4.Назвіть противаги і стримування щодо Верховної Ради України.

5.Назвіть противаги Кабінету Міністрів України.

6.Визначіть місце Конституційного Суду в системі розподілу державної влади.

7.Як співвідносяться між собою цілісність державного управління та розподіл влад.

В.Дайте характеристику поняттю "виконавча влада".

9.Які органи входять до системи виконавчої влади?

10.Як співвідносяться державне управління і виконавча влада?

11.Назвіть принципи побудови та функціонування органів виконавчої влади в Україні?

12.Чим обумовлена необхідність проведення адміністративної реформи в Україні?

13.У яких напрямках має здійснюватися адміністративна реформа?

27  Концепція адміністративної реформи в Україні - С 7

28  Кравченко Б Адміністративна реформа в Україні: стан та перспективи // Вісник УАДУ. - 1997. - № 3-4. -С. 21

 

14.На який період і у скільки етапів розрахована реалізація адміністративної реформи?

15.Назвіть основні засоби забезпечення адміністративної реформи.

Теми рефератів

I .Реалізація принципу розподілу державної влади в Україні. 2.Конституційні засади системи стримувань і противаг.

3.Конструктивна співпраця всіх гілок влади - гарант суспільного прогресу.

4.Роль виконавчої влади в системі органів державної влади.

5.Співвідношення виконавчої влади і державного управління.

б.Особливості правового статусу органу виконавчої влади України.

7.Форми виконавчої влади в президентських системах.

8.Форми виконавчої влади в парламентських системах.

9.Організаційна структура державного управління.

10.Концептуальні засади державного управління і виконавчої влади.

I1 .Формування та розвиток централізації та децентралізації в сфері державного управління.

12.Державне управління України в умовах реформування. 13.Концептуальні засади адміністративної реформи в Україні. 14.Адміністративна реформа в Україні: проблеми централізації та децентралізації.

Рекомендована література

1.Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р.-К.: Преса України, 1997. - 80 с.

2.Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи: Затв. Указом Президента України від 2 жовтня 1997р. № 1089/97//Офіційнийвісник України. - 1997. - №40. - С. 17-21.

З.Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи: Указ Президента України від 7 липня 1997 р. № 620/97 // Вісник державної служби України. - 1997. - № 3. - С. 7 -8.

4.Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 // Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - С. 5.

З.Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 // Урядовий кур'єр. -1999.- 17 груд. -№ 237.-С. 4.

6.Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 // Урядовий кур'єр. -1999.- 17 груд. -№ 237.-С. 2.

7.Про склад Кабінету Міністрів України: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1574/99 // Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 груд. -№ 237.-С. 2.

 

8.Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - 48 с. - (Б-чка "Нова Конституція України").

9.Актуальні проблеми реформування державного управління: Матеріали щорічної науково-практичної конференції науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Академії, Київ, 29 травня 1997 р. / За ред. В.М.Князева. •• К.: Вид-во УАДУ при Президентові України, 1997. -312с.

Ю.Білас І. Право, суспільство, держава: від тоталітаризму до демократії// Розбудова держави. - 1994. - № 3. - С. 35-42.

М.Гурне Б. Державне управління / Пер. з франц. В.Шовкуна. - К.: Основи, 1993.- 165с.

12.Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Відлов, ред. проф. Н.Р.Нижник. К.: УАДУ при Президентові України, 1997. - 448 с.

ІЗ.Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

Н.Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз / Пер. з франц. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - 420 с.

15.Кампо В.М. Українські реформи: політика і право: Попул. нарис. -K.:IFES, 1994.-29с.

16.Коваль Л. Адміністративне право: курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996. -208с.

17.Кононенко Н. Механізм стримувань і противаг // Віче. - 1997. - № 11.-С. 82-95.

18.Концепція адміністративної реформи в Україні. К.: ДВПП Міннауки України, 1998. - 62 с.

19.Кравченко Б. Адміністративна реформа в Україні: стан та перспективи // Вісник УАДУ при Президентові України. - 1997. - № 3-4. - С. 13-21.

20.Кравчук Л. Адміністративна реформа в Україні // Вісник УАДУ. -1998.-№ 1.-С. 13-25.

21.Лемак В.В. Нова конституційна модель розподілу влади в Україні / Матеріали конференції. - Ужгород, 1998. - С. 4-13.

22.Луговий В. Адміністративна реформа в Україні і політична культура//Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 7- 10.

23.Луговий В., Князев В. Адміністративна реформа в Україні: кадрове і наукове забезпечення // Вісник УАДУ. - 1997. - № 2. - С. 4- 8.

24.Малиновський В. Актуальні проблеми нової моделі розподілу державної влади в Україні // Вісник УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 133-140.

25.Малиновський В. Трансформація адміністративно-територіального устрою України: проблеми і перспективи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України /

 

За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князева. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вил. 2. -В 2 ч.- 4.2. -С. 211-218.

26.Надольний І. Актуальні проблеми адміністративної реформи в Україні (за матеріалами міжнародного симпозіуму "Адміністративна реформа в Україні")//Командор. - 1998. -№ 1. - С. 15-16.

27.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т. госуд. и права, 1995. - 208 с.

28.Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: проблеми і перспективи// Вісник УАДУ при Президентові України. - 1996. - №1. -С.102-116.

29.Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук, керів. В.В.Цветков. - К.: Оріяна, 1998. - 364 с.

ЗО.Цветков В.В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). - Харків: Право, 1996. - 164с.

ЗІ.Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз.- К.: Програма Л, 1995. - 136 с.

 

Апарат державного управління

Політична сила й значення народу виражаються   постійно   в   силі уряду, послаблення якого неминуче веде державу до занепаду

Т.М. Грановський


<