3.4.2. Фінансова діяльність і бюджетний процес : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

3.4.2. Фінансова діяльність і бюджетний процес

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

Суть фінансів

Характерною ознакою ринкової економіки є високорозвинута і розгалужена фінансово-банківська система. Через неї здійснюється процес акумуляції фінансових ресурсів суспільства та забезпечується найбільш ефективне і раціональне їх використання. Звідси випливає провідна роль різноманітних фінансових інститутів. Під фінансами розуміють систему економічних відносин, що склались у суспільстві, щодо формування та використання фондів грошових ресурсів. Фінанси, з одного боку, виражають економічні відносини між державою, підприємствами і громадянами, а з іншого - є грошовими фондами, за якими стоять матеріальні ресурси, необхідні для життєдіяльності підприємств і здійснення державою своїх функцій. Отже, фінансові відносини складаються між державою, її громадянами, а також з підприємствами у процесі перерозподілу національного продукту." Суть фінансів більш повно виявляється у виконуваних ними функціях, тісно пов'язаних із економічними функціями держави, які ми розглядали у цьому розділі.

63 Основи економічної теорії: Підручник / За ред проф С.В Мочерного - Тернопіль: AT Тарнекс, 1993. -С. 427-428

 

Визначають такі функції фінансів: розподільчу, регулюючу та контрольну. Фінансова система будь-якої країни складається з трьох основних, взаємопов'язаних підсистем: державні фінанси, фінанси первинних ланок економіки (підприємств) і фінанси населення. Центральне місце у здійсненні наведених функцій фінансів посідають фінанси держави.

Державні фінанси - це система економічних відносин, за допомогою яких органи державної управління розподіляють та перерозподіляють вартість валового національного продукту (ВНП), який є об'єктом фінансових відносин, у відповідності з покладеними на них функціями. Оскільки держава сама нічого не створює (фінансові ресурси підприємств і населення надходять до державних фінансів за допомогою податкової системи, страхових, митних, гарантних платежів), то вона перерозподіляє частину ВНП на свої потреби, централізуючи її у загальнодержавних фондах, насамперед у державному бюджеті. Так само, як вона нічого не створює, так вона і не "проїдає" те, що створює суспільство (за винятком тієї частини, що йде на утримання державних структур влади й управління). Державні фінансові ресурси значною мірою повертаються населенню та підприємствам у вигляді фінансування соціальних програм, субсидій, дотацій та капіталовкладень.

Оскільки суб'єктів фінансових відносин, як вже зазначалося, троє -держава, підприємства, громадяни, то закономірно, що фінанси несуть у собі певні суперечності в суспільстві: збільшення доходів одного із суб'єктів при одній і тій самій масі ВНП неминуче призводять до зменшення доходів інших. Тому є очевидним, що, з одного боку, прогрес у суспільстві можливий тільки за умов оптимального співвідношення інтересів і доходів кожного суб'єкта фінансових відносин, а з іншого -вирішення суперечностей може бути забезпечене лише на основі постійного зростання ВНП, що дає змогу одночасно зростати доходам усіх суб'єктів.

Функціонування фінансів забезпечується через фінансову систему, що являє собою сукупність різних форм організації фінансових відносин. Стан фінансової системи значною мірою залежить від гармонійного взаємозв'язку та розвитку всіх її складових - різноманітних фінансових інститутів, які використовує суспільство з метою забезпечення обігу фінансових ресурсів різної цілеспрямованості. Ланками фінансової системи України є: державні фінанси; фінанси підприємств і організацій; централізовані і децентралізовані фонди цільового призначення; державний кредит; резервні і страхові фонди; фінансовий ринок.

У нових умовах децентралізації управління зростає роль місцевих фінансів у забезпеченні відтворення виробничих відносин. Місцеві фінанси беруть участь у регулюванні місцевої економіки, стимулюванні економічного зростання, реалізації регіональних програм, відтворенні робочої сили. Саме через місцеві фінанси держава активно проводить соціальну політику. На основі надання місцевим органам влади бюджетних

 

коштів здійснюється фінансування муніципальної освіти, охорони здоров'я, культури, комунального обслуговування населення, будівництва та утримання доріг. За допомогою місцевих фінансів держава здійснює вирівнювання економічного і соціального розвитку територій, які в результаті історичних, географічних, військових або інших умов відстали у своєму економічному та соціально-культурному розвитку від інших регіонів країни.

Бюджетний процес

Бюджету, а точніше - бюджетній системі, яка включає державний бюджет і бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, належить центральне місце в системі державних фінансів. Бюджет - це фінансовий план (кошторис) утворення та використання грошових фондів, що регулюються відповідно центральними та місцевими органами державної влади. Він як система економічних розподільних відносин охоплює фактично все суспільство, на відміну від інших ланок фінансової системи, які функціонують лише у певних сферах. Це пов'язано з тим, що бюджет повинен забезпечувати виконання державою її основних функцій.

Структура бюджету країни значною мірою залежить від державного • устрою та характеризується будовою бюджетної системи. Бюджетна система - це сукупність усіх бюджетів, які створюються на різних рівнях державних структур влади й управління. В основу побудови бюджетної системи будь-якої держави покладено її адміністративно-територіальний устрій. Це пояснюється тим, що саме такий поділ характеризує вертикальну структуру органів державного управління, а отже, й структуру відповідних фондів, які є фінансовою базою функціонування цих органів.

Бюджет складається з двох частин - доходів і видатків, які повинні між собою в основному балансувати. Перевищення доходів над видатками означає, що держава володіє відповідним резервом коштів, і навпаки, перевищення видатків над доходами (бюджетний дефіцит) свідчить про нездоровий стан економіки та породжує фінансову напругу в країні.

Бюджетна система України включає такі види бюджетів: Державний бюджет, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети.

Бюджетний процес - це регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання та контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів. У ньому визначається обсяг фінансових ресурсів, що необхідні для виконання завдань з розвитку виробничої та невиробничої сфер народного господарства, встановлюється розподіл цих ресурсів у галузевому та територіальному розрізах. До завдань бюджетного процесу відносять:

- визначення доходів з кожного джерела;

- визначення величини видатків;

 

-   контроль   за   фінансово-господарською   діяльністю   підприємств, організацій, установ за виконанням ними бюджетних коштів;

-    створення   державних   матеріальних   і   грошових   резервів   для постійного фінансування передбачених заходів.

Головним призначенням Державного бюджету є розподіл державних коштів між міністерствами (відомствами) і програмами. З цієї точки зору, бюджет являє собою внутрійшній засіб управління уряду. Разом з тим, бюджет відіграє й іншу важливу роль, яка виходить за рамки внутрішніх урядових відносин. Бюджет є основним засобом впливу на стан економіки. Адже розмір бюджету (особливо бюджетний дефіцит), характер податкової політики і структура витрат допомагають визначити темпи економічного зростання, тенденції змін у сфері зайнятості, відсоткові ставки і цінові зміни. Слід також зазначити, що й економіка впливає на бюджетну політику: економічний стан визначає бюджетні показники.

За визначенням бюджетного процесу, відповідно до Закону "Про бюджетну систему України", можна виділити такі основні етапи бюджетного процесу:

1) складання бюджету;

2) розгляд бюджету;

3) затвердження бюджету;

4) виконання і контроль за виконанням бюджету;

5) затвердження звіту про виконання бюджету.

Складання проекту бюджету є першим етапом бюджетного процесу. Він є його важливою складовою, оскільки від якісного формування бюджету залежить його правильне виконання, раціональне і ефективне використання коштів.

Відповідно до Правил складання і виконання Державного бюджету України перед складанням проектів бюджетів усіх рівнів розробляються основні прогнозні макроекономічні показники економічного та соціального розвитку країни, де визначаються такі показники:

- валовий внутрішній продукт;

- національний доход;

- зведений баланс доходів і видатків населення;

- платіжний баланс;

- валютний план.

Складання бюджету, як правило, включає ряд організаційних етапів, які є характерними для багатьох країн із перехідною економікою. Різні фази, пов'язані з підготовкою бюджету, розглядаються в таблиці 3.3.

 

Календар бюджетного процесу

Таблиця 3.3

Основні види діяльності

Виконавці

Термін

1 .Підготовка проекту річного бюджету на основі середньострокового плану. Проект плану доводиться до відома Міністерства фінансів, міністерств і Національного банку

Міністерство економіки

Лютий -березень

2. Підготовка інструкцій, форм і графіків на наступний бюджетний рік. Підготовка попереднього балансу доходів і видатків у відповідності з проектом річного плану

Міністерство фінансів Міністерства Національний банк

Березень -квітень

3. Міністерства готують бюджетні інструкції для підприємств на основі попереднього балансу

Міністрерства Підприємства

Квітень

4.Підготовка бюджетних пропозицій на наступний рік на підприємствах, у міністерствах

Міністерства

Травень

5.Обговорення бюджетних пропозицій, переговори і узгодження в зв'язку з коригуванням планів виробництва та факторів

Міністерство економіки Міністерство фінансів Міністерства Національний банк

Травень -червень

6. Підготовка переглянутого проекту річного плану

Міністерство економіки

Червень

Т.Шдготовка переглянутого балансу доходів і видатків у відповідності з переглянутим річним планом

Міністерство фінансів

Липень

8. Обговорення бюджету Міністерством фінансів та міністерствами

Міністерство фінансів Міністерства

Липень -Серпень

9. Підготовка проекту Державного бюджету і подання його Кабінету Міністрів

Міністерство фінансів

До 1 5 серпня

10. Розгляд проекту Державного бюджету Кабінетом Міністрів і подання його Президенту України

Кабінет Міністрів України

 

1 1 .Розгляд проекту Державного бюджету і внесення його Верховній Раді

Президент України

До 15 вересня

12.Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України

Верховна Рада України

Початок жовтня

ІЗ.Прийняття рішення про затвердження Закону про Державний бюджет України і подання його на підпис Президенту України

Верховна Рада України

До 2 грудня. Кінцевий термін -ЗО грудня

14. Підписання Закону про Державний бюджет України

Президент України

У 2-тижневий термін після отримання

Розгляд і затвердження бюджетів.

Верховна Рада розглядає проект Закону про Державний бюджет України в порядку, передбаченому регламентом її роботи. Народні депутати знайомляться з проектом бюджету, потім заслуховують доповідь

 

міністра фінансів на пленарному засіданні парламенту і переносять роботу з проектом у постійні комітети. У Верховній Раді проходить перше читання проекту бюджету, після чого він повертається на доопрацювання уряду. Після доопрацювання документ проходить друге читання (доповідь міністра фінансів). За необхідністю можливе й третє читання, після якого парламент має прийняти постанову.

Верховна Рада приймає постанову про порядок введення в дію Закону про Державний бюджет України, проект якого розробляє і подає Кабінет Міністрів. Якщо Закон не буде прийнятий до 2 грудня року, який передує тому, на який складено бюджет, Верховна Рада приймає постанову про порядок фінансування поточних видатків до прийняття Закону. У випадку неприйняття такої постанови до ЗО грудня автоматично продовжується дія Закону про державний бюджет України поточного року, крім показників щодо видатків розвитку. Прийнятий парламентом Державний бюджет набирає силу закону і має ретельно виконуватися.

Місцеві бюджети формуються таким чином: на основі прогнозних макроекономічних показників економічного та соціального розвитку держави місцеві органи виконавчої влади і місцевого самоврядування розробляють відповідні прогнозні показники адміністративно-територільних одиниць, які є основою для складання проектів їх бюджетів. Крім цього, Кабінет Міністрів України доводить до місцевих фінансових управлінь такі показники:

-  проектні нормативи відрахувань від регулюючих доходів та суми контингентів з цих доходів;

-   розміри   дотацій   та   субвенцій,   які   передбачається   виділити   з Державного бюджету, та їх цільове призначення;

- перелік видатків, які передбачається передати з державного бюджету на фінансування місцевим бюджетам.

Складання проектів обласних та районних бюджетів здійснюють місцеві державні адміністрації, які у встановлені строки доводять до органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів відповідні інструкції щодо розробки проектів бюджетів.

Обласні, районні, міські фінансові управління (відділи) разом із представниками відповідних підрозділів виконкомів органів місцевого самоврядування розглядають розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходах і зведених кошторисах видатків по господарству відповідного підпорядкування, визначаючи розміри платежів до бюджету та асигнувань з бюджету по відповідному господарству і складають проекти обласних, районних та міських бюджетів. Крім цього, розробляються пропозиції про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та доходів і розміри лімітованих видатків для розробки проектів бюджетів міст, селищ і сіл.

 

Фінансові управління (відділи) на підставі прогнозних показників економічного та соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та показників, доведених до обласних органів виконавчої влади, розробляють проекти бюджетів і подають їх на розгляд місцевих органів виконавчої влади.

У проектах рішень про відповідні бюджети передбачається затвердити:

- поквартальний розподіл доходів і видатків з відповідного бюджету;

-   фонд заробітної плати  працівників  спискового та неспискового складу; для установ, що перебувають на бюджетному фінансуванні - по кожному управлінню і відділу, з виділенням у тому числі фондів оплати праці працівників неспискового складу;

-   план фінансування державних капітальних вкладень за рахунок відповідного бюджету і завдання щодо мобілізації внутрішніх ресурсів у капітальному будівництві;

- плани податкових надходжень з відповідного бюджету.

З урахуванням одержаних пропозицій про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та доходів і розмірів лімітованих видатків по місцевих бюджетах місцеві державні адміністрації розглядають розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходах і кошториси видатків і після уважного аналізу складають проект відповідного бюджету.

Разом із дохідною частиною планується також і видаткова частина бюджету. Основним документом, яким визначається обсяг і цільове спрямування коштів, що виділяються з бюджету, є кошторис видатків. Проект кошторису з усіма додатками і розрахунками подається у вищестоящий орган для розгляду та затвердження.

При складанні проекту видаткової частини бюджету видатки розподіляються і плануються відповідно до цільового спрямування (на соціальний захист населення, фінансування соціально-культурних закладів, утримання органів державного управління, фінансування народного господарства).

Місцеві бюджети формуються таким чином: регіони складають проекти видаткової частини бюджету і після узгодження з Міністерством фінансів України визначається сума витрат. Від цієї суми віднімається величина власних та закріплених доходів, а потім визначається сума та окремі для кожного регіону нормативи відрахувань від загальнодержавних податків.

Після закінчення розробки дохідної та видаткової частин бюджету його проект передається на розгляд органів місцевого самоврядування відповідного рівня.

Після розгляду і затвердження бюджетів наступає важлива стадія бюджетного процесу - виконання бюджетів, тобто одержання

 

затверджених доходів і фінансування видатків бюджету відповідно до затверджених сум. Виконання бюджету будь-якого рівня здійснюється на основі розпису доходів та видатків відповідного бюджету, який складається фінансовими органами.

Кабінет Міністрів організовує виконання Державного бюджету через підпорядковані органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування за розписом надходжень і видатків.

Міністерства не можуть витрачати асигновані кошти, поки Головне бюджетне управління їх не розподілить поквартально, помісячне або за проектами. Після цього міністерства виділяють одержані в результаті розподілені кошти своїм галузевим підрозділам. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади не мають права витрачати понад виділені Головним бюджетним управлінням або розподілені серед своїх підрозділів суми.

З метою посилення державного контролю за надходженням у бюджет доходів та використання коштів у 1997 році був створений новий орган виконавчої влади - Державне казначейство України. На цю структуру покладена функція збору коштів та розподілу доходів між відповідними ланками бюджетної системи. Для цього всі бюджетні установи було переведено на обслуговування органами державного казначейства на основі кошторисів. Відповідно до законодавства касове виконання Державного бюджету за доходами здійснюється органами Державного казначейства України, а видатки здійснюються через реєстраційні рахунки установ і організацій в органах казначейства-.

Органи державного управління повинні чітко дотримуватися встановлених правил використання бюджетних коштів. Розпорядник бюджету не може витрачати бюджетні надходження безконтрольно, він повинен дотримуватися встановленої процедури, яка називається державним обліком. На державний облік як важливий інструмент державного управління покладено такі завдання:

1.    Дотримання    фінансово-бюджетної,    кошторисної   дисципліни, запобігання    нецільовому    використанню,    марнотратству    бюджетних коштів.

2.     Нагляд    за    відповідністю    бюджетних    операцій    рішенням законодавчих і представницьких органів влади та забезпечення контролю парламенту над виконанням державного бюджету.

3. Інформування уряду про стан державних фінансів.

4.  Бути засобом управління для керівника, за допомогою якого він передбачає найближче майбутнє і контролює здійснення запланованих програм.

5.  Ведення підрахунків, які використовуються у загальнодержавній статистиці та встановлення економічного стану держави.

 

6. Правильність та достовірність ведення звітності, фінансових, кредитних і розрахункових операцій, повноти і своєчасності виконання зобов'язань перед бюджетом.

Державний облік поєднує в собі кредитний і касовий облік. Головним завданням кредитного обліку є контроль за використанням суспільних коштів, тобто чи правильно виконується закон про державний бюджет. Касовий облік контролює лише стан готівкової маси. За кожний певний період бухгалтерські записи обмежуються сумою касової готівки на початку періоду і записом надходжень та видатків коштів. Таким чином встановлюється сальдо (залишок суми), яке показує відповідність облікових даних реальній касовій наявності.

Контроль за виконанням Державного бюджету.

Важлива стадія бюджетного циклу - це стадія аудиторської перевірки бюджетних результатів, її ціллю є:

-  забезпечення відповідальності шляхом перевірки за витрачанням коштів згідно з намірами законодавців;

-   аналіз   бюджетної   ефективності   урядових   програм   з   метою   її підвищення;

-    удосконалення    керування    шляхом    визначення    можливостей ефективнішого розміщення ресурсів;

-   протистояння корупції з  допомогою  заходів, які  заважатимуть незаконному привласненню державних коштів.64

Стадія аудиторської перевірки і контроль за виконанням Державного бюджету здійснюється Верховною Радою України. Відповідно до статті 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету від імені парламенту здійснює Рахункова палата.

Кабінет Міністрів України разом із проектом закону про Державний бюджет подає до Верховної Ради України доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Контролюючі функції здійснюють й інші органи, наприклад, Міністерство фінансів. Міністр фінансів несе персональну відповідальність перед парламентом за дотримання Закону про Державний бюджет. Органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування разом із органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюджету, коштів позабюджетних фондів та правильністю використання підприємствами, установами та організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань та коштів позабюджетних фондів.

Органи виконавчої влади вищого рівня здійснюють нагляд за ходом виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня

. \f А   П\7     1 ПОТ         I"     At

 

згідно з вимогами  чинного законодавства, рішень  органів  виконавчої влади, прийнятих у межах їх компетенції.

Порушеннями законодавства про бюджетну систему України вважається:

- використання бюджетних коштів на цілі, не предбачені законом про Державний бюджет України або в обсягах, що перевищують відповідно затверджені межі видатків;

невиконання   умов   пропорційного   скорочення   видатків   щодо незахищених статей бюджету;

-  невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів;

- недотримання термінів щодо бюджетного процесу;

-  порушення інших правил і процедур, встановлених законодавством щодо порядку витрачання коштів бюджетів, які призводять до незаконних видатків;

-  невжиття заходів до підпорядкованих органів і підлеглих осіб, які вчинили вищеперераховані порушення.

Звіт про виконання бюджетів.

Відповідно до статті 97 Конституції України Кабінет Міністрів України згідно з законом подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України. З доповіддю про виконання Державного бюджету виступає міністр фінансів. Верховна Рада розглядає і затверджує звіт у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України. Поданий звіт і постанова парламенту мають бути оприлюдненими.

Звіт про виконання обласного, районного бюджетів складають відповідно фінансові управління (відділи) місцевих державних адміністрацій. Звіти про виконання місцевих бюджетів затверджуються органами місцевого самоврядування. Рішення про звіт публікуються.

Як бачимо, фінансові питання складають важливу частину діяльності органів державного управління. Фінансові можливості організації визначають її діяльність, а проблема опрацювання бюджету є однією з найголовніших для фахівця у сфері державного управління.


<