3.3.3. Функція організації діяльності : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

3.3.3. Функція організації діяльності

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

Організація взаємодії і повноважень

Основною метою організаційної функції є забезпечення переходу від стратегії до структури організації.

Організація як спеціальна функція державного управління - це процес побудови структури органу управління, що дас можливість службовцям ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.

Головними характеристиками організації служб є:

- ефективність, досягнута за рахунок суворого розподілу обов'язків між державними службовцями, що дає можливість використовувати

34 Райт Г Державне управління. - С  143

 

висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;

-  сувора ієрархієзація влади, що дає змогу вищій за рангом посадовій особі   здійснювати   контроль   за  виконанням   завдань   співробітниками, нижчими за рангом;

-   формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечує однотипність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;

-  безособовість адміністративної діяльності й емоційна нейтральність відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник певної посади.'5

Організаційний процес поділяють на два аспекти:

-  поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто побудова структури;

- організація взаємовідносин і повноважень.

З метою реалізації потенціалу органу управління в організаційну структуру впроваджується механізм координації та інтеграції всіх підрозділів. Інтеграція - це процес досягнення єдності зусиль усіх підсистем (підрозділів) організації для здійснення її функцій та цілей.

Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносини між рівнями повноважень, є делегування. Делегування - це передача завдань і повноважень особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Якщо керівник не делегував свою роботу іншим, він змушений виконувати її сам. Оскільки суть управління зводиться до вміння досягти виконання роботи іншими, то делегування - це той процес, який перетворює особу в керівника. Але повністю відповідальність не може делегуватися. Якщо передбачається, що конкретний службовець бере на себе відповідальність за певне завдання, то організація повинна надати йому певні ресурси для його виконання, тобто повноваження.

Відповідальність - це зобов'язання виконувати поставлені завдання та відповідати за їх позитивне вирішення. Працівник зобов'язується на виконання певних завдань в обмін на отримання визначеної винагороди. Відповідальність означає, що службовець відповідає за результати виконання завдання перед- тим, хто передає йому повноваження. Делегування реалізується лише у випадку прийняття повноважень, а власне відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмежувати відповідальність, передаючи її підлеглим. Хоча особа, на яку покладено відповідальність за вирішення певного завдання, залишається відповідальною за якісне завершення роботи, навіть коли не виконувала його особисто.

35 Арсеєнко А . Грищенко К   Привалов Ю Сучасні проблеми функціонування державної служби (аналіз ЗІШ\бІжних матгшаїїв) // Вісник УАЛУ - 1997 - №4. - С. 66

 

Повноваження - це обмежене право використовувати ресурси організації і спрямовувати зусилля її співробітників на виконання поставлених перед організацією завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивіду. Повноваження відрізняються від влади. Повноваження - це право щось зробити, а реальна влада - можливість його виконання. Зрозуміло, що повноваження завжди обмежені, а тому слід розглянути відносини між рівнями повноважень. Вони проявляються у формі двох загальних типів: лінійних і штабних (апаратних) повноважень.

Лінійні - це такі повноваження, що передаються безпосередньо від начальника до підлеглого. Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівнів управління. Характерною рисою всіх формальних організацій, окрім найменших, є ланцюг команд, який створюється лінійними повноваженями. Лінійні повноваження створюють струнку систему координації, коли всім відомі відповідальні особи, а також у компетенції якого службовця знаходиться вирішення того чи іншого питання. Існують дві характерні ознаки координації і лінійних відносин:

-   єдиноначальність   -  принцип,  згідно  з  яким   підлеглий   повинен отримувати повноваження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед ним. Такий підхід підтвердив свою практичну цінність як координуючого   механізму   і   знайшов   своє   широке   застосування   в управлінській діяльності;

- обмеження кількості працівників, які безпосередньо підлеглі одному керівнику. Дослідження показали, що оптимальна величина так званої норми керування коливається в межах 7-10 осіб. Але така кількість не є абсолютною,     все    залежить     від    культури    управління,    характеру виконуваних функцій, характеристики персоналу і здібностей керівника.

Штабні (апаратні) повноваження відповідають певним типам адміністративного апарату. Вперше поняття штабу було запроваджено О.Македонським. З метою спрощення управління військами офіцери були поділені на стройовий і штабний склад. Останні не здійснювали безпосереднього управління солдатами, а розробляли військову стратегію, яку втілювали в життя стройові офіцери.

Штабні повноваження класифікуються на: 1) рекомендаційні;

2)   обов'язкові   узгодження   (які   не   обов'язково   виконує   лінійне керівництво);

3) паралельні повноваження (необхідність двох підписів);

4)  функціональні та лінійні  повноваження (усувають різницю  між лінійними і штабними обов'язками).

В організації як системі виділяють структури і ланки. Структури слід розглядати як спосіб організації системи, а ланки - здатність керівників та інших посадових осіб здійснювати регулювання і координацію діяльності декількох структурних підрозділів. При цьому вплив здійснюється за

 

ступенями управління, які характеризують песлідовність підпорядкування одних ланок управління іншим.

Побудова організаційної структури

Згідно з останніми досягненнями теорії та практики управління структура організації повинна забезпечити реалізацію її стратегії. Категорія "структура" відображає будову та внутрішню форму системи. Зв'язок елементів у структурі підпорядкований діалектиці взаємовідношення частини і цілого. Наявність структури - невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, бо саме структура надає їм цілісності. Структура сприяє збереженню стійкого стану системи. Стосовно системи структура є показником її організованості. Структура організації -це логічне взаємоспіввідношення рівнів управління і підрозділів, побудованих у такій формі, яка дає змогу найбільш ефективно досягати цілей організації.

Структура, яка відображає синтез взаємозв'язків різних елементів, що функціонують для досягнення поставлених цілей, називається організаційною. Ще одне визначення трактує організаційну структуру, як конструкцію організації, на основі якої здійснюється управління. Організаційну структуру визначають також як управлінську категорію, яка відображає організаційний бік відносин управління і становить- єдність рівнів і ланок управління у їх взаємозв'язку.

Ланка управління - це відокремлений орган, який здійснює функції управління і наділений для цього певними правами для їх реалізації, визначеною відповідальністю за виконання функцій та використання прав.

До ланок управління відносяться структурні підрозділи, а також окремі службовці, що виконують відповідні функції управління або їх частину. В основу утворення ланки управління покладено виконання відділом певної управлінської функції. Встановлені між відділами зв'язки мають горизонтальний характер.

Рівень управління - це сукупність ланок управління на певному щаблі ієрархії управління. Рівні управління, поєднуючи різні ланки, характеризують рівень концентрації процесу управління і послідовність підпорядкування одних ланок іншим зверху донизу.

Ступені управління знаходяться у вертикальній залежності і підпорядковуються один одному за ієрархією. Звідси виникла пірамідальна структура управління установою (див. рис. З.З).36

36 Нижник Н   Машков О Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред HP Нижник - К.: Вид-во УАДУ -С 69-70

 

Начальники управлінь

Рис. 3.3. Типова пірамідальна структура управління міністерством

Організаційна структура управління визначається також як склад, взаємозв'язки та супідрядність організаційних одиниць (підрозділів) апарату управління, які виконують різні функції управління організацією. Згідно з цим визначенням основними елементами організаційної структури управління є: склад і структура функцій управління, кількість працівників для реалізації кожної управлінської функції; професійно-кваліфікаційний склад працівників апарату управління; склад самостійних структурних підрозділів; кількість рівнів управління та розподіл працівників; інформаційні зв'язки.

Досконала організаційна структура управління повинна відповідати певним вимогам: адаптивності; гнучкості, динамізму; адекватності; спеціалізації; оптимальності; оперативності; надійності; економічності.

Побудова структури організації базується на таких поняттях як спеціалізований розподіл праці і сфера контролю. Спеціалізований розподіл праці - це закріплення відповідних функцій, спеціалізація завдань та навичок службовців. У будь-якому органі управління існує горизонтальний розподіл праці. Конкретний розподіл праці в організації є одним із найважливіших управлінських рішень. Горизонтальний розподіл -це розподіл залежно від спеціалізації. Вертикальний - це розподіл, що створює певну ієрархію в управлінні. Особи, підлеглі одному керівнику, являють собою сферу контролю.

 

Організацію діяльності здійснюють керівники всіх рангів, але рішення про вибір управлінської структури для реалізації функцій та розвитку технічних завдань і засобів є прерогативою керівництва вищої ланки. Найдосконалішою є така структура, яка найкращим чином дає змогу організації взаємодіяти з навколишнім середовищем, ефективно і цілеспрямовано розподіляти та спрямовувати зусилля своїх співробітників, задовольняючи таким чином потреби населення, а, отже, досягати мети організації. Ось чому проектування структури слід базувати на стратегічних планах.

Умовно можна вирізнити три категорії організаційних проблем:

1.  Проблеми загальної організації та структури - це ті проблеми, що стосуються  конкретного  поділу  організації по  горизонталі  на  широкі блоки,   які   відповідають   найважливішим   напрямам   діяльності   щодо стратегії  організації.   При   цьому   слід  визначити,   які   види   діяльності повинні виконувати лінійні підрозділи, а які - штабні.

2.  Проблеми встановлення співвідношення повноважень різних посад. З метою ефективного використання службовців і уникнення перевантажень керівництва слід передбачити подальший поділ на більш дрібні структурні підрозділи.

3. Проблеми визначення посадових обов'язків та оперативних завдань - сукупності функцій, закріплених за конкретним службовцем.

Розрізняють два види організаційних структур: бюрократичні та адаптивні.

Бюрократична (механістична) структура характеризується високим ступенем розподілу праці, розвиненою ієрархією, ланцюгом команд, наявністю численних правил і норм поведінки персоналу, відбором кадрів за їх діловими та професійними якостями.

Концепція бюрократії (від французького "бюро, канцелярія" або грецького "влада, панування", букв. панування канцелярії) була сформульована Максом Вебером на початку XX століття і в ідеалі є однією з найкорисніших ідей в теорії управління. Теорія Вебера не охоплювала опису конкретних організацій і розглядала бюрократію як деяку нормативну модель, ідеал, до якого повинні прагнути організації. Більшість сучасних організацій є варіантами бюрократії. Причина такого тривалого та широкомасштабного використання бюрократичних структур полягає у тому, що їхні характеристики досить добре підходять для більшості органів державного управління (об'єктивність прийняття рішень, просування працівників на основі їх компетентності, концепція соціальної рівності тощо), хоча їм притаманні такі негативні риси:

-   перебільшення важливості  стандартизованих  правил,  процедур  і норм, які призводять до втрати гнучкості поведінки;

- порівняно запізніле реагування на оточуючі обставини.

 

Термін "бюрократія" часто асоціюється з канцелярською тяганиною, безплідною діяльністю, що, звичайно, зустрічається у повсякденному житті. Однак першопричиною всіх цих негативних явищ є не бюрократія як така, а недоліки в реалізації правил роботи та цілей організацій, труднощі, пов'язані з поведінкою окремих державних службовців,

З часом бюрократичні структури стали пристосовуватися до реалій і в результаті виникла департаменталізація цих структур, тобто поділ організації на окремі підрозділи (управління, відділи, сектори, служби). Функціональна департаменталізація - один із видів бюрократії, утворений в результаті процесу поділу організації на окремі елементи, кожен з яких має своє чітко визначене коло функцій, обов'язків та конкретних завдань. Утворення функціональної структури зводиться до групування персоналу відповідно до функцій, які вони здійснюють.

До переваг такої структури можна віднести: стимулювання ділової та професійної спеціалізації; зменшення дублювання зусиль, матеріальних ресурсів у функціональних сферах; покращення координації функціональних сфер.

До недоліків відносяться: структурні підрозділи можуть надавати перевагу реалізації своїх безпосередніх функцій перед загальними цілями всієї організації, що збільшує ймовірність конфліктів між функціональними сферами; у великих організаціях ланцюг команд від керівника до безпосереднього виконавця є надто довгим, а подекуди заформалізованим та заплутаним.

Управлінський досвід свідчить, що функціональні структури підходять тим організаціям, що здійснюють свою діяльність у стабільних зовнішніх умовах та потребують стандартних управлінських рішень. Вони не підходять для організацій, що діють у середовищі із перманентно змінними чинниками. Для таких організацій більш підходять адаптивні структури.

Адаптивні (органічні) структури розробляються і впроваджуються з метою забезпечення можливостей реагувати на зміни зовнішнього середовища та ефективні у випадку, коли проблеми та адекватні дії на них не можна розділити на окремі елементи і розподілити між службовцями відповідно до їх ієрархічних обов'язків. Взаємодія між співробітниками різних рангів у такому випадку нагадує, швидше, консультацію двох колег, а не наказ начальника.

Слід зазначити, що бюрократичні та адаптивні структури - це два протилежних підходи, а тому в практичній діяльності органи управління завжди поєднують якості обох структур у необхідних для здійснення управління співвідношеннях.

Теорія і практика управління виробила велику кількість варіантів побудови бюрократичних організаційних структур державного управління. Розглянемо найбільш відомі та часто використовувані типи

 

бюрократичних організаційних структур, які залежно від характеру зв'язків між різними підрозділами організацій поділяють на такі види: лінійний, функціональний та лінійно-функціональний.

Лінійний вид організаційної структури характеризується лінійними формами зв'язку між ланками управління і, як наслідок, концентрацією всього комплексу функцій управління та вироблення управлінських дій в одній ланці управління. Суть лінійного управління полягає в тому, що очолює кожен підрозділ керівник (орган управління), який здійснює всі функції управління. Окремі працівники підрозділу безпосередньо підпорядковуються тільки цьому керівникові (органу). У свою чергу, останній є підзвітним вищому керівникові (органу). Підлеглі виконують розпорядження лише свого безпосереднього начальника. Вищий керівник (орган) не має права віддавати розпорядження працівникам, минаючи їх безпосереднього начальника (тобто діє принцип єдиноначальності). На цій основі створюється ієрархія такої системи управління (наприклад, голова облдержадміністрації          заступник голови облдержадміністрації

начальник управління (відділу) облдержадміністрації - заступник начальника управління (відділу) облдержадміністрації). Така схема підпорядкування - основа лінійного управління.

Перевагами лінійного управління є одержання підлеглими чітких і несуперечливих завдань і розпоряджень; повна відповідальність кожного керівника за результати роботи; забезпечення єдності керівництва зверху донизу, тобто здійснення принципу єдності розпорядчої діяльності.

Суттєвими недоліками лінійного управління є те, що керівник повинен мати різнобічні знання й досвід з усіх функцій та сфер діяльності управлінської системи (організації), що, в свою чергу, обмежує можливості керівника ефективно управляти організацією. Крім того, існує значне перевантаження інформацією, великий потік документації та безліч контактів із підлеглими, вищими та суміжними організаціями. На практиці лінійна організаційна структура є основною в організаційній побудові органів виконавчої влади.

У сучасному управлінні реалізація управлінських функцій розподіляється між керівниками та органами, які передають нижчим рівням управління обов'язкові для них завдання. Така організація управління відноситься до функціонального виду організаційної структури управління. Диференціація функцій управління є основою переходу до функціональної структури управління.

При такому управлінні передбачається, що кожний орган управління (або виконавець) спеціалізується на виконанні окремих функцій управління (управлінської діяльності). Виконання вказівок функціонального органу в межах його компетенції є обов'язковим для підрозділів. Функціональна організація повністю не виключає лінійного управління. Однак воно звужує роль останнього внаслідок того, що функціональні ланки

 

безпосередньо віддають розпорядження низовим лінійним рідрозділам, а також формуються аналогічні функціональні підрозділи на низових щаблях або ланках управління.

Так, поряд з лінійною структурою формується функціональна структура, і рішення передаються по її рівнях. Це створює так зване подвійне підпорядкування для виконавців: рівні управління в цілому відповідають структурі лінійного управління, функціональні ж ланки кожного рівня одночасно підпорядковані керівнику цього рівня управління і відповідній функціональній ланці вищого рівня управління (наприклад, деякі управління та відділи облдержадміністрації одночасно підпорядковуються голові облдержадміністрації та відповідним центральним органам виконавчої влади). Таке подвійне підпорядкування спрямоване на ліквідацію суперечності функціональної структури управління, тобто на поєднання й інтеграцію функцій на кожному щаблі управління і спеціалізацію функцій за ланками управління.

Лінійно-функціональний (комбінований) вид організаційної структури покликаний усувати недоліки лінійного та функціонального типів структур управління: функціональні ланки позбавлені права безпосереднього впливу на виконавців; вони готують рішення для лінійного керівника, який здійснює прямий адміністративний вплив на виконавців. Передбачається, що лінійному керівнику в опрацюванні конкретних питань і підготовці відповідних рішень, планів, програм допомагає спеціальний апарат (штаб), який складається з функціональних підрозділів (служб, відділів, управлінь), які, як правило, відповідають за конкретну функцію управління. Лінійно-функціональна організація потребує створення спеціальних колегій, рад, у яких лінійні керівники разом із експертами та функціональними керівниками (фахівцями) погоджують свої дії і рішення. Погоджене рішення може бути доведене до нижчого рівня управління тільки за згодою і від імені вищого лінійного керівника. Функціональні підрозділи вищого рівня не мають права віддавати розпорядження нижчим без відома лінійного керівника цього рівня (крім випадків методологічного характеру, роз'яснень, рекомендацій тощо).

Для лінійно-функціональної організації характерні такі недоліки: інколи спостерігається штучне розширення апарату управління та збільшення витрат на управління.

При лінійно-функціональній структурі управління переважає лінійна організація, але чим вищий рівень управління, тим більшу роль відіграє функціональне управління. Якщо в межах управління на рівні районних органів виконавчої влади його роль невелика, то в масштабі управління на рівні центральних органів виконавчої влади роль функціональних органів значно зростає.

Комбіновані структури забезпечують такий розподіл праці, при якому лінійні ланки управління повинні приймати рішення та контролювати їх

 

виконання, а функціональні - планувати, ініціювати законодавче забезпечення, консультувати, інформувати, організовувати.

Проектування та раціоналізація діючих організаційних структур державного управління можливі лише на чітко науковій методологічній основі, якою € система принципів формування організаційних структур управління. Основними принципами формування організаційних структур є: єдність мети; первинність функцій і вторинність структури; функціональна замкнутість підрозділів апарату управління; простота організаційної структури; єдність керівництва; оптимальність норми керованості; оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління; принцип зворотного зв'язку.

Перелічені принципи побудови організаційних структур управління взаємопов'язані та взаємозумовлені. Кожен з них має самостійне значення, але тільки їх спільне використання забезпечує комплексний, науковий характер проектування організаційних структур державного управління.


<