Глава 3.1. Сутність і класифікація функцій державного управління : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

Глава 3.1. Сутність і класифікація функцій державного управління

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

Яку діяльність здійснюють органи державного управління? Чим займаються посадові особи? Відповіді на ці запитання знайти непросто -настільки широке і багатогранне поле управлінської праці. Причина полягає у різноманітності її діяльності, що пронизує усі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління як теоретична і практична дисципліна не може не відображати цієї багатогранності. Функція в перекладі з латинської означає діяльність. Функції управління є основою для формування структури системи, що управляє і взаємодії її ' компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією з засадничих, фундаментальних категорій науки управління. Функція як поняття має кілька тлумачень: прояв діяльності, призначення, обов'язок виконання певної роботи тощо.

В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Природним посередником між завданням і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей. На основі такої констатації можна визначити цю наукову категорію.

Функція управління - це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об'єкт і суб'єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління.

З моменту виникнення держави її найважливішими функціями були збереження та зміцнення існуючого ладу, пануючих форм власності й експлуатація більшості трудящих. Водночас у країнах Стародавнього Сходу держава брала на себе виконання таких загальних для всього

 

суспільства функцій, як будівництво іригаційних споруд, прокладання доріг, введення єдиного грошового обігу.

Ще в античні часи обговорювалися та аналізувалися функції держави. Зокрема, серед внутрішніх функцій називалися:

-забезпечення та підтримка суспільного порядку для нормального і ефективного функціонування суспільства;

- регулювання економічними і соціальними процесами;

- організація збору податків тощо.

До зовнішніх функцій відносили такі: охорону держави від посягань ворогів; представництво держави в інших країнах; забезпечення ринками збуту та джерелами сировини.

У Київській Русі держава здійснювала регламентацію торгівлі, вводила систему мита, організовувала будівництво нових міст. З розвитком капіталістичних відносин функції держави значно розширюються. В управлінській літературі та практиці існують різні підходи до дослідження функцій, їх видів, проявів.

Розглядаючи функції держави, К.Маркс вказував, що для діяльності держави характерні "два моменти: і виконання загальних справ, що витікають із природи кожного суспільства, і специфічні функції, що витікають із протилежностей між урядом і народними масами".1 Функції поділяються також на внутрішні, що покликані закріплювати певні форми експлуатації трудящих мас та зовнішні - військова, дипломатична, економічна та ідеологічна - спрямовані на те, щоб відстоювати інтереси пануючого класу в міжнародних відносинах, на міжнародній арені.2

Своє бачення функцій, з точки зору організації управління виробничими процесами, мали Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Файоль, Л.Гулик. Тейлор пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо. Французький промисловець Анрі Файоль, класифікуючи функції з позицій управлінського процесу, у 20-х роках визначив чотирнадцять принципів управління: розподіл праці, авторитет, дисципліна, єдність керівництва, єдність управління, підпорядкування особистих інтересів загальному добру, винагорода, централізація, ієрархія, порядок, справедливість, стабільність штату, ініціатива, честь мундира.3 Ці принципи, доповнені розвитком курсу дій та функціями персоналу в організації, по суті визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійснювати управлінські функції. Виходячи з

1 К Маркс и Ф.Энгельс. Соч , т 25 ч   I, С 422.

- Марксистско-ленинская философия. Исторический материализм Изд. 6-е, доп. - М   Мысль  1977 -С  150.

3 Harmon. Michael M And Richard T  Mayer Organization Theory for Public Administration Boston  Little Brown and Company. 1976, p.133

 

адміністративних принципів Файоля, американський дослідник Лютер Гулик визначив дії керівника. Для окреслення цих видів діяльності управління він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, які позначають ці види діяльності. Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як: планування, організація, штати, директивність, координація, звітування та бюджет (див. табл. 3.1):

Таблиця 3.1 Акронім Гулика

р

О

S

D

со

R

в

планування

організація

робота з кадрами

керівництво

координація

звітність, інформування

бюджетний процес, контроль

planning

organi/mg

staffing

directing

coordinating

reporting

budgeting

Використання POSDCORB як підходу до розвитку вивчення управлінської діяльності справляло значний вплив у державному управлінні та менеджменті аж до п'ятдесятих років. Зокрема для державного управління це мало такі наслідки:

І .Продовження наголошення на відокремленні політики від управління.

2.Розподіл праці як організаційний метод стосовно діяльності державного управління.

3.Ефективність як міра виділення ресурсів і критерій кінцевої оцінки рішень з державного управління."

На відміну від адміністративного підходу, у тридцяті роки прийшло усвідомлення того, що функціонування організацій відбувається не на основі ієрархічних чи формальних засад, а через неформальні взаємозв'язки та взаємодію груп. Визнання ролі людського чинника в організаціях зрештою призвело до відмови від чисто адміністративних підходів.

Найбільш вдало описав вплив неформальних організацій Честер Бернард у книзі "Функції керівника". Функції керівника розглядались у контексті вимог роботи із внутрішньої діяльності організації. Важливість праці Ч.Бернарда в сфері розвитку функцій управління полягає у визначенні ролі індивіда в спільних зусиллях організації. Саме цей аспект не розкривали представники адміністративної школи. Бернард вважав, що для функціонування організації від керівника вимагається здійснення трьох функцій:

1. Підтримання організаційного зв'язку.

2. Забезпечення здійснення індивідами основних видів діяльності.

3. Формування призначення та мети.5

4 Harmon, Michael M And Richard T Mayer Organization Theory for Public Administration  Boston: Little Brown and Company. 1976. p.131.

 

У підручнику "Менеджмент: теорія та застосування" автори Леслі Рю та Лойд Біар виокремлюють п'ять функцій управління:

1.  Планування: визначення цілей організації та що необхідно зробити для їх досягнення.

2.   Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і надання повноважень з метою виконання цих дій.

3.  Комплектація кадрами: визначення необхідних людських ресурсів, набір на роботу, підготовка й розвиток кадрів.

4. Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.

5.  Контроль: порівняння кінцевих показників    і поставлених цілей, визначення причин відхилень і в разі необхідності вжиття заходів для виправлення ситуації.6

У наведеному вище переліку визначаються, в основному, функції управління, які стосуються діяльності керівників. Крім того, зазначені функції управління не розрізняються у державному й приватному управлінні. Робиться припущення, що управлінські функції керівника підприємства і керівника органу державного управління однакові. Ця проблема була об'єктом обговорення протягом багатьох років.

Для з'ясування механізму дії, властивостей функцій державного управління можна виокремити їх певні ознаки:

-  для реалізації функцій створюються органи, системи органів або спеціальні структурні підрозділи в органах, службові посади;

-  обсяг функції, її характер і ступінь централізації обумовлюються тими об'єктивними процесами, що лежать в основі конкретної діяльності органу управління;

-  функція є спосіб виявлення життєздатності, активності органу, його підрозділів і службових осіб, її неодмінні риси - організуючий вплив, динамізм;

-   організаційна   відособленість,   автономність   функцій   управління поєднуються з такими якостями, як комплексність (взаємотяжіння окремих функцій), взаємозалежність, взаємообумовленість;

-   функції  мають  статутний   характер,  що  означає  їхню   правову регламентацію   у   законодавчих   та   адміністративних   актах:   штатних розкладах, положеннях, посадових інструкціях;

у    правових    актах    встановлюються    наслідки     невиконання (порушення) функцій у вигляді юридичної відповідальності.7

Ось яке визначення дає Н.Нижник: "Функція державного управління -це специфічний за "предметом, змістом і засобами забезпечення цілісний управляючий вплив держави, у якому можна не лише виділяти і описувати функції державного управління, а й аналізувати розподіл кожної функції

6  Rue. Lesli W., and Lloyd L.Byars  Management  Thery and Application  Revised edition   Illinois  Richard D Irwm. Inc. 1980. p 7.

7  Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С. 27.

 

державною управління "по вертикалі І по горизонталі державних органів, тобто функціональну структуру державного управління. В свою чергу, остання дає уявлення про форму державного устрою, рівні централізації і децентралізації, розвиненості місцевого самоврядування".8

З метою уніфікації термінів, що використовуються в науковому обігу, функції систематизують за найбільш узагальнюючим критерієм за цільовою орієнтацією на забезпечення потреб, притаманних будь-якому об'єкту управління. Для цього всі функції розподіляють на групи, що спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:

1)  цілеспрямованою інформацією -- це прогнозування, планування та ін.;

2)  необхідними для нормальної діяльності та розвитку ресурсами -фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпеченян тощо;

3)  впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності   - керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та ін.;

4)   зусиллями   щодо   їх   організаційного   утворення   та   наступного вдосконалення   в   органічному   поєднанні   з   такими   самими   заходами відносно    самих   керуючих    суб'єктів         організаційне    проектування, функціональне моделювання, організаційний розвиток та ін.9

У практичній управлінській діяльності названі групи функцій, що характеризують найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, тісно взаємопов'язані і є притаманними кожній ланці управління. Таким чином, вони проявляються як конкретні функції органів управління.

Для класифікування функцій наука також пропонує розмежовувати групи цілей та виконуваних завдань на такі, що:

а)  відображають найзагальніші потреби та тенденції економічного і соціального     розвитку     суспільства,     які     вимагають     активного    та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі або публічні цілі (завдання);

б)  характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціальнокерованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання);

в)      відображають     функціональну     спеціалізацію     управлінської діяльності. Адже свою ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно називати функціональними;

s Реформування державного управління в Україні  проблеми І перспективи / Наук  кер. В В Цветков -С 164

Авер'янов  В Б   Фактори централізації та децентралізації у структурно-функціональній організації апарату державного управління / Державне управління в Україні, централізація І децентралізація  - К

 

г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відображають спрямованість зусиль апарату на забезпечення цієї технології, під якою розуміється певний механізм використання методів і процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі).10

Ретельно визначив функції державного управління у комплексному розумінні цієї управлінської категорії французький дослідник Бернар Гурне. Він класифікував усі функції на такі види: головні, допоміжні та командні. За основу класифікації тут беруться завдання, які виконують органи державного управління. До головних функцій відносяться ті, що виконуються на пряме замовлення суспільства (оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна опіка тощо). Допоміжні - це ті, що виникають унаслідок внутрішніх потреб управлінської системи (управління персоналом, контроль, господарська діяльність тощо). І нарешті, існують види управлінської діяльності, безпосередньо пов'язані із застосуванням влади, їх можна визначити як командні функції.11

У науковій літературі зустрічаються різні варіанти класифікацій (переліків) функцій управління. Найпоширеніший підхід виділяє такі види функцій державного управління: а) загальні або основні; б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій. Слід зазначити, що хоча ці види функцій державного управління різняться між собою, але вони тісно взаємопов'язані, завдяки чому система державного управління власне і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії.

Розглядаючи функції державного управління, ми будемо виходити саме з такого класифікаційного підходу. У свою чергу, кожен із зазначених видів включає в себе такі категорії:

1)  загальні функції - адміністративно-політичні, економічні, соціальні,

культурно-освітні;

2)     спеціальні     функції          стратегічне    планування,    прийняття у правлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

3)  допоміжні функції - управління людськими ресурсами,  фінансова діяльність  і бюджетний процес,  юридично-судові функції,  діловодство  і документування, зв'язки з громадськістю (public relations) (див. рис. 3.1).

111 Авер янов В Ь   Фактори централізації та децентралізації у структурно-функшональній організації апарату державного управління / Державне управління в Україні централізація І децентралізація - С. 102.

 

Функції державного управління

Загальні

Спеціальні

Допоміжні

JL

Адміністративно-політичні

 

Стратегічне планування

 

Управління людськими ресурсами

1                                             1

1

Економічні

 

Прийняття управлінських рішень

 

Фінансова діяльність і бюджетний процес

Соціальні

 

Організація діяльності

 

Юридично-судові функції

 

І

 

1

 

1

 

Культурно-освітні

 

Мотивація

 

Діловодство і документування

 

Контрольна функція

 

Зв'язки з громадськістю (public relations)

 

Рис. 3.1. Схема функцій державного управління


<