Глава 2.4. Український державний лад і управління періоду Визвольної боротьби : Державне управління - В.Я. Малиновський : Книги по праву, правоведение

Глава 2.4. Український державний лад і управління періоду Визвольної боротьби

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 
РЕКЛАМА
<

З перших років свого гетьманування Богдан Хмельницький, маючи широку програму становлення української державності, порушує проблеми врегулювання стосунків із сусідніми державами. Зборівська угода 1649 року з Польщею дала йому можливість відновити втрачену автономність. Козаки у межах Речі Посполитої здійснювали управління на території трьох воєводств Київського, Брацлавського та Чернігівського, на які поширювалася виключно влада гетьмана. Державні посади могла обіймати лише православна шляхта, а київський митрополит мав увійти до складу сенату. Договір означав фактичне визнання на міжнародному рівні статусу України як держави. Гетьман, таким чином, мав свою територію і свою армію.

Загострення відносин з Польщею змусило Хмельницького шукати опори в інших держав. Врешті вибір упав на Московщину. Історія українсько-російського договору веде початок із Переяслава, а остаточний текст договору вичерпувався 11 статтями та жалуваними грамотами в редакції 27 березня 1654 р. Ця угода гарантувала Війську Запорізькому такі

3 Швидько Г К . Романов В Є Державне управління І самоврядування в Україні: Іст нарис. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 4.1. - С 50.

 

права: самостійність у діяльності адміністрації та судочинстві, стосунках з іноземними державами, збиранні податків для українського скарбу, утримання 60-тисячного війська. Але при цьому, як зазначав М.Грушевський, московський уряд принципово залишив за собою право безпосередньо управляти в Україні.

Отже, козацька визвольна боротьба, що привела до короткочасного відновлення державності України, завершилася так званими "Статтями Б.Хмельницького", які визнали васальну залежність України від Москви. Вся наступна більш як столітня історія - це власне боротьба українського політичного керівництва за збереження автономії, проти зростання царського абсолютизму.

Проаналізуємо державний лад та систему управління, використавши певні джерела, дії державних органів, традиції, тобто управлінську практику того часу.

Козацько-гетьманська держава - унікальний феномен XVII ст., явище, що не мало прецеденту в Європі як оригінальна, створена українським народом, його думкою, спроба відновлення в нових історичних умовах втраченої державності. Ця спроба поєднала в собі традиціоналізм, що спирався на народні звичаї, традиції, що донесла історія, та новаторство політичної думки тих часів. Саме під час визвольної боротьби XVII ст. український народ зумів по-новому підійти до конкретної історичної ситуації та створити новітню форму державного правління - гетьманську державу.

Фактично влада перейшла в руки Війська Запорізького. Військовий штаб гетьмана, генеральна старшина набрали функцій кабінету міністрів і займалися організацією держави. Держава мала свої чітко визначені кордони ("козацьку лінію"), які укріплювалися військовими заставами. Для означення нової держави вживалася давня назва - "Русь" або "Руська земля". Інколи вживалися назви "Запорожжя", "Військо Запорозьке". Проте поступово утверджувалася народна назва - "Україна". Після Переяславської ради московський уряд називав Україну "Малою Росією" або "Малоросією", включаючи її до свого царського титулу.

Державною емблемою України був герб Війська Запорозького - козак із шаблею при боці й рушницею на лівому плечі. Щодо прапора, то точних даних про його кольори немає, і остаточно він тоді не утвердився.

Оскільки відбувалася війна, кордони змінювалися в міру визволення земель від польсько-шляхетського панування. Територія була поділена на полки та сотні. У 1649 р. налічувалось 16 полків та 272 сотні, потім їх кількість збільшувалася. Полки поділялися на 10-20 сотень з центрами в містах і містечках. Полки і сотні не були однаковими за територією і кількістю жителів. Це було територіальне ядро української національної держави, у якому проживало 1,4-1,6 млн. населення.

 

Повноваження публічної влади належали органам управління козацтва. Система державного управління складалась із трьох рівнів: генерального, полкового, сотенного (див. рис.2.1).

полки

сотні

СОТНИК

 

о.

й о s

с

Отаман

ч >,

BQ

га о

О

Хорунжий

 

полковник

 

ПОЛКОВІ

 

 

 

 

 

 

ІЯ

s

D.

к

s

ч

 

X

га

о

3

X

СС

 

о

S

 

 

 

 

ю

о

С

и

о, о X

0

 

ГЕТЬМАН

ГЕНЕРАЛЬНА СТАРШИНА

s ,-.

>я s

'1              1 >5

яв

S 3S

s'f.

S

5 ?

5 о.

5s

X Ю л   О.

5|

X    = •*    u

s c;

с;  X

 

e; S

ч я

ч а

 

 

а %

8-ю

S.S

(U    К

|l

ев  |

fr|

й >>

0. f о   X

a a

Ci, О

и О

 

К

z

 

Т   S                 E   ^

X

 

<U

и

и  с

 

 

и

 

 

 

 

U

U

u

Рис. 2.1. Система управління України другої половини XVII ст.

Вищим органом влади був генеральний уряд, повноваження якого поширювалися на всю територію Війська Запорозького. Він був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Генеральний уряд очолював гетьман з його найближчими помічниками, які складали раду генеральної старшини при гетьманові. Гетьман був главою держави, наділений широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових та фінансових функцій.

Генеральна старшина здійснювала керівництво окремими сферами Державного життя. Над ним стояли лише збори всього війська - військова, або генеппиьнп ппіїп яка вирішувала найважливіші військові та політичні

 

справи. Та оскільки вона не була постійно діючим органом ( її скликали тільки для вирішення найважливіших справ), то поступово зростала роль старшинської ради як більш оперативного органу державного управління. До неї входили посадові особи, люди переважно освічені та досвідчені в політиці. У межах полку вся адміністративна, військова та судова влада належала полковникам і сотникам, а в окремих населених пунктах -отаманам.

Головною силою козацької республіки було низове запорізьке військо, яке являло собою рівноправну общину. Управління общиною здійснювала загальна рада, котра вирішувала всі найважливіші питання зовнішнього та внутрішнього життя: про мир і війну, про зносини з іншими державами, про розподіл землі, про покарання винних у злочинах тощо. Рада обов'язково проводилася тричі на рік, а також у випадку нагальної потреби, причому, зажадати скликання ради міг будь-який козак. На раді мали бути присутніми всі козаки, незалежно від того, рядовий козак чи посадова особа, всі мали рівне право голосу. Голосували вигуками й підкиданням шапок угору, рішення приймалося простою більшістю голосів, після його прийняття воно ставало обов'язковим для всіх. Рада обирала адміністрацію - козацьку старшину.

Вищою посадовою особою був кошовий отаман. Розподілу влади не існувало, бо кошовий отаман поєднував у своїх руках військову, адміністративну, судову та духовну влади, а в час війни він мав абсолютну владу над усіма учасниками війни. Крім цього, кошовий отаман затверджував вибраних на раді нижчестоячих чинів, узаконював розподіл угідь, ділив військову здобич, прибутки, приймав на Січ, виганяв з неї, входив у дипломатичні відносини з іншими державами, приймав акредитацію іноземних володарів. Проте його величезна влада була обмежена часом, радою і звітами. Щорічно, 1-го січня, під час вибору козацької старшини отаман давав звіт про свої вчинки. Загальна рада завжди могла скинути його з посади. На раді також обирали суддю, писаря, осавула, довбиша, пушкаря та іншу, нижчого рангу старшину. Курінні отамани та курінна старшина обиралися козаками цього куреня.

Всі суди набрали козацьких традицій. Як у виборах так і в судах, покараннях запорожці керувалися не писаними законами, а стародавнім військовим звичаєм, словесним правом і здоровим. Причому козацтво, що проживало на Січі, проводило судові покарання за Литовським статутом і Магдебурзьким правом. Вищим суддею був кошовий отаман, решта військової старшини теж була суддями, однак офіційним суддею був лише військовий суддя.

Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б.Хмельницького і з допомогою сильного старшинського угрупування, вихідців з української шляхти й заможних козаків - людей освічених і енергійних. У воєнних умовах складається становий державний

 

устрій - усі адміністративні функції після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату виконувала козацька старшина. Саме старшина піклувалася тільки про інтереси козацтва, а не всього населення Але невдовзі військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, судочинство, земельну власність, фінанси.

Створення державного апарату вимагало великих фінансових затрат, відповідно було організовано державне управління фінансами. Державна казна поповнювалася з трьох джерел: із земельного фонду, доходів від промислів і торгівлі та податків. Прямі податки сплачували міщани і селяни, адже козаки як військові люди підлягали лише невеликим податковим зборам, а то й узагалі їх не сплачували. Значні прибутки давали платежі промислових підприємств: млини, рудні, горілчані, тютюнові промисли. Основою прибутків були мита від сировини, що вивозилася з України. До державного скарбу належали рангові маєтності, давні королівщини, державні землі, які служили для утримання державних установ та урядовців. Фінансові прибутки держави того часу сягали мільйонів злотих щорічно.

Молода держава користувалася різними грошовими одиницями: польськими (злоті, таляри, червоні злоті), російськими (рублі, єфимки), турецькими (леви, левки). Була спроба карбувати власну монету чех. Головні видатки розподілялися на утримання органів державного управління, найманого війська та озброєння.

Тогочасне військо було надзвичайно численним: під час воєнних походів воно сягало 200-300 тисяч - таких армій не знала Західна Європа. Постійне військо - реєстрові козаки складало 40-60 тисяч вояків. У його обов'язки входило бути завжди готовим до війни і на заклик гетьмана йти у похід Із власною зброєю, амуніцією і запасами.

Всі інші соціальні стани та групи визнали державне керівництво старшини, маючи самоврядування в межах своїх громад - сільських і міських (сільські громади, магістрати й ратуші в містах та містечках, церковне управління). У містах діяло самоврядування, на чолі якого стояли обрані війти, хоча козацька адміністрація подекуди усувала міську владу, замінюючи її військовою.

Таким чином, процес реалізації влади спирався на таку собі первісну форму демократичного централізму: підпорядкування нижчих вищим, обов'язковість прийнятих рішень для всіх, підзвітність вищих органів влади перед загалом (хоча й один раз у рік).

Українська держава, що виникла в ході національно-визвольної війни 1648-1654 років, була, з одного боку, результатом організаційного колективного генія народу, що за короткий час створив нові форми політичної організації країни і привів їх у рух. З іншого - це була цілеспрямована, свідома діяльність Б.Хмельницького та його соратників Щодо створення нових форм суспільних і державних відносин, координації

 

їх, певної ієрархії владних відносин, перетворення українського уряду в суб'єкт міжнародних відносин. Увесь суспільний лад України - з його принципами вільного обрання, суверенності народу і відповідальності перед ним був протилежний монархічному ладу Московської держави і тому, з точки зору московської бюрократії, підлягав перебудові або ліквідації.

Розуміючи це, як Хмельницький, так й Іван Виговський та їх послідовники старалися спертися на протилежні Москві сили, шукаючи союзників для збереження автономії України. Звідси така часта і подекуди дивна зміна союзників, укладання численних угод і трактатів.

У відроджених формах української державності з'явилися нові риси: зникла польська адміністрація, замість якої стала правити козацька, що теж модернізувалась із локальної на загальнодержавну. Козацькі гетьмани та їх старшина, що була тимчасовим суб'єктом влади, перетворювалась у постійний уряд. Генеральна старшина поволі стає за своїми функціями радою міністрів при голові уряду. Держава була поділена на полки, які здійснюють управління на відповідній території. Полковник, крім військової влади, стає правителем приписаної полку адміністративної території, замінивши польського старосту. Військовій владі підпорядковувалось і сільське населення, яке не служило у війську, а також міщанство.

Новостворена держава потребувала значної кількості управлінців, яких висували козацькі старшини. Нагородою за управління було виділення земельних наділів з осілим поселенням. Інститут полкової влади став основою нового ладу. З часом вона зміцнювалася щодо гетьманської влади, а з іншого боку, поступово придушувала елементи народовладдя у внутрішніх відносинах полку, перетворившись згодом у самовладну і безвідповідальну до полчан. При цьому зростала і влада полковників серед військової старшини Принцип одноосібної влади - військової диктатури, що виправдовувався небезпечними, критичними умовами військового життя, постійно суперечив принципам козацького народовладдя. Республіканські принципи, вироблені в козацьких полках майже столітнім життям козацької республіки, були перенесені на нове військово-народне управління. Вважалося, що вони мали зберегтися в цілості, але вийшло по-іншому: Військова рада (як безпосередній законодавчий орган) поступово втратила своє значення, а обговорення та прийняття поточних рішень стає прерогативою ради старшини. За військовою радою залишається вирішення кардинальних питань вибір або скинення гетьмана. Все частіше рішення цих рад вступали в суперечку, а конкуренція набрала характеру боротьби козацького демосу зі старшинською олігархією. Усе це розхитувало основи конституційних форм українського устрою, який тільки складався. Цьому сприяла і спроба поєднати республіканські форми з чисто військовим характером устрою, який вимагав дисципліни, ієрархії

 

підпорядкування, сильної, навіть диктаторської влади гетьмана. Такою, власне, владою і користувався Б.Хмельницький. Авторитаризм самого Хмельницького проявився насамперед у прагненні перетворити козацьке самоуправління в загальнодержавне, центром рішень якого був гетьман. Він став тримати себе як глава держави і українське населення поступово сприйняло його як такого. Згодом і генеральна старшина, і рада старшин перетворились у вищі органи держави. Сам гетьман перетворився вже не у виборного гетьмана, а "Землі нашої Володаря і Начальника", якого поблагословив патріарх, з яким листуються монархи інших держав. Посадові особи вже призначаються і змінюються самодержавною владою гетьмана. Нарешті запроваджується і династійний шлюб (одруження сина Хмельницького з дочкою молдавського володаря) та династійне правління (молодший син Юрій стає спадкоємцем гетьмана). Фактично монархічна ідея вела боротьбу з принципами республіканізму, що проявилося також у суперечності між загальнодержавним управлінням і козацьким. Це, безумовно, послаблювало державу і використовувалось її ворогами.

Таким чином, сформоване в XVI-XVII ст. козацьке республіканське державне утворення спиралося на організаційні військові принципи, що поєднували в собі демократизм з повним авторитаризмом. Це утворення спиралося на звичаєве право, народні традиції.

Новостворена українська держава, що сформувалася протягом визвольної війни під проводом Б.Хмельницького, - це нова форма державного ладу, яка була зумовлена тим, що:

-  не спиралася безпосередньо на стару державну традицію Київської Русі, адже державний розвиток України був перерваний;

-  народившись з повстання козацького війська проти Польщі, вона зберегла елементи мілітаристської організації управління.

Гетьман і генеральна старшина, старшини стали насамперед носіями і органами державної влади. Характер гетьманату зумовлювався боротьбою двох тенденцій: монархічної і республіканської. Перевагу в другій половині XVII ст. здобула монархічна, яка знайшла свій вираз в особі самого Б.Хмельницького, у правничих документах, т. зв. "Гетьманських статутах", що дали устрій виборної монархії.